Uz nadolazeću novelu Zakona o stečaju potrošača: treba li registar nesolventnosti biti javan?

1. Okvir za raspravu

Rad nema ambiciju ponuditi konačne odgovore na iznimno kompleksna pitanja koja se postavljaju u kontekstu balansiranja vrijednosti, odnosno prava (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili prava na zaštitu privatnosti. Njegova je ambicija elaborirati ključne argumente koje bi trebalo imati u vidu pri reguliranju ove problematike te na taj način unaprijediti uvijek aktualnu raspravu o pravim modelima publiciranja, odnosno modelima zaštite osobnih podataka,¹ u pravu registara.

2. Općenito o transparentnosti stečajnih postupaka: rješenja i neki problemi

Imajući na umu važnost transparentnosti rada sudova u domeni korporativnog stečajnog postupka hrvatska legislativa pokazuje tzv. proaktivnu transparentnost, preporučenu od međunarodnih čimbenika. Time se umnogome olakšava provođenje analiza, a u isto vrijeme i objavljivanje stečajnih odluka na e-oglasnoj ploči te štedi vrijeme nužno za procesuiranje formalnih zahtjeva za pristup informacijama. Štoviše, u posljednje se vrijeme poduzimaju sustavne aktivnosti radi unaprjeđenja stečajnog postupka u cijelosti, pa tako i u dijelu koji se odnosi na afirmaciju proaktivne transparentnosti.

Iako je implementiranjem Zakon o stečaju potrošača² znatno izmijenjen stečajni postupak u Republici Hrvatskoj, u njegovoj višegodišnjoj praktičnoj primjeni uočeno je niz problema u tumačenju i učincima pojedinih odredbi i instituta, što se pokušalo otkloniti novelama ZSP-a. Tako se postavlja pitanje treba li omogućiti anonimizaciju imena stečajnog dužnika odnosno maloljetnika budući da su svi podaci o osobi dužnika javni/transparentni (ime, prezime, OIB, adresa). Naime, ZSP ne prepoznaje zasebna proceduralna pravila o transparentnosti dokumenata u postupku stečaja potrošača, koja bi uvažavala specifičnosti pojedinih kategorija sudionika u postupku kao što su maloljetnici. Osobni podaci maloljetnih potrošača, bez izuzetka, trebaju biti anonimizirani. Stoga, kako bi se otklonile nedoumice u pogledu zakonskog osnova za objavljivanje osobnih podataka u sudskim aktima, bilo bi korisno uvesti odgovarajuće odredbe u ZSP, kojima će se propisati pravila, odnosno izuzeci od zabrane obrade osobnih podataka. Na tom tragu čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda³ ističe „…. Presuda se mora izreći javno, ali se sredstva priopćavanja i javnost mogu isključiti iz cijele rasprave ili njezina dijela zbog razloga … kad interesi maloljetnika … to traže, ili u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima gdje bi javnost mogla biti štetna za interes pravde.“ Dakle, svaki pojedinac čiji se osobni podaci automatizirano obrađuju u kontekstu sudskog postupka mora uživati jamstva iz čl. 6. Konvencije, bez obzira na njegov status u postupku.⁴ Također, iz čl. 6. Konvencije ne proizlazi obveza objave sudskih odluka na internetu. Ona najčešće nastaje, vrlo nespretno, kao posljedica nacionalnog zakonodavstva, soft law pravila, prakse ili konkretno u Republici Hrvatskoj kao rezultat projekta. Iako nema sudske prakse koja se ovoga izravno tiče, stajalište ESLJP-a o ovoj temi neizravno se može iščitati iz predmeta Pretto i drugi protiv Italije,⁵ gdje se navodi da određeni publicitet treba dati svakoj presudi individualno, odnosno osigurati javnost s obzirom na specifične okolnosti pojedinog slučaja te u skladu s ciljem i svrhom čl. 6. Konvencije. Zadržavanje podataka osoba može biti osobito štetno u slučaju maloljetnika, s obzirom na njihov poseban položaj i važnost njihova razvoja i integracije u društvo. Stoga, posebnu pozornost treba posvetiti zaštiti maloljetnika od bilo kakve štete te vrste.⁶ Štoviše, i ovdje se može postaviti pitanje dovodi li anonimizacija u pitanje ostvarivanje zahtjeva transparentnosti pravosuđa, prvenstveno jer se važne informacije o sudskoj praksi, pravnim stajalištima sudova, tumačenju ili primjeni zakona mogu saznati i iz anonimiziranog dokumenta čime takve, ograničene informacije ne ugrožavaju nadzor nad primjenom standarda pravednog suđenja.

3. Pogled na pluralitet pravnih vrela i relevantne pravne norme

3.1. Pluralitet primarnih i sekundarnih pravnih vrela za stečaj potrošača

Primarni izvori stečajnog prava su, prvenstveno, ZSP, Stečajni zakon,⁷ ali i Uredba (EU) 2015/848 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o insolvencijskim postupcima (objavljena 5. lipnja 2015. u Sl. listu Europske unije⁸, koja je stupila na snagu 20 dana nakon te objave, a počela se primjenjivati od 26. lipnja 2017. Na temelju Uredba (EU) 2015/848 donesene su i dvije provedbene uredbe: Provedbena uredba Komisije (EU) 2017/1105 od 12. lipnja 2017. o utvrđivanju obrazaca iz Uredbe (EU) 2015/848 Europskog parlamenta i Vijeća o postupku u slučaju nesolventnosti⁹ i Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/917 od 4. lipnja 2019. o utvrđivanju tehničkih specifikacija, mjera i drugih zahtjeva potrebnih za sustav međusobne povezanosti registara nesolventnosti u skladu s člankom 25. Uredbe (EU) 2015/848 Europskog parlamenta i Vijeća.¹⁰ Važno je spomenuti i Direktivu o restrukturiranju i nesolventnosti.¹¹ Bitno je spomenuti da se nigdje u nadnacionalnim izvorima ne spominje obveza javnosti registra nesolventnosti u slučaju stečaja potrošača, već se načelo javnosti vezuje prvenstveno za korporativni stečaj.

Uz primarne izvore stečajnog prava postoji čitav niz sekundarnih izvora stečajnog prava kao što su, primjerice, Zakon o parničnom postupku¹² koji se na odgovarajući način primjenjuje u postupku stečaja potrošača. Sudski su postupci u građanskim predmetima po pravilu otvoreni za javnost, pa je samim tim identitet stranaka javan. Međutim, činjenica je da vrlo mali dio javnosti prisustvuje suđenjima, a razlog tome je nedostatak interesa, ubrzan tempo života te nedostatak vremena i pažnje za ovakvu vrstu predmeta.

3.2. Pluralitet pravnih vrela koja reguliraju zaštitu osobnih podataka

Pravo na zaštitu osobnih podataka temeljno je pravo čije poštovanje predstavlja važan cilj Europske unije.

Pravni okvir koji je relevantan za predmetno područje čine prvenstveno odredbe Ustava RH (čl. 36-39.).¹³

S ciljem upoznavanja građana sa sustavom vladavine prava, međunarodna tijela i institucije su nizom strategija i drugim dokumentima naglasili značaj zaštite osobnih podataka. Tako je, primjerice, to pravo sadržano u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (čl. 8.). To temeljno pravo također je usko povezano s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života, koje je sadržano u čl. 7. Povelje. Pravo na zaštitu osobnih podataka propisuje se i u čl. 16. st. 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), koji je u tom pogledu zamijenio čl. 286. UEZ-a. Također, pitanje predstavlja li objavljivanje osobnih podataka, kao informacija izričito vezanih uz identificiranu fizičku osobu ili osobu čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, povredu regulirano je i Općom Uredbom te Zakonom o provedbi Opće Uredbe o zaštiti podataka.¹⁴

Sud Europske unije (dalje: SEU) je nadležan za utvrđivanje je li neka država članica ispunila svoje obveze na temelju zakonodavstva EU-a o zaštiti podataka te za tumačenje zakonodavstva EU-a kako bi se osigurala njegova učinkovita i ujednačena primjena u svim državama članicama.

Također, u svojoj judikaturi ESLJP se bavio mnogim predmetima koji se odnose na prikupljanje, pohranjivanje, obradu i upotrebu podataka o osobama. ESLJP je ispitao mnogo slučajeva u kojima se javilo pitanje zaštite podataka, kao i one u vezi s korištenjem podataka u raznim oblicima nadzora i zaštite od pohranjivanja podataka o osobama od strane javnih vlasti, automatskom obradom podataka, kao i podacima dostupnim na internetu.¹⁵

4. Općenito o načelu transparentnosti/javnosti registara               

Za potrebe rada napravljen je niz povezanih metodoloških istraživačkih pristupa. Prvo, početno istraživanje imalo je za cilj identificirati aktualne politike i prakse u ovom području, prvenstveno analiza načela javnosti u području zemljišnih knjiga, sudskog registra i registra javnih nabava.

Načelo javnosti zemljišnih knjiga jedno je od temeljnih načela hrvatskoga zemljišnoknjižnog prava. Načelo javnosti u materijalnom smislu podrazumijeva da zemljišne knjige, izvadci i prijepisi iz nje uživaju javnu vjeru da je njihov sadržaj potpun i istinit, dok načelo javnosti u formalnom smislu znači da su zemljišne knjige javne jer je njihov sadržaj svima dostupan. Svatko može zahtijevati uvid u zemljišnu knjigu i sve pomoćne popise i iz nje dobiti izvatke i prijepise.¹⁶

Nadalje, sudski registar je javna knjiga koja sadrži vjerodostojne i ažurne podatke i isprave o subjektima upisa za koje je upis u registar propisan onim zakonima koji uređuju ustroj i djelovanje određene osobe, a vode ga trgovački sudovi.¹⁷

Zakon o javnoj nabavi¹⁸ određuje da se pravna zaštita temelji i na načelu transparentnosti (čl. 4., st. 1.). Od 1. siječnja 2018., sukladno odredbi čl. 7. st. 1. Pravilnika o planu nabave, registru ugovora, prethodnom savjetovanju i analizi tržišta u javnoj nabavi,¹⁹ plan nabave, registar ugovora i sve kasnije izmjene objavljuju se u standardiziranom obliku u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (EOJN RH) u roku od osam dana od donošenja ili izmjene. Također, načelo transparentnosti je zahtjev koji proizlazi iz samog termina “javna” u nazivu instituta “javna nabava”. Propisivanjem i provedbom ovoga načela javnosti se omogućava da bude upoznata s načinom obavljanja rada, kao i s rezultatima rada tijela koje provodi postupak pravne zaštite. Ovo je načelo osigurano u svim fazama postupka javne nabave, pa tako i u žalbenom stadiju javno nabavnoga postupka, i kao takvo treba biti posebno istaknuto. U postupku pravne zaštite realizira se tako da svaka stranka, ali i šira javnost, može imati saznanja o žalbenom postupku i odlukama donesenim u tom postupku.

Dakle, da bi se u skladu s odredbama, prvenstveno čl. 8. Konvencije i judikaturom ESLJP-a opravdala potreba da se oni učine javnim, krenulo se od činjenice kako informacije, podaci ili dokumenti kojima se traži pristup ispunjavaju test javnog interesa.

5. Treba li registar nesolventnosti biti javan?

Kada je u pitanju načelo javnosti raznih registara, ni u međunarodnom pravu niti u komparativnoj praksi ne postoji univerzalno prihvaćen standard o tomu što treba imati primat: pravo (pojedinca ili šire javnosti) na informaciju ili pravo na zaštitu privatnosti. Pravna tradicija jedne države te konkretni društveni kontekst i aktualni trenutak bit će prevladavajući čimbenici u utvrđivanju adekvatnog kompromisa između prava javnosti da bude informirana i prava pojedinca da zaštiti svoju privatnost. Različit pristup ovom pitanju u državama te različita praksa unutar pojedinih država ukazuju na to da nije lako unaprijed postaviti pravila o transparentnosti koja će važiti u svakom pojedinačnom predmetu.

S obzirom na višestruke aspekte zaštite podataka po čl. 8. Konvencije, treba uzeti u obzir niz kriterija kako bi se utvrdilo u svakom konkretnom predmetu je li pristup podacima/informacijama od značaja za ostvarivanje prava pojedinca na zaštitu osobnih podataka po čl. 8. Konvencije te predstavlja li uskraćivanje pristupa zadiranje u to pravo. Dakle, da bi transparentnost registra bila opravdana, odnosno da bi dopuštanje nacionalnih vlasti da učine javnim te da omoguće pristup relevantnim podacima iz registra nesolventnosti, javnost registra mora biti „propisana zakonom“, mora imati jedan ili više legitimnih ciljeva spomenutih u čl. 8., st. 2. Konvencije te element javnosti mora biti određen kao „nužan u demokratskom društvu“.²⁰

5.1. „Propisano zakonom“

Riječ „zakon“ ne obuhvaća samo primarno zakonodavstvo, već i podzakonske akte te sudsku praksu. Na taj način navedena sintagma obuhvaća sve domaće propise koji dozvoljavaju zadiranje u osnovna prava. Međutim, ESLJP je također naglasak stavio na kvalitetu zakona, konstatirajući da zakonska pravila kojima nedostaje odgovarajući kvalitet nisu „zakoni“ u smislu Konvencije.²¹ U našem slučaju javnost je propisana ZSP-om i Pravilnikom, s važnom napomenom da je to definirano na jasan i precizan način u skladu sa stajalištima o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izraženih, primjerice, u odluci i rješenju Ustavnog suda RH br.: U-I-722/09 od 6. travnja 2011. (NN, br. 44/11.).

5.2. „Legitimni cilj“

Čl. 8., st. (2) navodi legitimne ciljeve kojima se opravdava ograničenje zaštite podataka.²² Dakle, ima li javnost registra nesolvenosti legitimni cilj ovisi o definiranju javnog interesa kojem treba služiti. Javnim interesom ESLJP je smatrao veoma veliki broj situacija poput zaštite morala, zaštite okoline, kontrole najamnina ili zaštićenog stanarskog prava, oduzimanja nezakonito stečenog novca i brojne druge. Dakle, iako je ESLJP ustanovio da sve domaće vlasti uživaju široko polje procjene prilikom donošenja odluka vezano za javnost registra nesolventnosti zbog neposrednog poznavanja društva i njegovih potreba, dvojbeno je postoji li u konkretnom slučaju razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjerava postići. Štoviše, postupak stečaja potrošača ima za cilj poštenog potrošača osloboditi od obveza koje preostanu nakon unovčenja njegove imovine i raspodjele prikupljenih sredstava vjerovnicima (čl. 2. ZSP-a), a nije vidljivo kako javnost registra tome doprinosi. Ako gledamo Prijedlog zakona (kao i izmjene i dopune) ne postoji dostatno obrazloženje za potrebom javnosti predmetnog registra. Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti.²³ To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u implementira zakonodavni model kao što je postojeći. Ipak iz Konačnog prijedlog ZSP iz 2015.²⁴ nisu navedena po mišljenju autora dostatna i relevantna obrazloženja. Štoviše, nisu navedena nikakva obrazloženja. Samo je zakonodavac u „Razlozima zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se njime uređuju“ navodi dosta općenitu formulaciju „potrebe učinkovitijeg rješenja problema insolventnosti poslovnih subjekata“. Polazeći od naprijed navedenog, u situaciji kada sam predlagatelj zakona nije u obrazloženju konačnog prijedloga iznio objektivne i racionalne razloge kojima bi obrazložio (opravdao) uvođenje predmetnog rješenja, ne preostaje drugo nego zaključiti da predlagatelj zakona, odnosno zakonodavac nije dokazao legitimni cilj. Drugim riječima, osim općenitih tvrdnji, koje se ponavljaju u svakom prijedlogu stečajnog zakona, nije provedena kvalitativna i kvantitativna analiza koja bi dokazala kako postojeće rješenje doprinosi cilju ZSP.

5.3. „Nužno u demokratskom društvu“

ESLJP je u svojoj sudskoj praksi razvio određene ključne kriterije vezane za uspostavljanje ravnoteže između prava na zaštitu podataka i drugih osnovnih prava. Pri tomu zadiranje mora imati legitimni cilj zaštite privatnosti osoba te postići razmjernost konkurentnih interesa u određenom predmetu, kako bi se pravo na privatnost i pravo na javni interes doveli u pravičnu ravnotežu.²⁵ Pitanje identificiranja pojedinaca uključenih u registar nesolventnosti uglavnom se predstavlja kao konflikt različitih, ali jednako zaštićenih prava. Naime, nejavnošću registra osobnih podataka prvenstveno se štiti pravo pojedinca na dostojanstvo te pravo na zaštitu privatnosti i osobnih podataka. S druge strane, osiguravanjem pristupa potpunim informacijama omogućava se ostvarivanje prava na slobodu pristupa informacijama. ESLJP je u više navrata iznio stajalište da je važno da argumenti Vlade na adekvatan način pokažu da je zadiranje u pravo bilo „nužno u demokratskom društvu“ i tvrdio da, bez obzira na diskrecijska ovlaštenja dana tuženoj državi („polje slobodne procjene“), treba postojati i razuman odnos razmjernosti između mjera na koje se odnosi pritužba i legitimnog cilja koji se želi postići (zaštita prava drugih).²⁶ Također je pojasnio da izraz „nužno“ u ovom kontekstu nije fleksibilan kao izrazi „korisno“, „razumno“ ili „poželjno“, već podrazumijeva postojanje „prevladavajuće društvene potrebe“ za predmetnim miješanjem. Smatramo da u konkretnom predmetu miješanje u privatni život nije opravdano kao nužno u kontekstu temeljnog značaja zaštite osobnih podataka te da domaće pravo nije osiguralo dovoljne zaštitne mehanizme u odnosu na upotrebu podataka koji se tiču privatnih života stranaka u ovim vrstama postupaka, ne opravdavajući tako a fortiori potrebu za strogom kontrolom neophodnosti takve mjera. Primjerice, nije jasno koji je vremenski okvir relevantan za reguliranje ovog pitanja (odnosno, koliko dugo relevantni podaci trebaju ili mogu biti dostupni na mrežnim stranicama pravosudnih institucija). Štoviše, razvojem informacijskih tehnologija posebno su se razvile dodatne mogućnosti pristupa informacijama koje su u posjedu pravosuđa, pa za razliku od papirnate evidencije, za dokumente koji se postavljaju na internet ne postoji regulativa koja propisuje njihovo uništavanje nakon izvjesnog vremena pa takva vremenska dimenzija predstavlja jedan od ključnih problema kada je riječ o pristupu putem interneta sudskim aktima, odnosno osobnim podacima u njima.

6. Umjesto zaključka

Iako Konvencija izričito ne predviđa zaštitu osobnih podataka kao takvu, prema relevantnim presudama ESLJP-a, zaštita osobnih podataka sastavni je dio zaštite privatnog života iz čl. 8. Konvencije. Međutim, pravo na poštivanje privatnog života nije apsolutno.²⁷ Pri utvrđivanju je li načelo javnosti „nužno u demokratskom društvu“, treba razmatrati jesu li, u svjetlu predmeta kao cjeline, obrazloženja relevantna i dostatna te je li takva transparentnost razmjerna legitimnim ciljevima kojima se teži, a što smo u našem slučaju pokazali da nije. Generalno govoreći, postoje podaci koji sami po sebi ne povlače javni interes te ne postoji ni potreba za njihovim objavljivanjem. Bitno je i primijetiti da ono što je od interesa javnosti nije jednako onome što je od javnog interesa. Ipak registri u pravilu rezultiraju mnoštvom podataka, ali je njihova vrijednost i značaj iz perspektive javnosti različita, naročito kada se promatra u kontekstu prava na zaštitu osobnih podataka i zaštite privatnosti. Štoviše, postojeći prikupljeni osobni podaci predstavljaju privatne informacije o potrošačima i posljedično njihova objava na internetu kroz registre može imati ozbiljne posljedice na njihove privatne živote i prava zaštite podataka. Također, može rezultirati i pravnim ograničenjima u pogledu ostvarivanja profesionalnih aktivnosti i građanskih prava.²⁸

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet

Izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet