Pristup međunarodnoj zaštiti i načelo non-refoulement: presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Y.K. protiv Hrvatske

Ovaj rad analizira predmet pred Europskim sudom za ljudska prava (dalje u tekstu: Sud), koji se odnosi na turskog državljanina kurdskog podrijetla i njegovo udaljenje iz Hrvatske. Podnositelj je tvrdio da mu hrvatska tijela nisu omogućila stvaran pristup postupku međunarodne zaštite, iako je tijekom boravka u Hrvatskoj jasno izrazio namjeru da je zatraži. Isto tako, smatrao je da nije imao djelotvornu mogućnost osporiti svoje udaljenje niti zaštititi svoja prava prije nego što je ono provedeno. S obzirom na to, Sud je morao razmotriti nekoliko međusobno povezanih pitanja koja proizlaze iz okolnosti njegova boravka u Hrvatskoj i postupanja domaćih tijela.

Središnje pitanje rada jest koje su obveze države kada osoba u postupku prisilnog udaljenja izrazi namjeru traženja međunarodne zaštite te je li dovoljno da takva namjera bude jasno izražena kako bi tijela morala na nju odgovoriti. Uz to, razmatra se i može li se odlazak osobe iz države smatrati dobrovoljnim kada ga je organizirala sama država. Rad se bavi i pravom na djelotvorno pravno sredstvo protiv odluke o udaljenju, posebno kada takvo sredstvo nema odgodni učinak, odnosno kada njegovo podnošenje ne sprječava izvršenje osporavane odluke. Osim toga, obrađuje se i obveza države da prije udaljenja procijeni rizik kojem bi osoba bila izložena u državi odredišta, u ovom slučaju Sjevernoj Makedoniji.

Rad je podijeljen na sedam cjelina. Nakon uvoda, u drugom se poglavlju iznosi činjenični okvir predmeta. U trećem se poglavlju prikazuje kako je Sud ocijenio izražavanje namjere traženja međunarodne zaštite, dobrovoljnost podnositeljeva odlaska i djelotvornost domaćih pravnih sredstava. Četvrto poglavlje posvećeno je članku 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje u tekstu: Konvencija) i načelu non-refoulement, odnosno obvezi države da prije udaljenja procijeni rizik u državi odredišta, kao i opasnost od lančanog vraćanja. U radu se, nadalje, razmatraju članak 13. i članak 34. Konvencije te pravična naknada koju je Sud dosudio podnositelju, a daje se i osvrt na presudu, u kojem se ukazuje na njezino šire značenje za sustav azila i zaštitu ljudskih prava u Hrvatskoj.

Cilj je rada prikazati kako je Sud odgovorio na istaknuta pitanja te što njegov pristup znači za postupanje hrvatskih tijela prema osobama koje žele zatražiti međunarodnu zaštitu. Time se nastoji pridonijeti boljem razumijevanju standarda koje Sud postavlja pred države u postupcima udaljenja stranaca, kao i njihova utjecaja na hrvatsku praksu.

Podnositelj zahtjeva, turski državljanin kurdskog podrijetla, nezakonito je dana 16. veljače 2021. iz Republike Srbije ušao u Republiku Hrvatsku. Nakon uhićenja, dana 17. veljače 2021., policija je donijela rješenje o protjerivanju i izrekla mu zabranu ponovnog ulaska u Europski gospodarski prostor u trajanju od jedne godine. Istoga je dana smješten u Prihvatni centar za strance u Ježevu.

Dana 19. veljače 2021. podnositelj je obaviješten o postupku traženja međunarodne zaštite u Hrvatskoj. Nakon toga, 4. ožujka 2021., pred savjetnicama iz Ureda pučke pravobraniteljice izrazio je namjeru podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Sutradan ga je posjetio odvjetnik i o njegovoj situaciji izvijestio Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske. Odvjetnik je istaknuo da podnositelj živi u velikom stresu i strahu za život jer mu prijeti protjerivanje i povratak u Tursku, gdje je bio progonjen zbog političkih aktivnosti. Dodao je da podnositelju od smještaja u centar nije bilo omogućeno podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu te je zatražio da se njegova namjera uzme u obzir.

S obzirom na to da je podnositelj testiran pozitivno na COVID-19, boravak mu je u centru, zbog samoizolacije, produljen za još mjesec dana. Odvjetnik je dana 8. ožujka 2021. ponovno kontaktirao policiju i potvrdio da podnositelj želi zatražiti međunarodnu zaštitu u Hrvatskoj. Tražio je da mu se podnošenje zahtjeva omogući u prisutnosti odvjetnika i prevoditelja te da mu se dostavi rješenje o protjerivanju. Policija je dana 9. ožujka 2021. odgovorila da iz epidemioloških razloga nije moguće kontaktirati osobe u izolaciji. Odvjetnik je, potom, dana 15. ožujka 2021. još jednom zatražio da se postupak ubrza, no odgovor nije dobio.

Policija je dana 17. ožujka 2021., uz prisutnost tumača, uzela izjavu od podnositelja. Podnositelj je tada naveo da mu je poznato zašto mu je boravak u centru produljen, ali i da se ne želi vratiti u Tursku te da bi, ako postoji mogućnost, otišao u neku treću zemlju. Prilikom davanja izjave odrekao se prava na odvjetnika, besplatnu pravnu pomoć i prevođenje.

U sljedećim se danima odvjetnik opetovano obraćao policiji tražeći dopuštenje za posjet klijentu. Policija ga je dana 25. ožujka 2021. obavijestila da je podnositelj toga dana pušten iz centra. Dan prije, 24. ožujka 2021., izdano je rješenje o povratku kojim mu je naloženo da dobrovoljno napusti Europski gospodarski prostor, uz upozorenje da će u protivnom biti prisilno udaljen. Međutim, to rješenje nije dostavljeno njegovu odvjetniku. U rješenju je navedeno da žalba protiv njega nije dopuštena, dok tužba nije odgađala njegovo izvršenje.

Nakon puštanja iz Prihvatnog centra u Ježevu, podnositelj je dobio autobusnu kartu i ukrcao se u autobus za Skoplje u Sjevernoj Makedoniji. Prema utvrđenim okolnostima, Hrvatsku je napustio bez pratnje te se iskrcao u Srbiji.

Pred Sudom je podnositelj prigovorio da mu hrvatska tijela nisu omogućila pristup postupku međunarodne zaštite, iako je tijekom boravka u Hrvatskoj u više navrata izrazio namjeru da je zatraži, a o tome je nadležna tijela obavještavao i njegov odvjetnik. Tvrdio je i da nije imao djelotvornu mogućnost osporiti odluku o svojem udaljenju. Pred Sudom su stoga bila otvorena pitanja pod kojim je okolnostima izrazio namjeru traženja zaštite, kako je napustio Hrvatsku, jesu li mu bila dostupna djelotvorna pravna sredstva te je li procijenjen mogući rizik u državi u koju je upućen.

Jedno od ključnih pitanja bilo je jesu li hrvatska tijela znala da podnositelj namjerava zatražiti međunarodnu zaštitu. Sud je naglasio da za očitovanje takve namjere nije propisan poseban oblik. Razmotreni su detalji razgovora podnositelja sa savjetnicama pučke pravobraniteljice, poruke koje je poslao njegov odvjetnik te navodi o političkom progonu i opasnosti koja mu prijeti u slučaju povratka u Tursku. Sud je zaključio da su hrvatska tijela bila dovoljno upoznata s tvrdnjama o riziku od zlostavljanja u Turskoj te su stoga bili ispunjeni uvjeti za aktiviranje obveze iz članka 3. Konvencije.

Sud je posebno razmotrio tvrdnju da je podnositelj sam pristao otići u treću zemlju. Njegove izjave nije ocjenjivao odvojeno, već je sagledao sve okolnosti slučaja. Presudne su bile činjenice da je podnositelj bio lišen slobode, da nakon prvog posjeta nije mogao dalje kontaktirati odvjetnika, da tijela nisu odgovorila na odvjetnikove zahtjeve da se omogući postupak međunarodne zaštite te da odvjetnik nije bio obaviješten o planiranom odlasku. Sud je stoga zaključio da odlazak nije bio dobrovoljan, a iz istih razloga nije prihvatio ni tvrdnju da se podnositelj valjano odrekao prava zaštićenih člankom 3. Konvencije. U ovom predmetu nisu bili ispunjeni uvjeti da bi se takav pristanak mogao smatrati slobodnim i valjanim.

Sud je, potom, ocijenio djelotvornost domaćih pravnih sredstava. Uzeo je u obzir činjenicu da podnositelj nije poznavao hrvatski jezik ni pravni sustav i da mu je trebao tumač, a da njegov odvjetnik nije dobio rješenja o udaljenju niti je s njim mogao održavati vezu. Uz to, nijedno pravno sredstvo koje je navela Vlada Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Vlada) nije automatski odgađalo izvršenje odluke. Sud je ponovio da pravno sredstvo kojim se osporava udaljenje zbog opasnosti od postupanja protivnog članku 3. Konvencije mora imati takav učinak da bi bilo djelotvorno. Zbog toga je odbio prigovor Vlade da nisu iscrpljena domaća pravna sredstva.

Kad je utvrdio da su obveze Hrvatske iz članka 3. Konvencije bile aktivirane, Sud je ispitao je li prije udaljenja provedena odgovarajuća procjena rizika. Oslonio se na opća načela izražena u predmetu Ilias i Ahmed protiv Mađarske i ponovno istaknuo važnost načela non-refoulement.

Načelo zabrane vraćanja (non-refoulement) jedan je od temeljnih elemenata međunarodnopravne zaštite izbjeglica. Njegovo je izvorište članak 33. stavak 1. Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951., koji zabranjuje protjerivanje, vraćanje ili drugo prebacivanje izbjeglice na područje na kojem bi joj život ili sloboda bili ugroženi zbog rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja. Zabrana obuhvaća i prebacivanje na područje s kojeg bi osobi prijetilo daljnje udaljenje u državu u kojoj postoji takav rizik. Međutim, od te zabrane postoje iznimke. Ona se ne primjenjuje na izbjeglice koje se opravdano smatra opasnima za sigurnost zemlje u kojoj se nalaze, kao ni na one koje su pravomoćno osuđene za osobito teško kazneno djelo i zbog toga predstavljaju opasnost za stanovništvo te zemlje. Zabrana vraćanja sadržana je i u drugim međunarodnim instrumentima, koji vraćanje ili protjerivanje zabranjuju kada bi osobi prijetilo mučenje te okrutno, nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje.¹

Ako država namjerava tražitelja azila udaljiti u treću zemlju, a da prethodno nije razmotrila osnovanost njegova zahtjeva, dužna je ispitati hoće li on u toj zemlji imati pristup odgovarajućem postupku azila. Ne smije se zadovoljiti pretpostavkom da će treća zemlja poštovati standarde Konvencije, već mora na temelju ažurnih i dostupnih informacija provjeriti postoji li sustav azila i funkcionira li on u praksi. Procjena mora obuhvatiti i opasnost od daljnjeg prisilnog vraćanja u državu iz koje osoba bježi, takozvani chain refoulement.

Primijenivši navedena načela na slučaj koji je predmet ovoga rada, Sud je zaključio da nema naznaka da su hrvatska tijela prije udaljenja uopće ocijenila kakav je pristup postupku azila u Sjevernoj Makedoniji niti je li podnositelj tamo bio na sigurnom. Sama okolnost da je Sjeverna Makedonija stranka Konvencije nije Hrvatsku oslobađala obveze da takvu procjenu provede. Nije provjereno ni prijeti li podnositelju u toj državi lančano vraćanje ili postupanje protivno članku 3. Konvencije. Sud je, stoga, utvrdio povredu postupovnog aspekta članka 3. Konvencije.

Što se tiče postupanja prema podnositelju u Prihvatnom centru Ježevo, Sud nije smatrao potrebnim zasebno ispitivati postoji li dodatna povreda članka 3. Konvencije jer je bit tih prigovora već bila obuhvaćena utvrđenim povredama. Time Sud nije potvrdio sukladnost takvog postupanja s Konvencijom, već je samo utvrdio da zasebno razmatranje toga pitanja u konkretnom slučaju nije potrebno.


5.     Članak 13. i članak 34. Konvencije te pravična naknada

Podnositelj je tvrdio da zbog postupanja hrvatskih tijela nije mogao na djelotvoran način osporavati svoje udaljenje. Sud je, uzimajući u obzir svoja prethodna utvrđenja, zaključio da pravna sredstva koja su mu bila dostupna u konkretnim okolnostima nisu bila djelotvorna. Upravna tužba, prijedlog za određivanje privremene mjere pred Ustavnim sudom te ustavna tužba nisu imali automatski odgodni učinak, dok je u isto vrijeme bio ograničen podnositeljev kontakt s odvjetnikom. Takve okolnosti, promatrane zajedno, dovele su do zaključka da podnositelju u praksi nije bila osigurana mogućnost učinkovitog osporavanja njegova udaljenja. Stoga je Sud utvrdio povredu članka 13. u vezi s člankom 3. Konvencije.

U odnosu na članak 34. Konvencije, podnositelj je tvrdio da su hrvatska tijela svojim postupanjem spriječila njegov kontakt s odvjetnikom te mu na taj način onemogućila pokretanje postupaka pred domaćim tijelima, kao i mogućnost obraćanja Sudu. Međutim, Sud nije smatrao potrebnim zasebno odlučivati o tom prigovoru. Ocijenio je da su glavna pitanja povezana s kontaktom između podnositelja i njegova odvjetnika već bila razmotrena u okviru odlučivanja o povredama članka 3. i članka 13. Konvencije, zbog čega nije bilo potrebno donositi zaseban zaključak u odnosu na članak 34. Konvencije.

S obzirom na utvrđene povrede Konvencije, Sud je podnositelju dosudio iznos od 8.500 eura na ime neimovinske štete te iznos od 3.300 eura na ime troškova i izdataka, uz pripadajuće poreze. Dosuđeni iznosi trebali su biti isplaćeni podnositelju u roku od tri mjeseca od dana kada je presuda postala konačna. Određeno je i da će se, u slučaju zakašnjenja s isplatom, na dosuđene iznose obračunavati zatezne kamate pod uvjetima određenima samom presudom.

Presuda ukazuje na nekoliko ključnih pravnih i praktičnih pitanja koja nadilaze okolnosti konkretnog predmeta te se odnose na šire funkcioniranje sustava azila i zaštite ljudskih prava u Republici Hrvatskoj. Ponajprije, presuda ukazuje na praktične prepreke s kojima se tražitelji azila mogu susresti pri pokušaju pristupa postupku međunarodne zaštite. Hrvatska tijela u ovom slučaju nisu uzela u obzir namjeru koju je podnositelj u više navrata izrazio pred savjetnicama pučke pravobraniteljice, kao i preko svog odvjetnika, dok su u isto vrijeme zapisnike koristila kako bi njegov odlazak prikazala kao dobrovoljan. Takvo postupanje upućuje na problem onemogućavanja pristupa postupku međunarodne zaštite pod obrazloženjem da osoba dobrovoljno napušta teritorij države. Sud je zaključio da pristanak dan u uvjetima izolacije i lišenja slobode, bez stvarne mogućnosti savjetovanja s pravnim zastupnikom, ne može predstavljati izraz slobodne volje niti valjano odricanje od prava koja proizlaze iz članka 3. Konvencije.

Osim toga, presuda ponovno potvrđuje opseg obveza države pri udaljavanju stranaca u treće zemlje, posebno u kontekstu načela zabrane vraćanja (non-refoulement). Država ne može jednostavno pretpostaviti da je određena treća zemlja sigurna za osobu koju namjerava udaljiti, čak i kada je riječ o državi ugovornici Konvencije poput Sjeverne Makedonije. Naprotiv, dužna je na vlastitu inicijativu, uzimajući u obzir relevantne podatke, procijeniti postoji li u toj zemlji funkcionalan sustav azila te postoji li opasnost da bi podnositelj, nakon udaljenja, bio izložen lančanom vraćanju u državu podrijetla. Time se naglašava potreba da se odluke o udaljenju donose na temelju konkretne i stvarne procjene rizika, a ne samo na temelju formalnog statusa ili pretpostavke o sigurnosti treće zemlje.

U pogledu članka 13. Konvencije, odluka ponovno ističe važan nedostatak domaćeg pravnog sustava, odnosno činjenicu da pravna sredstva protiv odluka o udaljenju nemaju automatski odgodni učinak. U situaciji u kojoj osoba nema učinkovitu mogućnost zatražiti odgodu udaljenja, a u isto vrijeme joj je ograničen kontakt s odvjetnikom, postoji opasnost da će biti udaljena prije nego što nadležno tijelo ili sud uopće dobije stvarnu priliku razmotriti njezine navode. U takvim okolnostima pravo na djelotvorno pravno sredstvo može ostati samo formalno zajamčeno, bez stvarne mogućnosti njegova ostvarivanja u praksi.

Presuda ukazuje na potrebu da se postupanje tijela Republike Hrvatske, kao i sustav sudske zaštite, uskladi sa standardima koje postavlja Konvencija. Osobito je važno osigurati da osobe kojima prijeti udaljenje imaju stvaran pristup pravnoj pomoći te mogućnost djelotvornog osporavanja odluke prije njezina izvršenja, naročito kada postoji rizik postupanja protivnog članku 3. Konvencije.

Presuda u predmetu Y.K. protiv Hrvatske pokazuje koliko su međusobno povezani pristup postupku međunarodne zaštite, načelo non-refoulement i djelotvornost pravnih sredstava. Iako se predmet temelji na konkretnim okolnostima podnositeljeva boravka i udaljenja iz Hrvatske, zaključci Suda odnose se na postupanje države u svim situacijama u kojima bi osoba udaljenjem mogla biti izložena riziku postupanja protivnog članku 3. Konvencije.

U ovom su predmetu hrvatska tijela znala za podnositeljevu namjeru da zatraži međunarodnu zaštitu, i to na temelju njegovih izjava i ponovljenih zahtjeva njegova odvjetnika. Sud je naglasio da takva namjera ne mora biti izražena u unaprijed propisanom obliku, nego je treba ocjenjivati s obzirom na sve okolnosti slučaja. Ujedno je zaključio da okolnosti u kojima je podnositelj napustio Hrvatsku ne dopuštaju tvrdnju da je otišao dobrovoljno, kao ni da se valjano odrekao zaštite koju mu jamči članak 3. Konvencije.

Posebno je važan zaključak o obvezi države prije udaljenja osobe u treću zemlju. Sama činjenica da je država odredišta stranka Konvencije nije dovoljna, već je potrebno utvrditi hoće li osoba u toj državi imati stvaran pristup odgovarajućem postupku međunarodne zaštite te prijeti li joj opasnost od daljnjeg prisilnog vraćanja. U konkretnom predmetu Sud je ocijenio da nadležna tijela nisu provela odgovarajuću procjenu rizika u odnosu na Sjevernu Makedoniju, na temelju čega je utvrdio povredu postupovnog aspekta članka 3. Konvencije.

Predmet ujedno pokazuje koliko je važno djelotvorno pravno sredstvo kad osoba osporava svoje udaljenje zbog mogućeg rizika od postupanja protivnog članku 3. Konvencije. Dostupna pravna sredstva u ovom slučaju nisu automatski odgađala izvršenje odluke, a podnositeljeva mogućnost da uz pomoć odvjetnika djelotvorno zaštiti svoja prava bila je ograničena. Sud je stoga utvrdio i povredu članka 13. u vezi s člankom 3. Konvencije.

Presuda naglašava da se odluke o udaljenju osoba kojima prijeti zlostavljanje moraju donositi na temelju individualne i stvarne procjene njihovih okolnosti. Pristup postupku međunarodne zaštite i mogućnost korištenja djelotvornog pravnog sredstva pritom su ključne procesne pretpostavke zaštite prava iz članka 3. Konvencije. Sud tako povezuje obvezu države da spriječi prisilno udaljenje ili vraćanje u zemlju u kojoj osobi prijeti opasnost s obvezom da osigura postupak u kojem pojedinac može djelotvorno iznijeti svoje navode i zatražiti zaštitu.

Nakon što je utvrdio povrede postupovnog aspekta članka 3. te članka 13. u vezi s člankom 3. Konvencije, Sud nije smatrao potrebnim zasebno ispitivati preostale prigovore. Težište predmeta stoga je ostalo na pristupu međunarodnoj zaštiti, procjeni rizika prije udaljenja i djelotvornosti pravnih sredstava.

Presuda u predmetu Y.K. protiv Hrvatske time predstavlja primjer primjene načela non-refoulement u situaciji u kojoj je osoba udaljena u treću zemlju, a da njezin zahtjev za međunarodnu zaštitu prethodno nije bio ispitan. Njezino je značenje prije svega u naglašavanju procesnih obveza države, koja mora osigurati stvaran pristup postupku zaštite, ispitati rizike povezane sa zemljom odredišta te pojedincu omogućiti djelotvornu pravnu zaštitu prije udaljenja.

Tena Tomljanović, mag. iur.