U okviru hrvatske odvjetničke tarife, među najvišim su stavkama one u upravnom sporu. Ukratko su razmotreni glavni razlozi takve regulacije prema ocjeni autora, uz komparaciju s iznosima nagrade za usporedive radnje u upravnom sporu u Sloveniji, Njemačkoj, Poljskoj i Austriji.
Kao i u ostalim sudskim postupcima, većina troškova u upravnom sporu odnosi se na troškove izvođenja dokaza (vještačenja, saslušanja svjedoka i dr.) te na troškove zastupanja stranaka od strane punomoćnika / opunomoćenika odvjetnika (sastav podnesaka i pristup na ročišta za raspravu). U tom su pogledu u Republici Hrvatskoj ponajprije mjerodavne odredbe članaka 144. – 149. Zakona o upravnim sporovima (u nastavku teksta: ZUS) te tarifni brojevi 27. i 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika.
Naknada troškova zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku u upravnome sporu pripada tužitelju koji uspije u sporu (na teret tuženika) te zainteresiranoj osobi koja uspije u sporu (na teret tužitelja). Prema stajalištu Vrhovnog suda Republike Hrvatske, za razliku od parnice, u upravnome sporu tuženiku (koji je redovito javnopravno tijelo) ne pripada naknada troškova zastupanja po državnom odvjetništvu.1
Vjerojatni razlozi povećanja tarifne stavke za upravne sporove
U ovoj smo se rubrici već bavili pitanjem dovodi li odredba prema kojoj se vrijednost predmeta svih upravnih sporova smatra neprocjenjivom u pitanje ustavno i konvencijsko pravo tužitelja odnosno zainteresirane osobe na pristup sudu.2 Tada smo ocijenili da postoje dva glavna razloga zbog kojih je Hrvatska odvjetnička komora (uz suglasnost ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa) troškove zastupanja u upravnom sporu više nego udvostručila, na iznos od 1.000 eura po radnji (bez PDV-a). Prvo, kompenziranje neprocjenjivosti vrijednosti predmeta upravnog spora. Drugo, nije dvojbeno da će se tužitelj, u slučaju uspjeha u sporu, uspjeti namiriti od države ili drugog subjekta javnog sektora koji je dužan podmiriti troškove spora. Istodobno, za slučaj neuspjeha u sporu, opunomoćenik odvjetnik može sa strankom ugovoriti neki od drugih načina određivanja nagrade predviđenih Tarifom, koji bi za stranku bio financijski povoljniji od iznosa koji bi u slučaju uspjeha u sporu bio naplaćen na teret državnog ili drugog proračuna.
U ne tako davnoj prošlosti, najprije je zakonom, a potom stajalištem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, bilo određeno da u upravnom sporu svaka stranka podmiruje svoje troškove. Takvu smo, očito pogrešnu, soluciju kritizirali i u domaćim i u međunarodnim pravnim časopisima. U konačnici, Ustavni sud Republike Hrvatske intervenirao je i u predmetu ocjene ustavnosti tadašnjeg Zakona o upravnim sporovima, i u predmetima ustavnih tužbi vezanih uz spomenuto pravno shvaćanje Visokog upravnog suda.
Primjeri Slovenije, Njemačke, Poljske i Austrije te praksa Suda EU-a
No je li sada klatno otišlo previše u drugu stranu? Zasad ćemo iznijeti samo nekoliko komparativnih primjera troškova zastupanja u upravnom sporu u nekima od drugih država članica Europske unije.3 Riječ je o podacima koji se prikupljaju u okviru šire analize troškova upravnih sporova u članicama EU-a, koja zasad nije dovršena. Ta analiza obuhvaća i pitanja tko uređuje navedene troškove, dosuđuju li se troškovi zastupanja za svaku postupovnu radnju (jednako) ili prema drugim kriterijima, kolike su ovlasti suda da troškove koji terete protivnu stranku „filtrira“ ne samo prema mjerilu (ne)potrebnosti konkretne radnje (kao u Hrvatskoj) nego i po kriterijima razmjernosti, razumnosti, pravne kompleksnosti i sl., koji je odnos pojedinog nacionalnog sustava s modelom upravnog sudovanja i sustavom besplatne pravne pomoći, i dr.
U tom se pogledu postojeći hrvatski model ne može smatrati široko prihvaćenim. Dio tog konteksta čini i općeobvezujuća praksa Suda Europske unije, prema kojoj nacionalni propis koji, između ostalog, ne omogućuje sudu da naloži naknadu nagrade za rad u iznosu nižem od najnižeg iznosa određenog aktom odvjetničkog udruženja, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja „s obzirom na cilj“ u smislu članka 101. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.4
Slijede najavljene usporedbe.
U Sloveniji je za nagradu od 1.000 eura potrebno da u procjenjivim predmetima vrijednost predmeta upravnog spora bude veća od 100.000 eura. U sporovima neprocjenjive vrijednosti, nagrada je nešto manje od 500 eura.5 No u oba slučaja spomenuta nagrada pripada odvjetniku za sastav tužbe odnosno odgovora na tužbu te za zastupanje na prvom ročištu za raspravu. Za daljnje obrazložene podneske i za pristup na daljnja ročišta odvjetniku pripada polovica navedene nagrade.
Određivanje nagrade prema vrijednosti predmeta spora nije prevladavajući model među članicama Unije. Među državama koje primjenjuju taj model je Njemačka. Za sastav tužbe u prvostupanjskom upravnom sporu odvjetniku pripada nagrada u iznosu od 990,60 eura ako vrijednost spora iznosi između 13.001 i 16.000 eura. Da bi nagrada prešla tisuću eura (1.062,10 eura), vrijednost predmeta spora treba biti između 16.001 i 19.000 eura.
U Poljskoj je u upravnim sporovima s novčanim potraživanjem za dosizanje iznosa nagrade za sastav tužbe od 1.000 eura potrebna vrijednost predmeta veća od 11.500 eura (u protuvrijednosti poljskih zlota). U ostalim sporovima vrijedi znatno manja nagrada, od približno 110 eura.
Austrijski sustav u upravnim sporovima koristi kombinaciju Saveznog zakona o tarifama odvjetnika i posebne odredbe Uredbe o naknadi troškova pred upravnim sudovima. Upravni sudovi često dosuđuju paušalne iznose strani koja uspije u sporu. Uobičajeni iznosi u sudskoj praksi jesu 737,60 eura za sastav tužbe, odnosno 922 eura za pristup na ročište za raspravu.
Zaključak
Vratimo se na kraju hrvatskoj Tarifi, ovaj put radi usporedbe s nagradama u drugim vrstama sudskih postupaka. Iznos od 1.000,00 eura (500 bodova) priznaje se odvjetniku za sastav tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora od 33.181,01 do 66.361,00 eura, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za kaznena djela za koja je predviđena kazna dugotrajnog zatvora (dakle, za najteža kaznena djela). Znatno veće tarifne stavke u upravnom sporu u odnosu na druge grane sudovanja mogu biti motivirane, primjerice, priznavanjem kompleksnosti upravnog spora i/ili poticanjem odvjetnika na (veću) specijalizaciju u području upravnog prava. No vjerujemo da su stvarni razlozi za to ipak oni koje smo naveli prethodno u ovome tekstu.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Primjerice, Vrhovni sud Republike Hrvatske, U-zpz 1/2020-6 od 3. ožujka 2020.
^ 2 V. članak 144. stavak 3. ZUS-a.
^ 3 Ovaj tekst posvećen je standardnoj materiji naknade troškova zastupanja po odvjetniku u upravnom sporu. U Hrvatskoj je, zasad tek kod nekoliko odvjetnika, zabilježena i specifična pojava serijskog podnošenja tipiziranih tužbi zbog šutnje uprave (sadržajno, u osnovi, požurnica). Ovi pokušaji jednostavnijeg ostvarivanja pune nagrade za sastav tužbe zasad nisu analizirani u stručnoj javnosti, već samo u detaljnoj analizi općeinformativnog portala.
^ 4 Načelo nadređenosti prava Europske unije i mehanizam prethodnog postupka, odlukama Suda EU-a u toj vrsti postupka daje učinak erga omnes, u odnosu na sve države članice. S time je povezana i dužnost nacionalnog suda da ne primijeni normu domaćeg prava koja je protivna pravu EU-a, bez potrebe čekanja zakonodavnih izmjena ili odluke ustavnog suda. Hrvatski sustav strukturno je u dovoljno mjeri srodan bugarskom primjeru iz navedene presude. Pritom je pogrešno smatrati da kontekst prava tržišnog natjecanja nije relevantan za postupovnu odluku o troškovima spora. Ako utvrdi da nema mjesta primjeni odredbe domaćeg propisa, sud nije ovlašten naknadu troškova spora odrediti proizvoljno, već je u tom pogledu dužan primijeniti jasan i predvidljiv supstitucijski kriterij. Na koncu, ovdje nije relevantno pozivanje na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Usoz-55/2024-21 od 18. srpnja 2025., budući da se ta presuda tiče vremenskog opsega primjene Tarife, a ne pitanja usklađenosti Tarife s europskim pravom (potonje pitanje uopće nije razmatrano u spomenutoj presudi).
^ 5 Veći iznos priznaje se samo u nekim vrstama predmeta na području bankarstva, zaštite tržišnog natjecanja i javne nabave.
