Razine javnosti javnih registara: zašto su neki registri transparentniji od drugih?

1. Okvir za raspravu

Pravo na slobodu pristupa informacijama jedno je od temeljnih ljudskih prava i jedan od temelja svakog demokratskog društva. Pravo slobode “traženja, primanja i širenja informacija” predviđeno je brojnim međunarodnim aktima o ljudskim pravima.¹ Čl. 38. Ustava RH² određuje „(...) Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. (...)“ Čl. 10. Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama³ garantira pravo slobode izražavanja, koje obuhvaća slobodu mišljenja, te slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti.⁴ Europski sud za ljudska prava (ECHR) konzistentno ukazuje na to da države ne smiju dozvoliti proizvoljna ograničenja primanja i prenošenja informacija i ideja.⁵ I Sud Europske unije (SEU) izričito je priznao ulogu i značaj prava na pristup informacijama za demokraciju kao obliku političkog uređenja koje je zajedničko svim državama članicama i samoj Uniji. U presudi Nizozemska protiv Vijeća SEU je utvrdio da „nacionalna zakonodavstva većine država članica općenito sada priznaju pravo javnosti na pristup dokumentima u posjedu javnih tijela kao ustavno ili zakonodavno načelo.“⁶ Štoviše, u presudi Volker SEU je zauzeo još izravnije stajalište: „Načelo transparentnosti propisano je čl. 1. i čl. 10. Ugovora o Europskoj uniji⁷ te u čl. 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Ono omogućuje građanima da prisnije sudjeluju u procesu donošenja odluka i jamči da će administracija uživati veći legitimitet te biti učinkovitija i odgovornija građanima u demokratskom sustavu ...“.⁸ Međutim, ostvarivanje, odnosno korištenje tih sloboda obuhvaća i odgovornosti i obveze, pa je stoga podvrgnuto ograničenjima, koja su neophodna u demokratskom društvu i koja moraju biti propisana zakonom radi otklanjanja mogućnosti zloupotrebe.⁹ Kao potpisnica relevantnih međunarodnih dokumenata u ovom području, RH je obvezna osigurati uvjete koji će građanima omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama koje posjeduju javni registri. Ipak, imajući u vidu nedovoljno određene međunarodne standarde u ovom području, kao i neminovno različit odnos pojedinačnih jurisdikcija prema prethodno elaboriranim vrijednostima koje se objavom ugrožavaju, odnosno štite, ne iznenađuje da institucije odnosno javni registri u različitim državama imaju i veoma različite prakse u ovom području.

2. Proaktivna i reaktivna javnost javnih registara

Javne institucije općenito, sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama¹⁰, nisu obvezne proaktivno objavljivati informacije od javnog interesa. Proaktivna transparentnost u području javnih registara podrazumijeva javnu objavu informacija. U tom kontekstu, javnost je pojačana legislativom o slobodi pristupa informacijama, koja jamči pravo građana da imaju pristup svim informacijama od javnog interesa. Kada je u pitanju reaktivna transparentnost javnih registara, iskustvo autora pri podnošenju zahtjeva za pristup informacijama pokazuje da svi registri imaju pretežno usuglašen pristup pri razmatranju zahtjeva, tumačenja zakonskih odredbi, te ustupanja traženih informacija. Stoga je za potrebe rada napravljen niz povezanih metodoloških istraživačkih pristupa. Primarno istraživanje je imalo za cilj identificirati aktualne politike i prakse u ovom području, prvenstveno analizu načela javnosti u području niza javnih registara.

 2.1. Načelo javnosti zemljišnih knjiga

Načelo javnosti zemljišnih knjiga jedno je od temeljnih načela hrvatskoga zemljišnoknjižnog prava (čl. 7. i 8. ZZK-a)¹¹. Načelo javnosti u materijalnom smislu podrazumijeva da zemljišne knjige, izvadci i prijepisi iz nje uživaju javnu vjeru da je njihov sadržaj potpun i istinit, dok načelo javnosti u formalnom smislu znači da su zemljišne knjige javne jer je njihov sadržaj svima dostupan. Svatko može zahtijevati uvid u zemljišnu knjigu i sve pomoćne popise i iz nje dobiti izvatke i prijepise.¹² Pravilnik¹³ propisuje da svatko može tijekom radnog vremena razgledati zemljišne knjige, zbirku isprava, pomoćne popise i katastarske planove dok će se razgledanje ostalih zemljišnoknjižnih spisa dopustit samo osobama koje dokažu da za to imaju pravni interes. U slučaju sumnje glede postojanja pravnog interesa o tomu odlučuje zemljišnoknjižni sudac (čl. 41.-52.). Opće je pravilo da sud u izvanparničnom postupku od­lučuje rješenjem o glavnoj stvari te o pitanjima proce­sne naravi (odnosno o upravljanju postupkom) (čl. 30. st. 1. ZIP-a).¹⁴ Bitno je za dispozicijske postupke (i) pravilo prema kojemu, ako se postupak pokreće isključivo na pri­jedlog stranke, odluka se može donijeti samo u granica­ma prijedloga (čl. 30. st. 2. ZIP-a). S druge strane, u postupku koji se može pokrenuti ex offo sud pri odlučivanju nije vezan prijedlogom stranke, ali ako odluči odstupiti od prijedloga stranaka, obvezan je pri­je donošenja odluke omogućiti strankama da se izjasne o predmetu postupka (čl. 30. st. 3. ZIP-a). Opće odredbe o žalbi u izvanparničnom postupku sa­držane su u čl. 35. do čl. 44. Zakona. Protiv rješenja pr­vostupanjskog suda stranka može podnijeti žalbu (čl. 35. st. 1. ZIP-a). Rok za žalbu u izvanparničnom postupku postavljen je u odredbi čl. 36. st. 1. Zakona. Prema citiranoj odredbi ZIP-a, žalba se podnosi prvostupanjskom sudu u roku od 15 dana od dostave pisanog otpravka rješenja.

2.2. Načelo javnosti sudskog registra

Sudski registar je javna knjiga koja sadrži vjerodostojne i ažurne podatke i isprave o subjektima upisa za koje je upis u registar propisan onim zakonima koji uređuju ustroj i djelovanje određene osobe, a vode ga trgovački sudovi.¹⁵ Dakle, i ovdje se svojstvo javnosti dobiva temeljem posebnoga propisa, dok je vođenje i kontrola u djelokrugu sudskog registra kao tijela javne vlasti koje svojim autoritetom jamči i u određenom opsegu odgovara za njihovo ispravno funkcioniranje. Sadržaj je svima dostupan, a uvid u njih svima slobodan, one uživaju javnu vjeru što se tiče potpunosti i istinitosti, iz čega proizlazi dužnost svake zainteresirane osobe da se obavijesti o stanju upisanom u javne knjige.¹⁶ Ono što može biti predmet analize je činjenica da su podaci, sukladnu Pravilniku, javno objavljeni na internetskoj stranici registra trajno dostupni za pretraživanje. Pitanje za raspravu je - je li to u skladu s judikaturom Suda Europske unije (SEU)? Naime, predmet Manni¹⁷ odnosio se na uvrštavanje osobnih podataka pojedinca u javni trgovački registar. G. Manni zatražio je od Gospodarske komore Grada Leccea u Italiji da izbriše njegove osobne podatke iz tog registra nakon što je otkrio da bi potencijalni klijenti pretraživali registar i saznali da je bio upravitelj društva koje je proglasilo stečaj više od desetljeća ranije. Te su informacije utjecale na mišljenje njegovih potencijalnih klijenata i mogle su se negativno odraziti na njegove komercijalne interese. Iako je zaključio da nije bilo osnove za brisanje podataka u ovom slučaju, SEU je priznao da postoji pravo na prigovor na obradu, tvrdeći da „se ne može isključiti mogućnost postojanja određenih situacija u kojima jaki i zakoniti razlozi u vezi s konkretnim slučajem predmetne osobe iznimno opravdavaju ograničavanje pristupa osobnim podacima koji se na nju odnose, upisanih u registar, po isteku dovoljno dugog roka […] trećim osobama koje imaju konkretan interes za uvid u njih” SEU je ustvrdio da je na nacionalnim sudovima da, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti pojedinca, u svakom predmetu procijene postojanje ili nepostojanje zakonitih i jakih razloga kojima bi se iznimno opravdalo ograničenje pristupa trećih strana osobnim podacima sadržanima u registrima trgovačkih društava. Međutim, obrazložio je da se u slučaju g. Mannija činje­nica da je otkrivanje njegovih osobnih podataka u registru navodno utjecalo na njegove klijente sama po sebi ne može smatrati takvim, zakonitim i jakim razlogom. Potencijalni klijenti g. Mannija imaju zakonit interes za informacije o stečaju njegova prijašnjeg društva.¹⁸

2.3. Načelo javnosti registra javnih nabava

Zakon o javnoj nabavi¹⁹ određuje da se pravna zaštita temelji i na načelu transparentnosti (čl. 4. st. 1.). Od 1. siječnja 2018., sukladno odredbi čl. 7. st. 1. Pravilnika o planu nabave, registru ugovora, prethodnom savjetovanju i analizi tržišta u javnoj nabavi,²⁰ plan nabave, registar ugovora i sve kasnije izmjene objavljuju se u standardiziranom obliku u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (EOJN RH) u roku od osam dana od donošenja ili izmjene. Također načelo transparentnosti je zahtjev koji proizlazi iz samog termina “javna” u nazivu instituta “javna nabava”. Propisivanjem i provedbom načela javnosti se omogućava da javnost bude upoznata s načinom obavljanja rada, kao i s rezultatima rada tijela koje provodi postupak javne nabave. Ovo je načelo osigurano u svim fazama postupka javne nabave, pa tako i u žalbenom stadiju javno nabavnoga postupka, i kao takvo treba biti posebno istaknuto. U postupku pravne zaštite realizira se tako da svaka stranka, ali i šira javnost, može imati saznanja o žalbenom postupku i odlukama donesenim u tom postupku. Štoviše, kada je riječ o pristupu informacija, zakonodavac se odlučio i za objavu informacija, ne samo o nabavkama koje se trenutno provode, već i o godišnjim planovima institucija za nabavku različitih roba, usluga i radova. Tako su ugovorna tijela dužni na svojim mrežnim stranicama objavljivati planove nabave, a na portalu javnih nabava se nalaze linkovi koji vode do tih dokumenata.

2.4. Načelo javnosti registara u Zakonu o upravljanju i održavanju zgrada

Krajem 2024. donesen je Zakon o upravljanju i održavanju zgrada²¹ koji je stupio na snagu 1. siječnja 2025. Zakon određuje kako zajednica suvlasnika stječe pravnu osobnost danom upisa u Registar zajednice suvlasnika te gubi pravnu osobnost brisanjem iz Registra zajednice suvlasnika. Zakon određuje i drugi registar, Registar upravitelja. Njega vodi Državna geodetska uprava. On se vodi jedinstveno za sve upravitelje u Republici Hrvatskoj, u elektroničkom obliku. Oba registra su javna te se ustrojavaju i vode u skladu s odredbama zakona kojim je uređena državna informacijska infrastruktura u Republici Hrvatskoj. Bitno je naznačiti kako je ministar nadležan za poslove prostornoga uređenja i graditeljstva Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja registra zajednica suvlasnika²² definirao sadržaj Registra suvlasnika zgrada, način njegova vođenja, obrasce zahtjeva za upis, obrasce zahtjeva za upis promjena podataka te način i postupak određivanja jedinstvenih identifikatora. Predmetni registar je javan te je uvid omogućen putem Zajedničkog informacijskog sustava zemljišnih knjiga i katastra (dalje: ZIS). Ipak, pravo uvida za određene podatke ima osoba koja dokaže postojanje svog pravnog interesa odvodno koja obrazloži postojanje svog pravnog interesa te se uvod obavlja u nazočnosti službene osobe katastarskog ureda za vođenje Registra zajednica suvlasnika (čl. 14. Pravilnika 1.). S druge strane, Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja registra upravitelja zgrada²³ ministar je propisao sadržaj Registra upravitelja zgrada, način njegova vođenja, obrasce zahtjeva za upis te obrasce zahtjeva za upis promjena podataka. Iako je registar upravitelja javan te je uvid omogućen putem ZIS-a, pravo uvida u ugovore o upravljanju zgradom odnosno rješenja o imenovanju prinudnog upravitelja ima osoba koja obrazloži postojanje svog pravnog interesa te se potom uvid u podatke obavlja u nazočnosti službene osobe katastarskog ureda (čl. 10. Pravilnika 2.). U oba slučaja se kao sporna javlja formulacija da pravo uvida „ima osoba koja obrazloži postojanje svog pravnog interesa“ čime u odsustvu jedinstvenih pravila, diskrecijska ocjena institucija vodi nekonzistentnoj praksi. Dakle, nije poželjno da se referentima ostavi prevelika diskrecija da o ovom pitanju odlučuju od predmeta do predmeta, jer bi to dodatno doprinijelo već različitoj praksi u području pristupa informacijama. Kao primjer dobre prakse mogu poslužiti postupci izdavanja građevinske dozvole, gdje se člankom 65. Zakona o gradnji²⁴ izrijekom propisuje što se smatra dokazom pravnog interesa koji se mora priložiti zahtjevu za ishođenje građevinske dozvole. No svakako treba istaknuti činjenicu da ustavno pravo vlasništva trebaju štititi i upravna tijela kod donošenja svojih odluka. Upravo je to istaknuto i u čl. 162. st. 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima,²⁵ koji se nalazi u odredbama o zaštiti prava vlasništva te na način da su pravo vlasništva dužni štititi i sud i druga državna tijela. Ernst navodi da „opća pravila o pravu na zaštitu vlasništva treba primijeniti i kada zaštitu vlasništva ne pruža sud, nego upravna vlast.“²⁶ Drugim riječima, ako upravna vlast (javnopravna tijela i upravni sudovi) ignoriraju činjenicu da je došlo do zadiranja u nečije pravo vlasništva, oni zapravo povređuju načelo zakonitosti jer ne postupaju u skladu sa odredbama ZOV-a. Također Ustavni sud u svojoj Odluci naglašava da su sva državna tijela dužna poštivati Ustav Republike Hrvatske, odnosno paziti da ne dovedu u pitanje najviše vrednote poretka Republike Hrvatske u pogledu zaštite prava vlasništva čiji se sadržaj razrađuje čl. 16., 48. st. 1. i 2. i čl. 50. Ustava Republike Hrvatske (t. 35. i 36. Odluke Ustavnog suda). Ta su tijela dužna osigurati pravičnu ravnotežu privatnih interesa i javnog interesa u smislu suprotstavljenih zahtjeva za zaštitu prava vlasništva i onih koje postavlja javni interes što može uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa trećih osoba (t. 36. Odluke Ustavnog suda).²⁷

2.5. Načelo javnosti registara propisanih Zakonom o stečaju potrošača

Registar nesolventnosti vodi ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa. Registar sadržava podatke o pokrenutim i zaključenim postupcima stečaja potrošača te podatke o oslobođenju od preostalih obveza. Sadržaj i način vođenja Registra propisan je odredbama Pravilnika o registru nesolventnosti.²⁸ Registar se vodi u elektroničkom obliku i javan je što znači da svatko ima pravo uvida, bez dokazivanja pravnog interesa, u podatke upisane u Registar. Iako je implementiranjem Zakona o stečaju potrošača²⁹ znatno izmijenjen stečajni postupak u Republici Hrvatskoj, u njegovoj višegodišnjoj praktičnoj primjeni uočeno je niz problema u tumačenju i učincima pojedinih odredbi i instituta, što se pokušalo otkloniti novelama ZSP-a. Tako se postavlja pitanje treba li omogućiti anonimizaciju imena stečajnog dužnika odnosno maloljetnika budući da su svi podaci o osobi dužnika javni/transparentni (ime, prezime, OIB, adresa).

Naime, ZSP ne prepoznaje zasebna proceduralna pravila o transparentnosti dokumenata u postupku stečaja potrošača, koja bi uvažavala specifičnosti pojedinih kategorija sudionika u postupku kao što su maloljetnici. No možda još važnije pitanje je treba li registar nesolventnosti za potrošače uopće biti javan. Dakle, iako je ESLJP ustanovio da sve domaće vlasti uživaju široko polje procjene prilikom donošenja odluka vezano za javnost registra nesolventnosti zbog neposrednog poznavanja društva i njegovih potreba, dvojbeno je postoji li u konkretnom slučaju razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjerava postići. Štoviše, postupak stečaja potrošača ima za cilj poštenog potrošača osloboditi od obveza koje preostanu nakon unovčenja njegove imovine i raspodjele prikupljenih sredstava vjerovnicima (čl. 2. ZSP-a), a nije vidljivo kako javnost registra tome doprinosi. Ako gledamo Prijedlog zakona (kao i izmjene i dopune) ne postoji dostatno obrazloženje za potrebom javnosti predmetnog registra. Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti.³⁰ To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u implementira zakonodavni model kao što je postojeći. Ipak iz Konačnog prijedloga ZSP iz 2015.³¹ nisu navedena po mišljenju autora dostatna i relevantna obrazloženja. Štoviše, nisu navedena nikakva obrazloženja. Samo je zakonodavac u „Razlozima zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se njime uređuju“ navodi dosta općenitu formulaciju „potrebe učinkovitijeg rješenja problema insolventnosti poslovnih subjekata“. Polazeći od naprijed navedenog, u situaciji kada sam predlagatelj zakona nije u obrazloženju konačnog prijedloga iznio objektivne i racionalne razloge kojima bi obrazložio (opravdao) uvođenje predmetnog rješenja, ne preostaje drugo nego zaključiti da predlagatelj zakona, odnosno zakonodavac nije dokazao legitimni cilj. Drugim riječima, osim općenitih tvrdnji, koje se ponavljaju u svakom prijedlogu stečajnog zakona, nije provedena kvalitativna i kvantitativna analiza koja bi dokazala kako postojeće rješenje doprinosi cilju ZSP-a. Zaključno, postojeći prikupljeni osobni podaci predstavljaju privatne informacije o potrošačima i posljedično njihova objava na internetu kroz registre može imati ozbiljne posljedice na njihove privatne živote i prava zaštite podataka. Također može rezultirati i pravnim ograničenjima u pogledu ostvarivanja profesionalnih aktivnosti i građanskih prava.³³

2.6. Načelo (ne)javnosti registra ugovora o dosmrtnom i doživotnom uzdržavanju

Usprkos postojanju normativnog i institucionalnog okvira za suzbijanje korupcije u postupku sklapanja ugovora o doživotnom i dosmrtnom uzdržavaju, anegdotski dokazi ukazuju kako su zlouporabe i dalje prisutne pojave prilikom sklapanja istoimenih ugovora. Registar ugovora o doživotnom i dosmrtnom uzdržavaju vodi Javnobilježnička komora. Sadržaj i način vođenja Registra propisan je odredbama Pravilnika. Registar nije javan. Spomenuto stanje je prouzrokovalo niz rasprava u hrvatskoj znanstvenoj i stručnoj javnosti, koje još traju. Neki tvrde kako je takav restriktivan pristup, između ostalog, prouzrokovao narušavanje načela javnosti i demokratskog zahtjeva za transparentnošću, te povredu prava na slobodan pristup informacijama. S druge strane, nejavnost se opravdava potrebom za zaštitom osobnih podataka pojedinca protiv moguće zloupotrebe, što je posebno relevantno u doba brzog i lakog prijenosa podataka on line. Ističe se potreba za zaštitom privatnosti i digniteta pojedinca. Ipak nije jasno zašto se išlo na nejavnost kada se u Prijedlogu zakona izričito navodi „kako ove ugovore najčešće sklapaju osobe starije životne dobi da bi si osigurale uzdržavanje, skrb i brigu, pri čemu kao protučinidbu za ugovoreno uzdržavanje daju svoju imovinu ili njen dio, koja često obuhvaća i nekretninu, ocijenjeno je da je potrebno uvesti dodatne instrumente zaštite primatelja uzdržavanja kako bi se pokušale spriječiti situacije u kojima se ti ugovori zloupotrebljavaju odnosno da se spriječi profesionalizacija sklapanja ovih ugovora na strani davatelja uzdržavanja, kao i da se osigura da primatelji uzdržavanja u najvećoj mogućoj mjeri budu informirani o posljedicama sklapanja takvih ugovora te o pravima i obvezama koje proizlaze iz ugovora.“^ 33 Dakle, iako je zaštita starijih osoba i zabrana profesionalizacije sklapanja predmetnih ugovora javni interes, definiranje Registra kao nejavnog predstavlja samo manji dio obuhvata političke realnosti kojim se samo donekle može ilustrirati kompleksnost procesa društvenog odlučivanja i djelomično sagledati društveni odnos koji utječe na formiranje odnosno definiranje koncepta (hrvatskog) javnog interes.

3. Umjesto zaključka

U našem pravnom sustavu postoji niz javnih registara. Osnovani su s različitim zadaćama, a temeljne su sustavno evidentiranje mjerodavnih relevantnih podataka i njihovo javno publiciranje. U radu su navedeni samo neki javni registri koji u pravilu rezultiraju mnoštvom podataka, ali njihova su vrijednost i značaj iz perspektive javnosti različiti, naročito kada se promatraju u kontekstu prava na zaštitu osobnih podataka i zaštitu privatnosti. Dakle, da bi se u skladu s odredbama, prvenstveno čl. 8. Konvencije i judikaturom ECHR-a opravdala potreba da se oni učine javnim, krenulo se od činjenice kako informacije, podaci ili dokumenti kojima se traži pristup ispunjavaju test javnog interesa. Štoviše, takva potreba postoji jer predmetne informacije osiguravaju transparentnost načina obavljanja javnih poslova i pitanja od javnog interesa za čitavo društvo omogućavajući sudjelovanje u javnom upravljanju od strane javnosti u cjelini. Pri tomu je bitno primijetiti da ono što je od interesa javnosti nije jednako onome što je od javnog interesa. Ipak, kada je u pitanju načelo javnosti raznih registara, ni u međunarodnom pravu ni u poredbenoj praksi ne postoji opće prihvaćen standard o tomu šta treba imati prioritet: pravo (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili pravo na zaštitu privatnosti. Pravna tradicija jedne države te konkretni društveni kontekst i aktualni trenutak, bit će prevladavajući čimbenici u utvrđivanju adekvatnog kompromisa između prava javnosti da bude informirana i prava pojedinca da zaštiti svoju privatnost. Različit pristup ovom pitanju u državama te različita praksa unutar pojedinih država ukazuju na to da nije lako unaprijed postaviti pravila o transparentnosti koja će važiti u svakom pojedinačnom predmetu. Tu je možda i najbolji primjer odnosno pitanje kako zaštititi tajnost određenih podataka. Primjerice, pojam poslovne tajne ne može se jednoznačno odrediti i razlikuje se od države do države, a nema jedinstvenu definiciju te usklađenu pravnu zaštitu ni u pravu EU-a. Doktrina naznačuje kako bi se poslovnom tajnom općenito mogla definirati kao informacija koja ima ekonomsku vrijednost i čija bi se tajnost trebala zaštititi.³⁴

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilišta u Rijeci, Pravni fakultet