Ukratko je analizirano pitanje kada zapovijedi i naloge mogu odbijati vojne osobe, policijski službenici, službene osobe sigurnosno-obavještajnih agencija, odnosno državni i lokalni službenici.
Različiti su stupnjevi strogosti regulacije dužnosti izvršavanja zapovijedi / naloga u javnom sektoru. Posve je logično da je ta regulacija stroža u odnosu na vojne osobe, policijske službenike i službene osobe sigurnosno-obavještajnih agencija, negoli u odnosu na druge službenike.
Vojna osoba nije obvezna provoditi zapovijedi i naloge nadređenih osoba čije bi izvršenje predstavljalo kazneno djelo te zapovijedi i naloge nadređenih osoba koji bi bili protivni međunarodnom ratnom i humanitarnom pravu (članak 17. stavak 2. Zakona o službi u Oružanim snagama Republike Hrvatske).
Člankom 4. stavkom 3. Zakona o policijskim poslovima i ovlastima propisano je da će policijski službenik odbiti izvršiti nalog ili zapovijed za koje je očito da se njihovim izvršenjem čini kazneno djelo. O odbijanju naloga ili zapovijedi policijski službenik će odmah izvijestiti višeg nadređenog, višeg državnog odvjetnika, predsjednika suda ili čelnika drugog nadležnog tijela.
Prema članku 67. stavku 2. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, službene osobe sigurnosno-obavještajnih agencija dužne su provoditi naloge nadređenih, osim ako smatraju da je nalog nezakonit o čemu trebaju staviti pisanu primjedbu, a ponovljeni pisani nalog dužne su izvršiti te su u tom slučaju oslobođene odgovornosti za posljedice njezinog izvršenja. Ako službena osoba ocjenjuje da bi izvršenjem naloga, odnosno ponovljenoga pisanog naloga učinila kazneno djelo, nije ga dužna izvršiti, ali mora o tome odmah obavijestiti predsjednika Savjeta za koordinaciju sigurnosno-obavještajnih agencija, predsjednika odbora Hrvatskoga sabora nadležnog za nacionalnu sigurnost i predstojnika Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost.
U članku 9. stavku 1. Zakona o državnim službenicima propisano je da su državni službenici dužni izvršavati naloge čelnika tijela te naloge nadređenog dužnosnika i nadređenog državnog službenika vezane za poslove radnog mjesta na koje su raspoređeni, osim ako tim ili drugim zakonom nije drukčije propisano. Člankom 32. stavkom 1. toga Zakona propisano je da je državni službenik dužan odbiti izvršenje naloga koji je nezakonit ili čije bi izvršenje bilo protivno pravilima struke i etičkom kodeksu odnosno čije bi izvršenje moglo izazvati veću štetu ili naloga čije bi izvršenje predstavljalo kazneno djelo ili prekršaj, te o tome obavijestiti nadređenu osobu ili čelnika tijela.1 Prema stavku 5. navedenoga članka, državni službenik ne smije izvršiti nalog čije bi izvršenje predstavljalo kazneno djelo ili prekršaj, iako je nalog ponovljen i potvrđen sukladno stavku 2. toga članka, jer u protivnom odgovara zajedno s nadređenom osobom ili čelnikom tijela koji je nalog izdao. Za razliku od dužnosti odbijanja naloga, u članku 33. Zakona o državnim službenicima uređena je mogućnost odbijanja naloga. Državni službenik može odbiti izvršenje naloga ili provođenje odluka koje bi uključivale nanošenje štete njegovim legitimnim pravima i interesima, predstavljale opasnost za njegovo zdravlje, ili tražile viši stupanj stručnog znanja od onoga kojeg ima državni službenik kojem je nalog upućen. Odbijanje izvršenja zadataka koji bi mogli predstavljati prijetnju zdravlju nije dopušteno u onim poslovima koji podrazumijevaju izlaganje opasnosti za zdravlje i za koje su zakonom utvrđeni posebni uvjeti rada.
Prema članku 36. stavcima 1.-3. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, službenik je dužan odbiti izvršenje naloga koji je nezakonit, protivan pravilima struke, čije bi izvršenje moglo izazvati veću štetu ili čije bi izvršenje predstavljalo kazneno djelo te o tome obavijestiti nadređenog službenika ili pročelnika upravnog tijela koji je nalog izdao, uz upozorenje o obilježjima naloga. Ponovljeni pisani nalog službenik je dužan izvršiti. U slučaju izvršenja ponovljenoga pisanog naloga službenik je oslobođen odgovornosti za posljedice izvršenja. Iznimno, ponovljeni pisani nalog, čije bi izvršenje predstavljalo kazneno djelo, službenik ne smije izvršiti, jer u protivnom odgovara zajedno s nadređenim službenikom ili pročelnikom upravnog tijela koji je nalog izdao.
Sljedeće je, dakle, zapovijedi odnosno naloge nadređenih dopušteno ne izvršiti:
- naloge koji predstavljaju kazneno djelo ili su protivni međunarodnom ratnom i humanitarnom pravu – djelatne vojne osobe
- naloge čijim se izvršenjem čini kazneno djelo – policijski službenici
- naloge čijim se izvršenjem (a) čini kazneno djelo, kao i (b) druge nezakonite naloge osim kada je izdan ponovljeni pisani nalog – službene osobe sigurnosno-obavještajnih agencija
- naloge čijim se izvršenjem (a) čini kazneno djelo ili prekršaj, (b) kao i druge nezakonite naloge ili naloge čije bi izvršenje bilo protivno pravilima struke i etičkom kodeksu odnosno čije bi izvršenje moglo izazvati veću štetu osim kada je izdan ponovljeni pisani nalog – državni službenici u općem službeničkom režimu
- naloge čijim se izvršenjem (a) čini kazneno djelo, (b) kao i druge nezakonite naloge i naloge protivne pravilima struke, te naloge čije bi izvršenje moglo izazvati veću štetu, osim kada je izdan ponovljeni pisani nalog – službenici u upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Pri reguliranju ove materije u odnosu na službene osobe sigurnosno-obavještajnih agencija, državne službenike, te lokalne i regionalne službenike, određen je krug nezakonitih, nestručnih, neetičkih i štetnih naloga koje službenik može odbiti „na prvu“, ali ih je dužan izvršiti u slučaju izdavanja ponovljenog pisanog naloga. Takvo višefazno postupanje nije propisano u odnosu na vojne osobe ni na policijske službenike.
U pogledu svih spomenutih kategorija osoblja javnog sektora, zajedničko je to da ne postoji dužnost izvršenja zapovijedi / naloga čijim se izvršenjem čini kazneno djelo. Na umu je, pritom, potrebno imati da ne predstavlja svaka nezakonitost kazneno djelo. Štoviše, većina oblika nezakonitosti ne ulazi u kaznenopravnu sferu. Na koncu, postoje situacije u kojoj izravna primjena ustavnih odredaba isključuje protupravnost koja bi proizlazila iz postupanja nesukladnog zakonu.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Stavci 2.-4. članka 32. Zakona o državnim službenicima glase:
(2) Državni službenik kome je naređeno izvršenje naloga s obilježjima iz stavka 1. ovoga članka dužan je postupiti na sljedeći način:
a) pisano upozoriti davatelja naloga da je nalog nezakonit, da bi izvršenje naloga bilo protivno pravilima struke i etičkom kodeksu, da bi izvršenje naloga moglo izazvati veću štetu ili da bi izvršenje naloga predstavljalo kazneno djelo ili prekršaj
b) u slučaju ponovljenog naloga, zahtijevati od davatelja naloga pisanu potvrdu o ponavljanju naloga s preciznim sadržajem naloga i s njegovim potpisom
c) ako nalog bude potvrđen, državni službenik će o tome obavijestiti osobu neposredno nadređenu davatelju naloga i, ako nalog ne zahtijeva počinjenje kaznenog djela ili prekršaja, izvršiti nalog. Ako je nalog potpisao ministar ili drugi čelnik tijela državne uprave, državni službenik će o nalogu pisano obavijestiti Vladu.
(3) Državni službenik ne odgovara za štetu koja nastane izvršenjem naloga ako je postupio u skladu sa stavkom 2. ovoga članka.
(4) Državni službenik ne smije biti pozvan na odgovornost zbog postupanja sukladno stavku 2. ovoga članka.
