Potvrđena ustavnost uvođenja pojma domaćin u hrvatski turizam

Zahtjevi predlagatelja

Predlagatelji i podnositelji zahtjeva u svojim prijedlozima odnosno u zahtjevu u bitnom navode da članak 30.a Zakona o ugostiteljstvu (u daljnjem tekstu: ZUD) nije u suglasnosti s člancima 3. i 14. Ustava. Smatraju da zakonska definicija domaćina stvara razliku među građanima isključivo na temelju prebivališta odnosno vlasništva stana ili kuće, čime se krši ustavno načelo jednakosti svih građana pred zakonom iz članka 14. Ustava te se dovodi do nejednakog položaja iznajmljivača koji obavljaju istu gospodarsku djelatnost. Diskriminacija je na osnovi toga ima li netko kuću ili stan, te u skladu s tim iznajmljuje li u kući ili u stanu, smatraju predlagatelji i podnositelji zahtjeva, nedopuštena i protivna Ustavu.

Smatraju da se pri tome ne poštuje načelo razmjernosti koje zahtijeva da svaka zakonska mjera bude opravdana (ima legitiman cilj u javnom interesu koji se postiže primjenom te mjere) te da ta mjera bude razmjerna na način da adresatima ne bude nametnut prekomjeran teret, čime su prema mišljenju predlagatelja i podnositelja zahtjeva, najviše pogođeni pripadnici lokalne zajednice. Navode da su uvedenom mjerom diskriminirani građani koji se djelatnošću kratkoročnog najma bave kao pozivom zbog načina na koji je njihova imovina klasificirana u Zakonu o upravljanju i održavanju zgrada ("Narodne novine" broj 152/24. i 47/26.), zbog čega mjeru smatraju neprihvatljivom, diskriminirajućom i protivnom Ustavu. Nadalje, ističu kako se osporavanom zakonskom odredbom pojedine pružatelje usluga kratkoročnog najma iznajmljivače u obiteljskim kućama s prebivalištem unutar županije neosnovano stavlja u povoljniji položaj od ostalih malih obiteljskih iznajmljivača koji iznajmljuju stanove u zgradama..

Predlagatelji i podnositelji zahtjeva navode da je kratkoročni najam pogrešno detektiran kao jedan od glavnih uzročnika smanjivanja raspoloživog stambenog fonda te nabraja podatke iz više različitih izvora. Nadalje, navode kako se u obrazloženju samog ZIDZUD-a predstavlja kako se čak 40 % ukupnog stambenog fonda Republike Hrvatske ne koristi za stanovanje, pri čemu je kratkoročni najam istican kao jedan od glavnih uzroka smanjivanja raspoloživog stambenog fonda. Zakonodavac svoja zakonska rješenja temelji na podatku da se čak 231.000 stanova nalazi u kratkoročnom najmu, a kao izvor navedenog podatka uzet je popis iz 2021. Državnog zavoda za statistiku u kojem je navedena brojka od 231.488 stanova, ali ne u kratkoročnom najmu, već se radi o kućama za odmor (tzv. "nekomercijalni smještaj"), za koje je izrijekom navedeno da se ne koriste za komercijalni najam turistima, zbog čega smatraju da je zakonodavac učinio ogromnu pogrešku, jer kratkoročni najam nije uzurpirao 231.000 stanova, već je to učinjeno nekomercijalnim smještajem.

Ističu kako je postavljeni cilj priuštivog stanovanja plemenit i u javnom interesu, ali da propisane mjere neće pomoći njegovom ostvarenju. Također, navode kako porast cijena stanova u Hrvatskoj nije u korelaciji s kratkoročnim najmom, ali da postoji jasna povezanost između porasta cijena i povećanja kapaciteta nekomercijalnog smještaja koji zakonodavac ne spominje u obrazloženju zakonskog prijedloga. Zaključno predlagatelji i podnositelji zahtjeva navode kako su osporavanim odredbama nerazmjerno pogođeni mali obiteljski iznajmljivači naročito lokalno stanovništvo koje iznajmljuje stanove u zgradama, a koja djelatnost ima zanemariv utjecaj na negativne pojave koje zakonodavac nastoji riješiti te nekomercijalni smještaj smatra glavnim uzrokom uočenih negativnih pojava.

Sadržaj zakonskih normi koje su predmet odlučivanja 

Člankom 30. stavkom 1. ZUD-a propisano je da ugostiteljske usluge u domaćinstvu može pružati fizička osoba - građanin (u daljnjem tekstu: iznajmljivač). Stavkom 2. tog članka ZUD-a propisano je da se u smislu ZUD-a iznajmljivačem smatra državljanin Republike Hrvatske te državljani ostalih država članica Europskoga gospodarskog prostora i Švicarske Konfederacije. Člankom 30. stavkom 3. ZUD-a propisano je da se ugostiteljskim uslugama u domaćinstvu u smislu ZUD-a smatraju sljedeće ugostiteljske usluge:

1. smještaj u sobi, apartmanu i kući za odmor, kojih je iznajmljivač vlasnik, do najviše deset soba, odnosno 20 kreveta, u koji broj se ne ubrajaju pomoćni kreveti

2. smještaj u kampu i/ili kamp-odmorištu, organiziranim na zemljištu kojeg je iznajmljivač vlasnik, s ukupno najviše deset smještajnih jedinica, odnosno za 30 gostiju istodobno, u koje se ne ubrajaju djeca u dobi do 12 godina

3. smještaj u objektu za robinzonski smještaj u kojem se usluge pružaju u prostorijama ili na prostorima, kapacitet kojih se određuje prema broju gostiju koji mogu sigurno boraviti, ali do najviše deset smještajnih jedinica odnosno 30 gostiju istodobno, u koje se ne ubrajaju djeca do 12 godina

4. doručak gostima kojima iznajmljivač pruža usluge smještaja.

U skladu s člankom 30. stavkom 4. ZUD-a ukupni smještajni kapacitet u objektima iz stavka 3. točaka 2. i 3. istoga članka može biti do deset smještajnih jedinica odnosno 30 gostiju istodobno, u koji se ne ubrajaju djeca do 12 godina.

Osporeni članak 30.a ZUD-a definira pojam domaćina. Domaćin je iznajmljivač koji ima prijavljeno prebivalište na području jedinice područne (regionalne) samouprave ili otoku Pagu gdje se nalazi objekt u kojem pruža ugostiteljsku uslugu smještaja u domaćinstvu iz članka 30. stavka 3. točke 1. ZUD-a (stavak 1.). Domaćin uz ugostiteljsku uslugu smještaja u domaćinstvu može pružati i uslugu doručka gostima kojima pruža usluge smještaja. Odredbe ZUD-a koje se odnose na iznajmljivača na odgovarajući se način primjenjuju i na domaćina (stavak 4.).

Domaćinom se ne smatra iznajmljivač koji pruža usluge iz stavka 1. članka 30.a. ZUD-a u višestambenoj i stambeno-poslovnoj zgradi kako je definirana propisom kojim se uređuje upravljanje i održavanje zgrada (stavak 3. istog članka).

Ocjena Ustavnog suda

Ugostiteljska djelatnost je visokospecijalizirana djelatnost na području turizma koja obuhvaća pripremanje i posluživanje hrane te smještaj gostiju, te je po svojoj složenoj strukturi i prirodi nužna njegova zakonodavna regulacija, kako bi se uredili odnosi između pružatelja i primatelja tih usluga, ali i između tih osoba i ostalih građana koji žive u jedinicama lokalne samouprave u kojima se te usluge pružaju. Ugostiteljska je djelatnost kao poduzetnička djelatnost blisko povezana sa zdravljem ljudi, ali i dobrobiti cijele zajednice u kojoj se obavlja. 

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, a među njima se posebno ističu sloboda kretanja roba, osoba, usluga i kapitala. Stajalište da se poduzetničke i tržišne slobode uvijek moraju sagledavati u svjetlu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te načela razmjernosti (članak 16. Ustava) na kojem se mora zasnivati pravna regulacija njihovih ograničenja, Ustavni sud zauzeo je u rješenju broj: U-I-3103/2014 od 8. studenoga 2016.

Nesporno je da članak 30.a stavak 3. ZUD-a predstavlja oblik zakonskog ograničenja poduzetničke slobode subjekata koji obavljaju ugostiteljsku djelatnost.

S ustavnopravnog je aspekta jedina obveza zakonodavca da pri uređivanju pojedinih instituta te djelatnosti uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi te jednaki pravni položaj poduzetnika na tržištu u skladu s člankom 49. Ustava u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.

Ustavni sud smatra da je pri donošenju članka 30.a ZUD-a zakonodavac imao legitimni cilj - zaštitu tradicionalnog obiteljskog smještaja kao dodatne vrijednosti hrvatskog turizma. Dakle, cilj je poboljšanje ugostiteljske ponude radi promoviranja dodatne vrijednosti hrvatskog turizma, radi omogućavanja održivog turističkog razvoja područja na kojima je iznajmljivanje stambenih jedinica posebno učestalo. Uz taj cilj zakonom se nastoji ostvariti i drugi legitimni cilj - priuštivo stanovanje u većim gradovima (ili kroz jeftini najam stanova ili povoljniju cijenu m² stanova u višestambenim zgradama).

U odnosu na navode predlagatelja i podnositelja zahtjeva da zakonska definicija domaćina stvara razliku među građanima isključivo na temelju prebivališta, čime se krši ustavno načelo jednakosti svih građana pred zakonom iz članka 14. Ustava, potrebno je navesti da domaćin, u smislu zakonske definicije, predstavlja fizičku osobu - obiteljskog iznajmljivača koji se neposredno nalazi na lokaciji pružanja usluge ili u njezinoj neposrednoj blizini, što je i zakonski precizirano kroz kriterij prebivališta u istoj jedinici područne (regionalne) samouprave. Ovakav kriterij zakonodavac je utemeljio na statističkim podacima koji pokazuju da čak 74 % iznajmljivača pruža usluge smještaja u županiji u kojoj imaju prijavljeno prebivalište. Prebivalište domaćina nije samo administrativna činjenica već pokazatelj stvarne ukorijenjenosti u zajednicu, što može biti temelj za pružanje autentičnog, personaliziranog i odgovornog turističkog doživljaja.

Za razliku od toga, iznajmljivači u višestambenim zgradama često nisu fizički prisutni na lokaciji, već se usluga smještaja vrlo često odvija putem digitalnih platformi, posredstvom agencija, ormarića za ključeve ili aplikacija, bez osobnog kontakta s gostima. Takav oblik najma, često nazivan i "najmom na daljinu", prema ocjeni zakonodavca, ne omogućuje pružanje autentičnog turističkog doživljaja niti doprinosi lokalnoj zajednici na način na koji to čini domaćin.

U odnosu na navode da se radi o diskriminaciji na osnovi toga ima li netko kuću ili stan te u skladu s tim iznajmljuje li u kući ili u stanu, Ustavni sud ocjenjuje da se u ovom slučaju ne radi o nejednakom postupanju jer definiranje pojma domaćina predstavlja pravni temelj za razlikovanje obiteljskog smještaja, od ostalih iznajmljivača, čime se omogućuje zaštita tradicionalnog obiteljskog smještaja kao dodane vrijednosti hrvatskog turizma i stvaraju zakonske pretpostavke za posebno isticanje ("brendiranje") ove vrste smještaja. Pri tome je potrebno naglasiti kako se ne uskraćuje pravo na pružanje usluga, niti propisuju različiti minimalni uvjeti za izdavanje rješenja za ostale iznajmljivače, uključujući iznajmljivače koji usluge pružaju u objektima u višestambenim i stambeno-poslovnim zgradama.

Uvođenjem pojma domaćina zakonodavac, dakle, nije zabranio pružanje usluga smještaja u višestambenim zgradama, već je uveo razlikovanje u statusu iznajmljivača, s ciljem poticanja autentičnog, lokalno ukorijenjenog obiteljskog smještaja, koji uključuje osobni angažman domaćina, neposrednu komunikaciju s gostima i integraciju u lokalnu zajednicu. Takav oblik smještaja prepoznat je kao dodana vrijednost hrvatskog turizma, osobito u ruralnim i otočnim krajevima, gdje doprinosi očuvanju lokalne kulture i gospodarstva.

Ostvarenje tog cilja, koji se može smatrati legitimnim, Ustavni sud ocjenjuje suglasnim s Ustavom.

Ustavni sud razmotrio je razloge predlagatelja i podnositelja zahtjeva s aspekta poštovanja zahtjeva koji proizlaze iz načela razmjernosti i prava države da primijeni zakone koje smatra potrebnim kako bi uredila upotrebu vlasništva odnosno obavljanje poduzetničkih aktivnosti u skladu s općim interesom, jer ih ocjenjuje ustavnopravno relevantnima za konkretan predmet.

Prema stajalištu Ustavnog suda, ograničenje dobivanja statusa domaćina u skladu s člankom 30.a stavkom 1. ZUD-a i isključivanjem osoba koje djelatnost iznajmljivanja obavljaju u višestambenim zgradama od mogućnosti dobivanja toga statusa u smislu članka 30.a stavka 3. ZUD-a polazi od činjenice da turistička djelatnost ima posebnu važnost za Republiku Hrvatsku (usp. Zakon o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma, "Narodne novine" broj 52/19. i 42/20.). Člankom 9. Zakona o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma propisano je, između ostaloga, da je cilj turističkih zajednica poboljšanje uvjeta boravka turista u destinaciji te razvijanje svijesti o važnosti i gospodarskim, društvenim i drugim učincima turizma, kao i o potrebi i važnosti očuvanja i unaprjeđenja svih elemenata turističke resursne osnove određene destinacije, a osobito zaštite okoliša, kao i prirodne i kulturne baštine u skladu s načelima održivog razvoja.

Osporeno zakonsko ograničenje predstavlja ograničavanje korištenja nekretnina, no ono je ustavnopravno dopušteno, ima legitiman cilj i razmjerno je svrsi koja se namjerava postići (uz ostalo, to je podizanje kvalitete pruženih turističkih usluga kroz uvođenje pojma domaćin, koji pruža tradicionalnu uslugu više razine, uz omogućavanje obavljanja turističke djelatnosti u skladu s načelima održivog razvoja).

Prema ocjeni Ustavnog suda, propisani uvjeti za obavljanje djelatnosti domaćina iz članka 30.a ZUD-a određeni su na razuman i objektivan način, primjeren realnim potrebama trenutnog stanja turističke djelatnosti u Republici Hrvatskoj i u skladu s legitimnim ciljem članka 30.a. ZUD-a, koji je usmjeren na daljnji održivi razvoj turističke ponude, što je u konačnici i u skladu s održivim ravnomjernim razvojem cijele države.

Neovisno o navedenom, propisivanje je novog instituta domaćina na koji se odnosi članak 30.a. ZUD-a i pitanje svrsishodnosti procjene zakonodavca kod uređenja određenog područja. Zakonodavac u tom pitanju ima širu slobodu prosudbe jer je riječ o mjerama za provedbu ekonomske, financijske i socijalne politike. Pri tome člankom 30.a. ZUD-a (koji osporenim uređenjem prema ocjeni Ustavnog suda uravnotežuje javni interes s pravom pojedinca) te granice nije prekoračio.

Propisanim ograničenjima Ustavni sud ne nalazi narušenom pravičnu ravnotežu koja mora postojati između zaštite poduzetničkih sloboda s jedne strane i zahtjeva za ostvarenjem javnih interesa s druge strane. Ustavni sud ocjenjuje da propisana ograničenja ne predstavljaju prekomjeran teret za vlasnike stanova u višestambenim zgradama u odnosu na ostale adresate jer je propisivanje razumnoga vremenskog roka dovoljno dugog za prilagodbu novim uvjetima poslovanja (rok od pet godina) kompenziralo eventualan nerazmjeran učinak (v. opširnije o tome u odluci i rješenju Ustavnog suda broj: U-I-411/2025 i dr. od 31. ožujka 2026., t. 8.7.5., "Narodne novine" broj 41/26.).

Osim toga, Ustavni sud ocjenjuje da je osporena mjera razmjerna jer ne zabranjuje djelatnost, već uređuje tko može steći status domaćina, čime se ne ograničava pravo na poduzetničku djelatnost, već se uspostavlja ravnoteža između različitih oblika turističke ponude. Zakonodavac je time odgovorio na konkretne probleme u praksi, uključujući pritužbe stanara na buku, zlouporabu zajedničkih prostora i narušavanje sigurnosti u zgradama (kako je opisano u pribavljenim očitovanjima nadležnog ministarstva i u Izvješću pučke pravobraniteljice Hrvatskom saboru za 2024. godinu), što su sve legitimni razlozi za normativnu intervenciju.

U odnosu na navode predlagatelja i podnositelja zahtjeva da ne postoji nikakva "praksa" niti postoje bilo kakvi znanstveno utemeljeni dokazi koji potvrđuju utjecaj kratkoročnog najma na kvalitetu stanovanja suvlasnika i drugih stanara u stambenim zgradama, te da je glavni problem nekomercijalni smještaj, valja navesti da nekomercijalni smještaj nije predmet uređenja ZUD-a, a ako netko u svojoj nekretnini obavlja djelatnost iznajmljivanja bez odobrenja prema ZUD-u, tada se prema njemu primjenjuju mjere iz Zakona o sprječavanju obavljanja neregistrirane djelatnosti ("Narodne novine" broj 61/11. i 66/19.) i podliježe inspekcijskom nadzoru i sankcijama.

Ustavni sud napominje da se radi o privatnopravnim suvlasničkim odnosima, dakle o odnosima u kojima više vlasnika zajedno žive u višestambenom objektu i da je riječ o obavljanju određene vrste djelatnosti koja nije vezana izričito za vlasnika nekretnine, jer iznajmljivač može u skladu s odredbama ZUD-a, biti i bračni ili izvanbračni drug, životni partner, srodnik u ravnoj liniji ili član obitelji, uz pisanu suglasnost vlasnika za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, kao i pravna osoba. U takvim situacijama, ostali suvlasnici su ostavljeni bez mogućnosti da se na bilo koji način izjasne o potpuno različitoj namjeni stambenog prostora.

Prema Popisu stanovništva 2021., koji je proveo Državni zavod za statistiku, Hrvatska bilježi jedan od najviših udjela mladih odraslih koji žive s roditeljima u Europskoj uniji. Prema podacima Eurostata za 2022. više je od 60 % osoba u dobi od 25 do 34 godine u Hrvatskoj živjelo s roditeljima.

Dakle, problematika priuštivog stanovanja složeno je pitanje koje se ne može riješiti samo izmjenama ZUD-a već se, prema nadležnom Ministarstvu, radi o sveobuhvatnoj reformi u kojoj je s ciljem rješavanja problema pruštivog stanovanja i kvalitete života lokalnog stanovništva donesen i izmijenjen veći broj zakona uključujući Zakon o upravljanju i održavanju zgrada koji sustavno uređuje problematiku stanovanja u zgradama i Zakon o lokalnim porezima koji uređuje sustav utvrđivanja i naplate lokalnih poreza kao izvora financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a među kojima je i porez na nekretnine. U svim je tim propisima legitimni cilj zakonodavca osigurati dostupno stanovanje kreiranjem politika i osmišljavanjem mjera koje će poticati dugoročni najam, utjecati na snižavanje cijena nekretnina te povećanje dostupnosti nekretnina na tržištu namijenjenih stanovanju.

Zakonodavac, u okviru svojih ustavnih ovlasti, ima široku slobodu u oblikovanju javnih politika, uključujući i pravo da se pri donošenju zakona oslanja na dostupne podatke, analize i strateške dokumente. Čak i ako bi se moglo raspravljati o točnosti pojedinih statističkih pokazatelja, to ne utječe na ustavnost zakona, osim ako se ne dokaže da je zakonodavna mjera očito nerazmjerna, diskriminatorna ili da povrjeđuje neko ustavno pravo, što predlagatelj u konkretnom slučaju nije dokazao.

Zaključno

Zakonodavac je djelovao u okviru svoje ustavne ovlasti, uzimajući u obzir specifične društvene, gospodarske i prostorne okolnosti Republike Hrvatske, te je propisao mjeru koja je usmjerena na zaštitu javnog interesa, a koja je ujedno razmjerna legitimnom cilju. Slijedom navedenog osporena mjera ne predstavlja ograničenja poduzetničkih prava u nesuglasnosti s Ustavom, a osmišljena je uzimajući u obzir specifičnosti Republike Hrvatske i potrebe razmjernosti u zaštiti i dostupnosti stambenog fonda i interesa lokalne zajednice s jedne strane te zaštite tradicionalnog obiteljskog smještaja u domaćinstvu kao dodane vrijednosti hrvatskog turizma s druge strane.

Priznavanje statusa domaćina postojećim iznajmljivačima nije protivno načelu zabrane retroaktivnosti, jer se ne radi o ukidanju "stečenih prava", već o pooštravanju uvjeta za obavljanje djelatnosti radi zaštite javnog interesa uz ostavljanje roka od pet godina za usklađenje s novim odredbama ZUD-a. Status domaćina uvjetovan je prebivalištem u istoj jedinici područne (regionalne) samouprave, čime se nastoji potaknuti razvoj obiteljskog smještaja i spriječiti komercijalizacija stambenih prostora na štetu lokalnog stanovništva. Takvo normativno uređenje, prema ocjeni Ustavnog suda, predstavlja ustavno prihvatljiv oblik regulacije ugostiteljske djelatnosti u skladu s načelima socijalne države i zaštite prava drugih građana.

Pravo na pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu je pravo koje proizlazi iz upravnog akta i traje dok su ispunjeni uvjeti za obavljanje djelatnosti odnosno pružanje usluga propisanih zakonom te je podložno promjenama zakonodavnog okvira. Ustavni sud u više je navrata istaknuo da zakonodavac ima ovlast redefinirati uvjete za obavljanje djelatnosti (v., primjerice, rješenje broj: U-I-679/1998 od 19. siječnja 2000.).

U tom kontekstu, status domaćina, definiran kao fizička osoba koja ima prebivalište u istoj jedinici područne (regionalne) samouprave gdje se nalazi objekt za pružanje usluge, predstavlja legitimno normativno razlikovanje tih osoba u odnosu na ostale osobe koje obavljaju tu djelatnost. Time se ne uskraćuje pravo na obavljanje djelatnosti, već se potiče razvoj tradicionalnog obiteljskog smještaja i sprječava komercijalizacija stambenih prostora na štetu lokalnog stanovništva (odnosno u njihovo pretvaranje u stanove koji se dnevno iznajmljuju).

dr. sc. Robert Peček