U kontekstu izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, br. 48/26.) koje su stupile na snagu 16. svibnja 2026., pri čemu su neke značajnije promjene zahvatile i institut žalbe i preduvjete za pokretanje žalbenog postupka u fazi dostave ponuda, valja se osvrnuti na istovrsne odredbe i mehanizam pravne zaštite određen Zakonom o obnovi zgrada oštećenih potresom1, čiji sadržaj postavlja pitanje usklađenosti propisa i pravne sigurnosti u odnosu na ponuditelja.
Društveno-politički izazovi i promjene, počevši od ulaska Republike Hrvatske u EU i aktivacije mehanizama korištenja potpora EU-a i povlačenja sredstava iz fondova EU-a, a posebice aktivacije korištenja namjenskih sredstava EU-a za potrebe obnove objekata oštećenih zagrebačkim i petrinjskim potresom prije gotovo šest godina, potaknuli su prilagodbu zakonodavstva u smjeru primjene temeljnih zakonskih načela javne nabave i na području nabave roba, usluga i radova za potrebe obnove, pritom maksimalno regulatorno upirući na ekonomičnost i ekspeditivnost postupka.
Upravo zbog zaštite načela transparentnosti, jednakog tretmana i razmjernosti, zakonodavac je kroz odredbe o žalbi u okviru Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, br. 120/16., 114/22. i 48/26.; dalje: ZJN) svjesno segmentirao zakonsku mogućnost podnošenja žalbe u različitim vremenskim intervalima u odnosu na konkretnu fazu u kojoj se postupak javne nabave nalazi.
Posebice se to odnosi na žalbu u odnosu na sadržaj i ispravak dokumentacije o nabavi koja se podnosi i o kojoj se odlučuje upravo u toj najranijoj fazi postupka, kako bi se na vrijeme otklonile sve eventualne nepravilnosti koje bi mogle onemogućiti fer tržišno natjecanje između zainteresiranih gospodarskih subjekata.
S druge strane, posebna regulativa uvedena Zakonom o obnovi pravo na žalbu sudionika postupka nabave – obnova regulira na način koji u praksi stvara nedoumice o usklađenosti cijelog procesa takve nabave s općim načelima javne nabave.
Odredbom čl. 71. Zakona o obnovi propisano je da se žalba u postupcima provedenima temeljem Pravilnika o provedbi postupaka nabave roba, usluga i radova za postupke obnove (dalje: Pravilnik – obnova)2 izjavljuje u roku od osam dana od objave odluke o odabiru ili poništenju postupka nabave, u odnosu na poziv na dostavu ponude, postupak pregleda, ocjene i odabira ponuda ili razloge poništenja.
Odstupanjem od općih pravila o pravu na izjavljivanje žalbe u postupcima javne nabave – obnova, postavlja se pitanje je li zakonodavac, upravo onemogućavanjem podnošenja žalbe u ranijim fazama postupka nabave – obnova, paradoksalno sam dokinuo zahtjev ekspeditivnosti i ekonomičnosti u specifičnom postupku u kojem se upravo te dvije kvalitete najviše vrednuju.
Zakon o obnovi i Pravilnik – obnova odstupaju od općeg pravila uspostavljenog Zakonom o javnoj nabavi, a koje se odnosi na dostupnost pravnog lijeka (žalbe) tijekom roka za dostavu ponuda. Međutim, jasno je da bi se, odgađanjem prava na žalbu za završnu fazu postupka onda kada se žalba odnosi na postupanje naručitelja u najranijoj fazi, dogodio kontraefekt – vraćanje postupka u neku od tih ranijih faza ili čak poništenje cijelog postupka nabave, iako je prethodni postupak do tog trenutka već mogao biti okončan da je žalba zaustavila postupak u fazi kada se nepravilnost doista i pojavila.
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (dalje: DKOM) je, u jednoj od svojih odluka, zauzela stav da se žalba u postupku javne nabave – obnova, smatra nepravodobnom, odnosno preuranjenom, ako nije podnesena nakon donošenja odluke o odabiru/poništenju postupka nabave neovisno o tome što se žalba odnosila na sadržaj tehničkih specifikacija predmeta nabave, kao sastavnog dijela dokumentacije o nabavi.3 Navedeni stav potvrdio je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (dalje: VUS RH) u svojoj odluci UsII-7/2025 od 29. siječnja 2025.
U konkretnom slučaju, žalitelj je podnio žalbu na sadržaj tehničkih specifikacija kao jednog od sastavnih dijelova dokumentacije o nabavi, u odnosu na koji je prethodno zatražio pojašnjenje i ispravak od naručitelja, koji je zahtjev naručitelj otklonio.
Ponuditelj je potom, temeljem odredbe čl. 406. st. 1. toč. 2. ZJN-a, podnio žalbu u roku od deset dana od objave pojašnjenja/ispravka temeljem postavljenog zahtjeva za ispravak dijela dokumentacije o nabavi, točnije, tehničkih specifikacija, uzevši u obzir da se u postupku javne nabave – obnova, na sva pitanja koja nisu izričito regulirana Zakonom o obnovi, koji je lex specialis u odnosu na ZJN, imaju primijeniti propisi kojima se uređuje područje javne nabave, kao i opća načela javne nabave.4
S obzirom na to da je žalba odbačena kao preuranjena, otvara se pitanje opravdanosti postojećeg zakonskog rješenja kojim se mogućnost izjavljivanja žalbe u postupcima nabave za potrebe obnove vremenski odgađa do objave odluke o odabiru ili poništenju postupka. Naime, imajući u vidu prirodu i značaj pojedinih elemenata poziva na dostavu ponuda, osobito tehničkih specifikacija, uvjeta i zahtjeva koji se postavljaju pred ponuditelje, kao i drugih materijalnih odredaba kojima se određuju predmet i uvjeti nabave, opravdano bi bilo razmotriti izmjenu postojećeg normativnog okvira na način da se omogući izjavljivanje žalbe i tijekom roka za dostavu ponuda, kada je riječ o osporavanju sadržaja poziva na dostavu ponuda, odnosno njegovih sastavnih elemenata. Takvo bi rješenje bilo usklađeno s modelom pravne zaštite predviđenim Zakonom o javnoj nabavi, koji omogućuje pravodobno osporavanje dokumentacije o nabavi, uključujući tehničke specifikacije i druge zahtjeve koji mogu ograničiti pristup postupku ili narušiti načelo jednakog tretmana gospodarskih subjekata. Time bi se ponuditeljima omogućilo da nezakonitosti koje mogu bitno utjecati na njihovu mogućnost sudjelovanja u postupku ospore u trenutku kada je njihovo otklanjanje procesno i praktično najdjelotvornije, umjesto da se pravna zaštita odgađa do završetka postupka, kada su takve povrede već mogle proizvesti svoje učinke. Trebalo bi stoga razmotriti dopunu Zakona o obnovi, odnosno odgovarajuće usklađivanje posebnog režima pravne zaštite s rješenjem iz Zakona o javnoj nabavi, na način da se izrijekom propiše mogućnost izjavljivanja žalbe tijekom roka za dostavu ponuda u odnosu na sadržaj poziva na dostavu ponuda, osobito tehničke specifikacije i druge materijalne zahtjeve koji određuju uvjete sudjelovanja i pripreme ponuda.
Navedeno predloženo rješenje izravno se tiče i sadržaja čl. 3. st. 2. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi, koja odredba sadržajno razgraničava poziv na nadmetanje od „pripadajuće dokumentacije o nabavi“ ukazujući na to da se formalno radi o dva odvojena dokumenta u užem smislu.
Prema članku 71. stavku 4. Zakona o obnovi, žalba se izjavljuje u roku od osam dana od dana objave odluke o odabiru ili poništenju, i to u odnosu na:
Dakle, zakonodavac nije isključio mogućnost osporavanja zakonitosti poziva na dostavu ponuda, ali je odredio da se takvo osporavanje može ostvariti tek nakon završetka postupka dostave ponuda i donošenja odluke o odabiru ili poništenju.
Takvo normativno rješenje otvara pitanje je li zakonodavac, u nastojanju da ubrza postupke nabave, uspostavio odgovarajuću ravnotežu između javnog interesa za brzu obnovu i prava gospodarskih subjekata na djelotvornu pravnu zaštitu.
U tom kontekstu Pravilnik – obnova u čl. 13. st. 4. sastavnim dijelom poziva na dostavu ponuda smatra, između ostalog, i tehničke specifikacije, iako se „Poziv na dostavu ponuda“ i „dokumentacija o nabavi“ jasno terminološki odvajaju u čl. 200. st. 5. ZJN-a. Naime, neovisno o tome što čl. 200. st. 5. ZJN-a govori o „pozivu na nadmetanje“, ratio citirane zakonske odredbe jest odvojiti operativne detalje vezano za način podnošenja ponuda i tehničke specifikacije predmeta nabave od samog poziva na nadmetanje, pa bi se, u tom kontekstu, takva odredba analogno imala primijeniti i na razgraničenje poziva na dostavu ponuda od dokumentacije o nabavi u smislu odredbi Pravilnika – obnova jer se, pravno, radi o dva odvojena dokumenta koji zajedno čine detaljni „input“ zainteresiranim ponuditeljima za konkretnu poslovnu procjenu vlastitog operativnog i komercijalnog kapaciteta, te oportunosti apliciranja na javni natječaj.5
Valjalo bi stoga razmotriti reviziju zakonodavnog rješenja koje u potpunosti podilazi načelu ekspeditivnosti u postupcima nabave, a bez provođenja testa razmjernosti između potrebe za „komprimiranjem“ postupka i potrebe za zaštitom načela transparentnosti i ravnopravnosti.
U kontekstu ranije iznesenog razgraničenja, dovodi se u pitanje i ranije izneseni stav DKOM-a i VUS-a RH o tome da se žalba ponuditelja u odnosu na sadržaj tehničkih specifikacija kao sastavnog dijela dokumentacije o nabavi, zapravo ima smatrati preuranjenom, iako bi se one, pravno, trebale smatrati odvojenim od poziva na dostavu ponuda, upravo radi sprječavanja potencijalne „samovolje“ naručitelja kod određivanja bitnih odrednica predmeta nabave.
Odredbama čl. 406. st. 1. i 2. te čl. 407. st. 1. i 2. ZJN-a (koji se podredno primjenjuje i na postupke javne nabave – obnova) određeno je da se u otvorenom i ograničenom postupku žalba, između ostalog, izjavljuje u roku od deset (sada petnaest) dana, i to od dana objave poziva na nadmetanje, u odnosu na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi, pri čemu žalitelj koji je propustio izjaviti žalbu u određenoj fazi otvorenog postupka javne nabave sukladno odredbi stavka 1. ovoga članka nema pravo na žalbu u kasnijoj fazi postupka za prethodnu fazu – dakle, definitivno gubi pravo na podnošenje žalbe na sadržaj predmetne dokumentacije u kasnijoj fazi postupka.
S tim u vezi, uskraćivanjem prava ponuditelju da u postupku javne nabave – obnova izjavi žalbu na sadržaj dokumentacije o nabavi u fazi prikupljanja ponuda (kada to jedino i ima smisla) kompromitira se valjanost cjelokupnog postupka javne nabave u kojem je takvo pravo ponuditelju uskraćeno te se potencijalno sabotira dostava usporedivih ponuda.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi6 dodatno razrađuje dostupnost žalbenog mehanizma tijekom roka za dostavu ponuda, pri čemu potreba za ekspeditivnošću ne bi smjela biti niša koju će naručitelj koristiti za proizvoljno ili nedorečeno formiranje dokumentacije o nabavi i svih bitnih informacija o predmetu nabave koji ponuditelju trebaju omogućiti podnošenje pravodobnih, usporedivih i prihvatljivih ponuda.
U tom smislu nova odredba članka 403.a ZJN-a propisuje da je žalitelj, prije izjavljivanja žalbe na sadržaj dokumentacije o nabavi, obvezan putem EOJN RH upozoriti naručitelja na konkretnu nezakonitost, i to najkasnije tijekom desetog dana od objave poziva, odnosno ispravka ili izmjene dokumentacije. Nakon upozorenja moraju proteći tri dana prije nego što se može izjaviti žalba, iz čega proizlazi važan argument da zakon ne samo da dopušta, nego procesno konstruira ostvarivanje pravne zaštite tijekom roka za dostavu ponuda i sankcionira ponuditelja koji takvu mogućnost ne iskoristi upravo u fazi dostave ponuda jer je svrha i smisao da se nepravilnosti vezane za sadržaj dokumentacije o nabavi otklone ažurno u fazi u kojoj su se i pojavile, a ne kada je postupak već odmaknuo do točke kada to osporavanje više nema smisla (čl. 406. st. 2. ZJN-a).
Članak 419. ZJN-a potvrđuje da žalba na dokumentaciju o nabavi ima za cilj omogućiti njezino pravodobno i učinkovito osporavanje: naručitelj je dužan objaviti informaciju o žalbi i zaustaviti postupak, a nakon njezina odbijanja, odbacivanja ili obustave postupka odrediti novi rok za dostavu ponuda i, prema potrebi, izmijeniti dokumentaciju. Takvo uređenje neposredno proizlazi iz načela transparentnosti i jednakog tretmana, prema kojima pravila natjecanja moraju biti unaprijed poznata, jasna i jednako primjenjiva na sve gospodarske subjekte te podložna učinkovitoj pravnoj kontroli u trenutku kada ona može stvarno utjecati na zakonitost postupka. Stoga se transparentnost ne iscrpljuje u objavi dokumentacije u EOJN-u, već podrazumijeva mogućnost njezina pravodobnog osporavanja, pri čemu ZJN izričito veže takvu mogućnost uz fazu prije isteka roka za dostavu ponuda, nakon čega se propuštena faza više ne može naknadno otvoriti. Takvo pravilo bi svakako trebalo biti izrijekom sadržano i u postupcima javne nabave – obnova, kako bi se uspješno ostvarila temeljna svrha posebne zakonske regulacije postupaka javne nabave – obnova, a to je ekonomičnost i žurnost.
Uskraćivanjem pravne zaštite upravo u fazi u kojoj ponuditelji mogu osporavati nezakonite, diskriminatorne ili nerazmjerne zahtjeve naručitelja, smanjuje se transparentnost, ekspeditivnost i narušava načelo jednakog tretmana gospodarskih subjekata, što je posebno naglašeno recentnim izmjenama i dopunama ZJN-a iz 2026. u kojima je jasan naglasak na potrebi zaštite prava ponuditelja kroz produljenje roka za žalbu i novouvedeni preduvjet da se prije podnošenja žalbe naručitelju mora omogućiti ispravak pogreške na koju mu je ukazano kroz zahtjev za pojašnjenje/ispravak.
Sadržaj dokumentacije o nabavi neposredno određuje uvjete pod kojima gospodarski subjekti mogu pristupiti tržišnom natjecanju. Ako ponuditelji nemaju mogućnost pravodobnog preispitivanja tih uvjeta pred nadležnim tijelom, naručitelju se faktično ostavlja širi prostor za oblikovanje dokumentacije bez djelotvornog korektivnog mehanizma. Time se svrha načela transparentnosti, jednakog tretmana i osiguranja stvarnog tržišnog natjecanja ne dovodi u pitanje samo deklarativno, nego i na razini njihove praktične provedbe.
Činjenica da je riječ o postupcima koji se provode radi ubrzanja obnove nakon potresa može opravdati potrebu za učinkovitošću i ubrzanjem postupaka, ali sama po sebi ne može predstavljati dostatan razlog za potpuno isključenje pravne zaštite protiv sadržaja dokumentacije o nabavi, upravo u fazi kada je ona najrelevantnija, odnosno tijekom roka za dostavu ponuda. Učinkovitost postupka i zaštita temeljnih načela javne nabave moraju se međusobno uskladiti, a svako odstupanje od redovitog sustava pravne zaštite trebalo bi biti iznimno, jasno opravdano i razmjerno legitimnom cilju koji se želi postići.
Tihana Svetec, odvjetnica
^ 2 Pravilnik o provedbi postupaka nabave roba, usluga i radova za postupke obnove („Narodne novine“, br. 28/23.)
^ 3 Vidi rješenje DKOM-a od 12. prosinca 2024., klasa: UP/II-034-02/24-01/676
^ 4 Vidi čl. 50. st. 1. i 3. Pravilnika – obnova
^ 5 Čl. 200. st. 5. ZJN-a: „Javni naručitelj je istodobno sa slanjem na objavu poziva na nadmetanje obvezan poslati na objavu i pripadajuću dokumentaciju o nabavi te u tekstu obavijesti navesti internetsku adresu na kojoj je dokumentacija o nabavi dostupna.“
^ 6 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, br. 48/26.)
