Lokalna samouprava – tigar na papiru

1. Uvod

Lokalne zajednice imaju velik, gotovo nemjerljiv značaj u životu demokratskih društava. Istodobno su dio javnoupravnog sustava, neovisno o opsegu svojega djelokruga i načinu obavljanja poslova.

Na to upozorava i akademik Eugen Pusić: „Otkad postoji država kao politička i upravna struktura lokalne jedinice, ma kako velikodušno državni ustavi definirali njihova prava samoupravljanja, dio su državnog sustava. To ima, među ostalim, i tu posljedica da je državni teritorij razveden ne samo horizontalno, već i vertikalno.“

Francuski mislilac i povjesničar Alexis de Tocqueville zapisao je: „U lokalnim institucijama leži snaga slobodnih naroda. One su za slobodu ono što je pučka škola za znanost. Bez njihova postojanja jedan narod može imati slobodnu vladu, ali ne i duh slobode.“

Ta se uloga u literaturi i javnim raspravama često ističe, ali se rjeđe provjerava daje li pravni okvir lokalnoj samoupravi i alate da je ostvari. Teza je ovog rada da je lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj formalno zajamčena, ali da je zakonodavac u nizu pitanja iz njezina djelokruga ostavio praznine koje svaka jedinica mora popunjavati sama – bez uputa i bez stručne potpore kakvu državi pruža Državno odvjetništvo. Za velike gradove to je trošak, a za male općine stvaran pravni rizik.

Rad se oslanja na četiri primjera iz prakse. Cilj nije kritika lokalnih dužnosnika i službenika ni postojećeg teritorijalnog ustroja, nego upozorenje na mjesta na kojima bi jasnija pravila ili središnje upute znatno olakšali postupanje.

2. Osnovni pravni temelji obavljanja lokalnih poslova u RH

Ustrojstvo i rad lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj temelje se na Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, Ustavu Republike Hrvatske i Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. – službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. – službeni pročišćeni tekst, 123/17., 98/19. i 144/20.). Pojedine poslove iz lokalnog djelokruga uređuju brojni posebni zakoni – od Zakona o komunalnom gospodarstvu, Zakona o socijalnoj skrbi i Zakona o vatrogastvu do Zakona o cestama i Zakona o proračunu – te podzakonski propisi.

Ustav Republike Hrvatske građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. U Republici Hrvatskoj ustrojeno je ukupno 555 jedinica lokalne samouprave, i to 428 općina i 127 gradova te 20 jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno županija. Grad Zagreb, kao glavni grad Republike Hrvatske, ima poseban status grada i županije, tako da je u Republici Hrvatskoj sveukupno 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Broj gradova od 1993. gotovo se udvostručio, s 68 na 127, a prosječan je grad pao s 28.124 na blizu 20.000 stanovnika. Najviše je porasla skupina gradova koji su status dobili zbog posebnih razloga, što upućuje na to da je zakonodavac pri dodjeli statusa grada bio iznimno popustljiv.

Prosječna veličina lokalne jedinice iznosi oko 6300 stanovnika, ali skriva velik raspon. U kategoriji općina raspon između općine Civljane sa 171 stanovnika i najveće općine Viškovo sa 16.067 stanovnika 1 : 94, a u kategoriji gradova između Komiže sa 1.411 stanovnika (samo grad 1.280) i grada Splita sa 160.577 stanovnika 1 : 125. Možda je i veći problem od samog broja jedinica to što se unutar svake kategorije nalaze i vrlo male i vrlo velike jedinice.

Od 428 općina njih 54 imaju manje od 1000 stanovnika, a samo šest više od 10.000; među gradovima osam ih ima manje od 3000 stanovnika.

Ti podaci nisu novi, ali su za ovu temu ključni. Pod istim zakonskim okvirom i s istim popisom poslova iz samoupravnog djelokruga djeluju jedinice od nekoliko stotina i od nekoliko stotina tisuća stanovnika. Zakonodavac od svih njih očekuje jednaku pravnu sigurnost u postupanju, iako manje jedinice nemaju ni približno jednake kadrovske mogućnosti. Zato ih svaka nedorečenost propisa pogađa najjače. Cilj ovog rada nije osporiti postojeći ustroj, nego pokazati zašto lokalna samouprava, unatoč svojem djelokrugu i neposrednoj vezi s građanima, u postojećem okviru teško može biti „tigar“ kakav bi trebala biti.

3. Četiri primjera nedorečenog pravnog okvira

U nastavku se na četiri primjera pokazuje raskorak između zakonskog okvira i svakodnevnog postupanja. Primjeri su različite težine – od ustavnog uređenja lokalnog referenduma do pravila o dokumentiranju plaćanja – ali im je zajedničko to da jedinica lokalne samouprave mora sama tumačiti nedorečen propis, a za pogrešno tumačenje odgovara u nadzoru i pred javnošću. Nadzor nad radom lokalne samouprave nužan je i opravdan, ali uz njega bi trebale postojati i jasne upute za postupanje u novim ili neuobičajenim situacijama.

3.1. Prag valjanosti lokalnog referenduma

Lokalni referendum, kao najvažniji oblik neposrednog odlučivanja građana u lokalnim poslovima, zajamčen je Ustavom, ali se u Hrvatskoj uspješni lokalni referendumi, unatoč 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, prema Kopriću „mogu izbrojiti na prste“ (I. Koprić, „Zašto je lokalni referendum neefikasan“, u: Referendum i neposredna demokracija u Hrvatskoj, Institut za javnu upravu, Zagreb, 2021., str. 155. i 159.).

Uspješnih lokalnih referenduma malo je ponajprije zbog praga valjanosti. Odluka na lokalnom referendumu donosi se većinom birača koji su glasovali, ali samo ako je referendumu pristupila većina ukupnog broja upisanih birača, dok je državni referendum od promjene Ustava 2010. valjan bez obzira na odaziv. Da je isti prag vrijedio i na državnoj razini, ni referendum o pristupanju Europskoj uniji (47,55 %) ni referendum o ustavnoj definiciji braka (37,68 %) ne bi bili valjani. Koprić stoga upozorava da je državni referendum „nepotrebno i neprikladno olakšan jer praga valjanosti nema“, a lokalni „izrazito otežan“ (I. Koprić, nav. dj., str. 161.). Oblik neposrednog odlučivanja koji Ustav jamči kao najvažniji na lokalnoj razini tako se u praksi gotovo ne koristi, a rješenje je u rukama zakonodavca, ne samih jedinica.

3.2. Mišljenje građana pri imenovanju naselja, ulica i trgova

Zakon o naseljima („Narodne novine“, br. 39/22.), koji je na snazi od 7. travnja 2022., zamijenio je jedan od najdugovječnijih propisa u Republici Hrvatskoj – Zakon o naseljima iz 1988. („Narodne novine“, br. 54/88.).

Prema članku 7. stavku 1. Zakona ime naselja, ulice i trga određuje se odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave po prethodno pribavljenom mišljenju vijeća mjesnog odbora odnosno drugog oblika mjesne samouprave koji se nalazi na području na kojem se određuje ili mijenja ime naselja, ulice i trga.

Novost u odnosu na prijašnji zakon jest odredba prema kojoj u jedinici lokalne samouprave u kojoj nisu ustrojeni oblici mjesne samouprave predstavničko tijelo odluku o imenovanju donosi po prethodno pribavljenom mišljenju građana s područja na kojem se određuje ili mijenja ime naselja, ulice i trga.

Zakon pritom ne određuje kako se to mišljenje pribavlja. Nije jasno je li riječ o mišljenju jednog građanina, određenog broja građana ili većine stanovnika područja na koje se odluka odnosi, ni je li dovoljno javno savjetovanje, anketa ili prikupljanje potpisa. Način pribavljanja mišljenja samostalno je pitanje svake jedinice, ali bez zakonskog mjerila svaka ga rješava za sebe, a odluka o imenu naselja, ulice ili trga – jedno od važnijih pitanja samoupravnog djelokruga – izložena je prigovoru da mišljenje građana nije valjano pribavljeno. Rješenje bi mogla biti okvirna zakonska odredba ili uputa nadležnog ministarstva, a dok je nema, jedinicama je preporučljivo postupak urediti vlastitim općim aktom.

3.3. Zastupanje i pravno savjetovanje jedinica lokalne samouprave

Ako se prva dva primjera ne pojavljuju u svakodnevnom radu, zastupanje u sudskim i drugim postupcima za lokalnu je samoupravu svakodnevica.

Nije sporno da Republika Hrvatska svoje interese zastupa i štiti putem Državnog odvjetništva. Pitanje je tko tu ulogu ima za jedinice lokalne samouprave.

Većina lokalnih dužnosnika i službenika svoj posao obavlja savjesno, ali dobra volja nije dovoljna za mnogobrojne i vrlo raznovrsne lokalne poslove. Mnogo je jedinica dovoljno velikih da imaju status lokalne samouprave, a premalih da bi kadrovski mogle odgovoriti svim zahtjevima koje propisi pred njih stavljaju. Upute najčešće dobivaju tek u izvješćima nakon provedenog nadzora, a javnost, koja s pravom kritizira svaki propust, tu pozadinu rijetko vidi.

Država za te poslove ima specijalizirano tijelo. Prema Zakonu o državnom odvjetništvu („Narodne novine“, br. 67/18., 21/22. i 136/25.) Državno odvjetništvo zastupa Republiku Hrvatsku u sudskim, arbitražnim, upravnim i drugim postupcima te Vladu u upravnim sporovima, a državnim tijelima daje pravna mišljenja o imovinskopravnim pitanjima. Tijela koja raspolažu nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske prije sklapanja pravnog posla kojim se nekretnina stječe ili otuđuje moraju od državnog odvjetništva pribaviti mišljenje o njegovoj pravnoj valjanosti.

Jedinice lokalne samouprave takvo tijelo nemaju. Zastupaju ih vlastiti službenici ili odvjetnici s kojima sklapaju ugovor. Rijetka jedinica ima službenika koji se bavi isključivo zastupanjem; najčešće isti službenici obavljaju i upravne poslove, pa je zastupanje za njih dodatna, zahtjevnija razina posla. Na državnoj su razini te uloge razdvojene: državni odvjetnici zastupaju, a službenici državnih tijela obavljaju upravne poslove. Zato mnoge jedinice, s obzirom na svoje kadrovske mogućnosti, zastupanje povjeravaju odvjetnicima.

Prema Zakonu o odvjetništvu („Narodne novine“, br. 9/94., 117/08., 50/09., 75/09., 18/11., 126/21., 98/25. i 59/26.) nagrada odvjetniku ugovara se po satu, po pojedinoj radnji ili razmjerno uspjehu u sporu. Državni i samostalni odvjetnici imaju istu kvalifikaciju, ali je razlika u organizaciji velika: ako je državni odvjetnik spriječen, predmet ostaje „unutar kuće“, a specijalizirano tijelo kolegijalnošću i vijećanjem lakše dolazi do ujednačenog i zakonski utemeljenog stajališta. Jedinica koja se zastupa sama ili putem odvjetnika takvu potporu nema.

Zastupanje je, međutim, samo dio posla. Jednako su važna pravna mišljenja o valjanosti pravnih poslova, koja državna tijela pri stjecanju i otuđenju nekretnina moraju pribaviti od Državnog odvjetništva. Jedinica lokalne samouprave takva mišljenja može dobiti samo od vlastitih službenika ili na temelju ugovora o pružanju pravne pomoći u paušalnom iznosu. Taj se ugovor s odvjetnikom sklapa u pisanom obliku, a njegov predmet mogu biti isključivo usmena i pisana pravna mišljenja i savjetovanja, pregled već sastavljenih ugovora te sudjelovanje na sastancima i konferencijama sa strankom. Odgovornost za pogrešnu procjenu pritom ostaje na lokalnim službenicima i dužnosnicima. Moguće je rješenje zajednička pravna služba više jedinica ili stručna potpora na razini županije, u okviru zajedničkog obavljanja poslova koje Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi već dopušta.

3.4. Odvjetničke i javnobilježničke usluge u sustavu fiskalne odgovornosti

Prema pitanju 46. upitnika o fiskalnoj odgovornosti, koji se ispunjava na temelju Zakona o fiskalnoj odgovornosti („Narodne novine“, br. 111/18., 41/20. i 83/23.), računi moraju sadržavati detaljnu specifikaciju robe, usluga ili radova koja odgovara opisu i specifikaciji iz narudžbenice. To samo po sebi nije sporno, ali se zahtjev sada primjenjuje i na odvjetničke i javnobilježničke usluge.

Odvjetništvo je prema članku 1. Zakona o odvjetništvu samostalna i neovisna služba, a javno bilježništvo prema članku 1. Zakona o javnom bilježništvu („Narodne novine“, br. 78/93., 29/94., 162/98., 16/07., 75/09., 120/16. i 57/22.) javna služba. Kad Republiku Hrvatsku zastupa Državno odvjetništvo, pitanje ugovora, ponude i narudžbenice ne postavlja se. Jedinica lokalne samouprave, koja te usluge plaća, nema pritom jasnu uputu kako ih dokumentirati.

Prema pitanju 46., za odvjetničke usluge i javnobilježničke pristojbe potrebno je sklopiti pisani ugovor ili pribaviti ponudu i izdati narudžbenicu. To ne bi bilo sporno da je jasno propisano, ali između propisa postoji nesklad.

Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, br. 120/16., 114/22. i 48/26.) u članku 30. izuzima od primjene usluge pravnog zastupanja koje odvjetnici pružaju u sudskim, arbitražnim i drugim postupcima, s njima povezane usluge pravnog savjetovanja te usluge ovjeravanja i potvrđivanja dokumenata koje pružaju javni bilježnici.

Ako su te usluge izuzete od javne nabave, ostaje otvoreno kako ih dokumentirati u sustavu fiskalne odgovornosti – pisanim ugovorom ili ponudom i narudžbenicom. Konkretnih uputa za jedinice lokalne samouprave nema.

Hrvatska odvjetnička komora (HOK) očitovala se da nema zapreke da odvjetnik na zahtjev stranke dostavi ponudu za pružanje pravnih usluga, uz napomenu da nije ovlaštena tumačiti financijske propise. Ugovor o pružanju pravne pomoći u paušalnom iznosu, kako je već navedeno, ograničen je na pravna mišljenja i savjetovanja, pregled ugovora i sudjelovanje na sastancima, pa se na zastupanje ne odnosi. Za zastupanje tako preostaje ponuda i narudžbenica.

Hrvatska javnobilježnička komora (HJK) očitovala se da nije u mogućnosti odgovoriti na pitanje treba li za javnobilježničke usluge sklopiti ugovor ili izdati narudžbenicu. Otvoreno je tako ostalo i temeljno pitanje: mogu li javni bilježnici uopće sklapati takve ugovore i izdavati ponude na temelju kojih bi jedinica izdala narudžbenicu. Komore su se očitovale o pitanju izvan svoje nadležnosti i na tome im valja zahvaliti, ali odgovor mora dati Ministarstvo financija kao tijelo nadležno za sustav fiskalne odgovornosti, a ne jedinice lokalne samouprave same.

4. Zaključak

Četiri obrađena primjera različite su težine, ali pokazuju isti obrazac: propis postavlja obvezu, a način njezina ispunjenja prepušta svakoj jedinici lokalne samouprave. Kod lokalnog referenduma riječ je o pragu valjanosti zbog kojeg je neposredno odlučivanje na lokalnoj razini teško ostvarivo, kod imenovanja naselja, ulica i trgova o mišljenju građana bez propisanog načina pribavljanja, kod zastupanja i pravnih mišljenja o nedostatku stručne potpore kakvu država ima u Državnom odvjetništvu, a kod fiskalne odgovornosti o obvezi dokumentiranja koja nije usklađena s naravi odvjetničkih i javnobilježničkih usluga.

Nejasnoće se s vremenom mogu razriješiti u praksi Ustavnog suda i drugih sudova, ali jedinice lokalne samouprave ne mogu čekati: one moraju postupati odmah, a za pogrešno tumačenje odgovaraju u nadzoru i pred javnošću, često i bez stvarne krivnje.

Zato bi uz nadzor trebale postojati jasnije zakonske odredbe i pravodobne upute nadležnih ministarstava, a za manje jedinice i organizirana pravna potpora – primjerice zajedničko obavljanje pravnih poslova više jedinica ili savjetodavna služba na razini županije. Bez toga lokalna samouprava, unatoč ustavnom jamstvu i neposrednoj vezi s građanima, ostaje tigar na papiru.

Tomislav Mrle, univ. spec. polit., mag. iur.