Uvođenje pravne zaštite u jednostavnu nabavu prema noveli Zakona o javnoj nabavi

I. Uvod

U Noveli je jednostavnoj nabavi posvećen čl. 5. kojim se mijenja čl. 15. Zakona o javnoj nabavi (dalje: ZJN). S obzirom da je tema ovog rada obveza naručitelja da u svoj opći akt koji uređuje jednostavnu nabavu uvrsti i odredbe o pravnoj zaštiti gospodarskih subjekata u postupcima jednostavne nabave navodimo samo relevantni dio čl. 5. Novele koji glasi:

„(3) Općim aktom naručitelj je obvezan urediti pravila:

b) o osiguranje pravne zaštite gospodarskim subjektima, i to putem prigovora čelniku tijela odnosno odgovornoj osobi naručitelja za nabave čija je procijenjena vrijednost veća od 15.000,00 eura…“

Na prvi pogled jednostavna odredba krije puno više detalja i dilema no što je to moguće uočiti u prvom čitanju. Stoga je cilj ovog rada analizirati ne samo citiranu odredbu nego i vrlo zanimljive prateće materijale iz zakonodavnog postupka Novele odnosno povezane zakonske akte bez čijeg poznavanja neće biti moguće niti realizirati nalog zakonodavca odnosno naknadno provesti zakonite postupke jednostavne nabave. U tu svrhu ćemo najprije analizirati zakonski tekst Novele te prateće materijale da bi potom nekoliko stranica posvetili načinu na koji će zakonski nalog realizirati javnopravna tijela kao naručitelji odnosno ostali naručitelji. Naposlijetku ćemo dati svoju ocjenu Novele u analiziranom segmentu.

II. Analiza zakonskog teksta i pratećeg materijala

Zakonodavac je u citiranoj odredbi izrijekom uveo obvezu naručitelja da uredi pravnu zaštitu u određenoj vrsti postupaka jednostavne nabave što dosad nije bio slučaj.¹ To je svakako značajan i važan pomak prema kvalitetnijim postupcima ove vrste; upitni su međutim način i posljedice takve regulacije. Polazeći od poznatog i ustanovljivog iz zakonskog teksta znamo da pravna zaštita mora biti uvedena u formi prigovora kao remonstrativnog pravnog lijeka a što je vidljivo iz nadležnosti za odlučivanje o ovom pravnom lijeku. Nadležnost je dana čelnicima tijela odnosno odgovornim osobama naručitelja ovisno o pravnom obliku naručitelja. Jasno je određeno da se prigovor uvodi u postupke jednostavne nabave čija je procijenjena vrijednost veća od 15.000,00 eura.

Kada se prijeđe granica poznatog i ustanovljivog iz teksta analizirane odredbe dolazimo do prvih prepreka i problema. Prvi izazov laganoj primjeni analizirane odredbe nalazi se u pitanju o karakteristikama i normativnim elementima instituta prigovora na koji se referira zakonodavac. Prisjetimo li se da je postupak nabave u osnovi upravni postupak olakšat ćemo si situaciju tako što ćemo se usmjeriti na regulaciju upravnog postupka kao normativnu lokaciju gdje bismo trebali pronaći rješenje naznačenog problema. Ipak, na ovom mjestu valja upozoriti i na prateće materijale uz Novelu ZJN-a. Konačni prijedlog Novele ZJN-a je osobito koristan jer se u njemu nalazi obrazloženje vezano za čl. 5. Novele ZJN-a. U relevantnom dijelu obrazloženje glasi:

„Obveza propisivanja pravne zaštite određuje se kroz prigovor čelniku tijela na postupanje javnopravnog tijela prema odredbama članka 156. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, br. 47/09. i 110/21.), a kada se radi o naručiteljima koji su javnopravno tijelo prema odredbama tog Zakona. Kada je riječ o naručiteljima koji nisu javnopravno tijelo prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku, prigovor se podnosi odgovornoj osobi ovisno o ustrojstvu pojedinog naručitelja te prema propisima koji uređuju pravilnost postupanja tih naručitelja i rješavanje o prigovoru zbog nepravilnosti.“²

Prvo je potrebno zamijetiti da je tekst obrazloženja značajno različit od samog zakonskog teksta. Obrazloženje jasno ukazuje na dva različita pravna režima u uređenju prigovora kao pravnog sredstva u jednostavnoj nabavi ovisno o pravnom statusu naručitelja. Javnopravna tijela u ulozi naručitelja kao orijentir za regulaciju prigovora moraju koristiti čl. 156. ZUP-a (Zakon o općem upravnom postupku), dok se ostali naručitelji upućuju na raznovrsne propise, unaprijed neodređene ali odredive, koji se pak odnose na pravilnost njihova postupanja odnosno prigovor zbog nepravilnosti.

Imajući u vidu pretežiti stav doktrine o prednosti tumačenja propisa sukladno volji zakonodavca – tzv. historijsko ili genetičko tumačenje³ – svi naručitelji koji su upućeni na ovaj dio ZJN-a morali bi slijediti upute sadržane u obrazloženju Konačnog prijedloga ZJN-a. Niti jedna uputa iz teksta Konačnog prijedloga nije u nesuglasju s drugim propisima niti je neprimjenjiva što navodi na zaključak kako se mora primarno primijeniti pri tumačenju ovog dijela ZJN-a.⁴ Sasvim je drugo pitanje koje će sve pravne posljedice donijeti opisana uputa jednom kada se primijeni odnosno kako će izgledati uređenje instituta prigovora u odgovarajućim općim aktima. Odgovor na ovo pitanje nužno mora razlikovati dvije vrste naručitelja.

III. Javnopravna tijela kao naručitelji

Ako je naručitelj javnopravno tijelo prema kriterijima ZUP-a zakonodavac je uputio na čl. 156. istog propisa kao mjerodavan za regulaciju prigovora.⁵ Rečena odredba odnosi se na prigovor kao pravozaštitno sredstvo naspram drugih oblika postupanja javnopravnih tijela, a za koje je glavna karakteristika nedonošenje rješenja (upravnog akta) te je predviđeno da se prigovor može podnijeti sve dok traje takvo postupanje ili njegove posljedice. Vidljivo je da je rok za podnošenje prigovora određen opisno – dakle, bez krajnjeg roka određenog na dane – što unosi određenu dozu neizvjesnosti u postupke u kojima se takav prigovor ima primijeniti.

U postupcima jednostavne nabave to će biti osobito izazovno uzme li se u obzir da opći akt koji uređuje ovu vrstu nabave ne mora precizirati rokove donošenja odluke odnosno je općenito manje detaljan no što je to zakonski tekst. Jasno je, bez iznimke, da opći akt naručitelja javnopravnog tijela ne smije mijenjati zakonsku uputu odnosno mora slijediti namjeru zakonodavca, što nas navodi na zaključak da se u općem aktu o jednostavnoj nabavi za ulaganje prigovora ne smije odrediti čvrsti rok određen na dane (npr. osmodnevni rok za ulaganje prigovora protiv odluke o odabiru). Posljedično tome, postavljaju se dodatna pitanja na koja praksa neće lagano dati odgovor u konkretnom postupku. Primjerice, može li jedan od nezadovoljnih ponuditelja podnijeti prigovor protiv odluke o odabiru i par mjeseci nakon njezina donošenja jer je teško kontrirati stavu da za njega posljedice navodno nezakonite odluke o odabiru traju i u tom trenu. Za pojedini postupak jednostavne nabave te naručitelja to je izrazito nepoželjna situacija no ne može se reći da nije izgledna. Jednako tako, znači li to da nezadovoljni ponuditelj u prigovoru protiv odluke o odabiru može osporavati i poziv na nadmetanje (natječajnu dokumentaciju) uz istu argumentaciju koja je navedena prethodno.

Nešto bi povoljnija situacija mogla biti kada bi se prihvatio stav da o samom naručitelju ovisi hoće li prigovor kao institut smjeti ograničiti pa ga primjerice predvidjeti isključivo protiv jedne odluke u postupku – i to npr. odluke o odabiru. To bi za naručitelja predstavljalo znatno olakšanje, međutim, uvjeren sam da je ovakvo ograničenje suprotno načelima odnosno duhu samog postupka javne nabave. Već sama činjenica da se među načela javne nabave ubrajaju i ekonomičnost, učinkovitost i svrhovito trošenje javnih sredstava opravdala bi šire korištenje prigovora kao pravnog lijeka uz obrazloženje da se ova načela bolje i efikasnije ostvaruju primjenom instituta pravne zaštite koji mogu preventivno djelovati a ne samo reagirati ex posto facto (putem naknadnih sankcija). Mogućnost korištenja sredstva pravne zaštite protiv dokumentacije o nabavi (nadmetanju) pruža upravo takav primjer pa je lagano zaključiti kako bi uvođenje i ove mogućnosti u opći akt o jednostavnoj nabavi trebalo biti neizostavnim dijelom istog općeg akta.

Zbog svih navedenih razloga uvjeren sam da je prigovor potrebno i nužno omogućiti gospodarskim subjektima barem protiv dva akta naručitelja u jednostavnoj nabavi; prvi je sama dokumentacija o nabavi a drugi je odluka o odabiru. Ovakvo uređenje smatram minimumom pravne zaštite u ovovrsnim postupcima. Naravno, to prethodno naznačeni problem čini još kompleksnijim. Nepostojanje čvrstog roka za podnošenje prigovora protiv dokumentacije o nabavi prijeti vrlo kompleksnim situacijama kada se prigovor podnese primjerice nakon donošenja odluke o odabiru a u prigovoru se pobija i dokumentacija o nabavi. Uočeni nedostatak jasnije normativne upute prijeti vrlo složenim posljedicama koje se, pri sadašnjem stanju zakonskog uređenja, naprosto ne mogu drugačije razriješiti. Ponavljam, opisani slučaj odnosi se na situaciju u kojoj je broj mogućih prigovora u jednostavnoj nabavi ograničen na dva prigovora i to protiv dokumentacije o nabavi i odluke o odabiru. Svako dodatno povećavanje broja potencijalnih postupovnih meta (akata i radnji) prigovora rezultirat će još složenijim situacijama.

U ostalim elementima prigovora kao instituta smatram da se trebaju primijeniti, mutatis mutandis, odredbe čl. 122. ZUP-a u kojima se regulira prigovor kao pravozaštitno sredstvo – osim naravno odredbi o roku korištenja prigovora. Posljedično tome prigovor protiv u postupku jednostavne nabave trebao bi slijediti zakonodavnu logiku iz citiranog članka ZUP-a u pogledu oblika, sadržaja i predaje prigovora kao i u pogledu roka za odlučivanje o prigovoru (čl. 122, st. 2-3. ZUP-a). Drugačije rečeno, prigovor se može uložiti na sve načine i u svim oblicima predviđene ZUP-om (sukladno čl. 71, st. 3.), sadržajno je pojednostavljen na tri osnovna elementa (čl. 108, st. 1.) a u pogledu predaje odredbe ZUP-a o žalbi nisu pretjerano korisne imajući u vidu razliku između remonstrativnosti (prigovor) odnosno devolutivnosti (žalba). O prigovoru bi se moralo odlučiti u roku od 8 dana od njegova ulaganja (čl. 122, st. 3.) što presudno utječe i na neke druge elemente ovog pravnog lijeka.

Izvan kruga navedenog započinje područje neizvjesnosti vodeći računa o suštini prigovora ali i o pravnom području unutar kojeg se ima koristiti. Primjerice, korištenje prigovora u slučaju tzv. „šutnje administracije“ ne čini mi se izglednim kada se usporedi sa stavom DKOM-a i Visokog upravnog suda o ovom pravnom pitanju.⁶ Ili: dilema o suspenzivnosti prigovora nije izrijekom odlučena niti je unaprijed zadano rješenje na ovoj razini javne nabave no valja imati na umu da je suspenzivnost kod remonstrativnih pravnih lijekova minimum koji se mora primijeniti u postupcima javne nabave za koje je mjerodavna odgovarajuća EU-direktiva.⁷ Iako ne postoji obveza primjene citiranog EU propisa u postupcima jednostavne nabave postoji jasan interes našeg pravnog sustava da se i u postupcima jednostavne nabave primjenjuju temeljne vrijednosti prava javne nabave ako takvim vidimo načela javne nabave (arg. iz čl. 15. st. 3. al. a ZJN-a). Iz toga, čini mi se, slijedi kao jedino prihvatljivo rješenje suspenzivnost prigovora u postupcima jednostavne nabave. Nažalost, zakonodavac je propustio ovo pitanje izrijekom riješiti u naznačenom smjeru pa je moguće očekivati i drugačija rješenja u pojedinim općim aktima pojedinih naručitelja što također podiže razinu pravne neizvjesnosti (nesigurnosti).

Neizvjesnost također postoji ako se zapitamo koji će se postupak provoditi povodom prigovora ili koje ovlasti posjeduje nadležno tijelo kada odlučuje o prigovoru. Međutim, okolnost da se radi o prigovoru kao dijelu upravnog postupka značajno smanjuje neizvjesnost. Nadležno tijelo provodit će po prigovoru upravni postupak primarno zato jer se o prigovoru odlučuje upravnim aktom protiv kojeg je dopušten novi niz pravnih lijekova koji okončavaju u upravnom sporu. U tom smislu se ima primijeniti upravni postupak propisan ZUP-om uz odgovarajuće modifikacije koje najprije dolaze do izražaja kod odlučivanja o prigovoru. Mišljenja sam da čelnik tijela kada odlučuje o prigovoru neće postupati sukladno, a niti na odgovarajući način propisan čl. 118-119. ZUP-a (izmjena rješenja i postupak u slučaju tzv. „šutnje administracije“), što znači da su opcije nadležnog tijela ili negativna odluka (u vidu odbacivanja odnosno odbijanja prigovora) ili pozitivna odluka o prigovoru (usvajanje prigovora te poništavanje akta protiv kojeg je prigovor uperen). Svakako bi u opisanom kontekstu valjalo pričekati s nastavkom postupka do odluke o prigovoru čak i kada suspenzivnost nije propisana a što u situaciji u kojoj je rok za odlučivanje o prigovoru 8 dana ne bi trebalo predstavljati problem.  

IV. Ostali naručitelji

Osim javnopravnih tijela (prema kriterijima ZUP-a), i drugi naručitelji koji ne spadaju u tu skupinu a provode jednostavnu nabavu dužni su osigurati pravnu zaštitu gospodarskim subjektima sukladno zakonskom tekstu Novele ZJN-a odnosno uputama zakonodavca iz pratećih materijala. Dotične upute ukazale su na odgovornu osobu te na propise koji uređuju pravilnost postupanja tih naručitelja i rješavanje o prigovoru zbog nepravilnosti kao na nadležnu osobu odnosno pravni izvor pravila o prigovoru. Međutim, ove upute ne predstavljaju konačan odgovor na pitanje kako će izgledati odgovarajući postupak odnosno što se može očekivati od prigovora kao pravozaštitnog sredstva u postupcima jednostavne nabave pred naručiteljima ove vrste. Zaključak da se radi o faktičnom pitanju koje traži istraživanje odgovarajućih općih akata baš u svakom pojedinom slučaju stoga se čini realističnim.

Primjerice, ako je naručitelj udruga po svom pravnom obliku onda će mjerodavne biti odredbe koje uređuju djelovanje dotične udruge kao i one koje uređuju postupak kojim se nastoji otkloniti nepravilno postupanje udruge. Iskoristive u tom pogledu mogu biti zakonske ali i statutarne odredbe koje već postoje ako se mogu primijeniti izravno odnosno na odgovarajući način i u području jednostavne nabave. To bi sugeriralo obrazloženje Konačnog prijedloga Novele, no mišljenja sam da se iz st. 2. čl. 15. ZJN-a ne može opravdati korištenje već postojećih općih akata koji nisu posvećeni samo i isključivo postupcima jednostavne nabave.⁸ Ovo tim više jer pravna zaštita nije jedini obligatorni sadržaj ovog općeg akta s obzirom da se radi o regulaciji praktički kompletnog pravnog postupka. Zašto je zakonodavac prihvatio tekst obrazloženja iz kojeg proizlazi potpuno suprotna normativna opcija ne možemo znati, no u takvim situacijama izravne kontradikcije uvjeren sam da prednost treba dati zakonskom tekstu.⁹

Problem nastupa upravo u tom trenu jer se radi o rješenju koje obećava malo dobrih, a puno više dvojbenih pravnih posljedica. Zbog više razloga – da spomenem samo razloge pravne određenosti i sigurnosti – ne vidim ovo rješenje kao pravno preporučljivo. Prvo, nepreporučljivost proizlazi iz zakonske rezervacije pravne zaštite odnosno postupka pa je, a priori, svaka podzakonska regulacija postupovnih instituta ustavnopravno suspektna. Mogućnost promjene pravila već prema tome kako odgovara naručitelju koji ujedno vrši i nadzor vlastita postupanja tako je situacija koju valja izbjegavati, a ne favorizirati. Drugo, znatno prihvatljivija i preporučljivija regulacija je zakonska, uz kreativnu ulogu sudstva, nasuprot situacije koja je bremenita potrebom konstantnog tumačenja radi iznalaženja mjerodavnih pravila kako bi se proveo pravozaštitni postupak. Treće, fragmentiranje pravne zaštite vrlo će vjerojatno dovesti do raslojavanja puteva sudske zaštite pa će se ona moći potražiti i pred upravnim sudovima i pred redovitim sudovima. U konačnici to može dovesti do više linija sudskih presuda u stvarima jednostavne nabave što može značiti različitu pravnu zaštitu te različite odluke u bitno identičnim situacijama ovisno o tome tko je naručitelj. Nisam siguran da je zakonodavac htio polučiti ovaj rezultat kada je uzakonio novi čl. 15. ZJN-a, no takvo normativno stanje, uzimajući u obzir zakonski tekst i prateće obrazloženje iz Konačnog prijedloga Novele, je realnost. 

Kako bi izgledao takav opći akt te posljedično pravna zaštita u postupcima jednostavne nabave pred ostalim naručiteljima ostaje upitno jer ne postoje dostatno čvrste te iskoristive pravne osnove. Stoga sam uvjeren da je i takvim naručiteljima najpreporučljivije, ali i najjednostavnije, slijediti prethodno opisani put pravne zaštite prema pravnom uzoru iz ZUP-a. Naravno, modifikacije će biti neminovne – primjerice, u pitanju primjenjivog sudskog puta zaštite na koji ostali naručitelji ne smiju utjecati dotičnim općim aktom, pa je u nekim slučajevima neizbježno postojanje sudske zaštite pred redovitim sudovima – a time i raznolikost pravnih uređenja. Kolika će raznolikost biti te kakve će probleme stvoriti ne možemo znati u ovom trenu a već je to, samo po sebi, znatan nedostatak novog zakonskog uređenja pravne zaštite u jednostavnoj nabavi.

V. Zaključak

Analiza Novele, kao i teksta obrazloženja iz Konačnog prijedloga Novele u segmentu obveze uvođenja pravne zaštite u postupke jednostavne nabave može se rekapitulirati kako slijedi:

-          Zakonodavac se odlučio za pretežito podzakonsku regulaciju pravne zaštite na način da je u ZJN-u naručitelje obvezao da u opće akte o jednostavnoj nabavi uvedu prigovor kao sredstvo pravne zaštite ako je vrijednost nabave procijenjena na 15.000,00 eura i više.

-          Zakonski tekst sada sadrži tek naznake, i to u tolikoj mjeri da je tekst obrazloženja u Konačnom prijedlogu sadržajno izdašniji no što je to sam zakonski tekst. „Škrtost“ zakonskog teksta tako predstavlja prvi problem u regulaciji pravne zaštite u jednostavnoj nabavi. No osim zakonskog teksta postoji i vrlo instruktivan prateći materijal Novele – obrazloženje Konačnog prijedloga Novele.

-          Obrazloženje Novele sadrži, po mom mišljenju, obligatorne upute u primjeni relevantnog dijela čl. 15. ZJN-a. Sukladno obrazloženju javnopravna tijela kao naručitelji upućeni su na prigovor iz čl. 156. Zakona o općem upravnom postupku (ZUP) kao mjerodavni pravni izvor i uzor dok su ostali naručitelji upućeni na propise koji uređuju njihovo djelovanje odnosno podnošenje prigovora zbog nepravilnosti u njihovom djelovanju. Nadležnost za odlučivanje o prigovoru postoji na strani čelnika tijela (javnopravna tijela kao naručitelji) odnosno odgovorne osobe (ostali naručitelji).

-          Opisano razlikovanje uzrokovat će fragmentaciju pravne zaštite u jednostavnoj nabavi odnosno fragmentaciju u sudskoj zaštiti naspram odluke o prigovoru što koncepcijski nije najsretnije rješenje jer bi moglo dovesti do različitog shvaćanja, tumačenja te primjene identičnih instituta u području jednostavne nabave.

-          Osim što je podzakonska regulacija pravne zaštite uvijek ustavnopravno suspektna, odabrani koncept prigovora iz čl. 156. ZUP-a za javnopravna tijela kao naručitelje odnosno različiti propisi za ostale naručitelje nisu, uvjeren sam, najsretnije rješenje. S jedne strane nedostatak regulacije o prigovoru i u samom ZUP-u traži mnogo prilagodbi i primjene „na odgovarajući način“ što je drugi naziv za pravnu nesigurnost a u slučaju ostalih naručitelja unaprijed je teško znati koji se propis i na koji način primjenjuje. Prigovor se relativno rijetko koristi u općem upravnom postupku pa sam mišljenja da bi uvođenje žalbe u postupke jednostavne nabave bilo sretnije i pragmatičnije rješenje.¹⁰

-          Osim spomenute fragmentacije pravna zaštita putem prigovora rezultira većim brojem pravnih sredstava te većim brojem razina pravne zaštite na raspolaganju nezadovoljnim gospodarskim subjektima no što je to slučaj u postupcima javne nabave prema ZJN-u. To je na neki način apsurdno pravno rješenje koje se moglo izbjeći putem sažete, precizne i kvalitetnije regulacije pravne zaštite u postupcima jednostavne nabave.

-          Najkraće izraženo, s novom regulacijom pravne zaštite u jednostavnoj nabavi dobili smo premalo („too little“) i prekasno („too late“) naspram rastućih potreba u ovom segmentu prava javne nabave. Presažet zakonski tekst, nedovoljno osmišljen i reguliran koncept pravne zaštite te fragmentacija pravne i sudske zaštite najkraće su ocjene posljedica noveliranja čl. 15. ZJN-a. Nažalost, pravno stanje nakon Novele u ovom segmentu može se najtočnije izraziti poznatom i anegdotalnom rečenicom „Što se više mijenja – to više ostaje isto.“

 mr. sc. Ivan Šprajc