Vezanost parničnog suda za odluku upravnog tijela s motrišta sudske prakse

Članak 12. Zakona o parničnom postupku¹ propisuje da kad odluka suda ovisi o prethodnom rješenju pitanja postoji li neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije donio odluku sud ili drugo nadležno tijelo (prethodno pitanje), sud može sam riješiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno, s tim da odluka suda o prethodnom pitanju ima pravni učinak samo u parnici u kojoj je to pitanje riješeno.

Iz navedene odredbe se izvodi pravilo da u situaciji kad je nadležno tijelo već donijelo odluku o predmetnom prethodnom pitanju, parnični sud je vezan takvom odlukom i o njoj više ne može odlučivati prejudicijelno.² Navedeno potvrđuje i Vrhovni sud Republike Hrvatske (dalje: VSRH) u više svojih odluka³.

Sud nije ovlašten u parnici tužitelju priznati pravo na mirovinu ni ispitivati zakonitost i pravilnost rješenja donesenog u upravnom postupku kojim je to pravo priznato. (VSRH u Rev 501/2007-2 od 5. srpnja 2007.)

Sud nije ovlašten ocjenjivati zakonitost rješenja tuženika pa tako ni utvrditi da bi tužiteljici pripadala mirovina u većem iznosu od one koja joj se isplaćuje na temelju pravomoćnih rješenja tuženika. (VSRH u Rev 835/2006-2 od 27. kolovoza 2008.)

Naime u parničnom postupku sud je vezan odlukom tuženika kao javnog tijela da tužiteljici ne pripada pravo na isplatu dospjele neisplaćene mirovine za razdoblje od 1. rujna 1991. do 1. siječnja 1999. i o tom pitanju kao prethodnom pitanju ne može rješavati u parničnom postupku (čl. 12. st. 1. ZPP). (VSRH u Rev-x 400/2011-2 od 15. lipnja 2011.)

Međutim, Vrhovni sud Republike Hrvatske je u nizu svojih odluka donesenih nakon spomenute presude (npr. odluka broj Revr-127/06 od 9. svibnja 2006., Rev-138/07 od 30. svibnja 2007., Revr-160/08 od 4. veljače 2009., Revr-501/08 od 25. studenoga 2009., Revr-1547/10 od 26. siječnja 2011., Rev-1719/09 od 18. svibnja 2010., Rev-196/10 od 21. veljače 2012., Revx-471/10 od 29. veljače 2012.) zauzeo pravno shvaćanje da je sud vezan pravomoćnom odlukom donesenom u upravnom postupku kao prethodnom pitanju (čl. 12. st. 1. ZPP) i da stoga nema mogućnosti njezina preispitivanja u sudskom postupku. (VSRH u Rev 1404/2009-2 od 22. siječnja 2013.)

Pravilno ističe revident da je ovaj sud zauzeo pravno shvaćanje da je sud vezan pravomoćnom odlukom donesenom u upravnom postupku i ne može preispitivati pravilnost takve odluke u sudskom postupku. (VSRH u Revr 947/2017-2 od 11. rujna 2018.)

Pritom se napominje da je Vrhovni sud Republike Hrvatske u nizu svojih odluka (npr. odluke broj: Rev-2523/14-3 od 13. siječnja 2016., Revr-160/08 od 4. veljače 2009., Revr-501/08 od 25. studenoga 2009., Revr-1547/10 od 26. siječnja 2011., Rev-1719/09 od 18. svibnja 2010., Rev-196/10 od 21. veljače 2012., Revx-471/10 od 29. veljače 2012. i Rev 1404/09 od 22. siječnja 2013.) zauzeo pravno shvaćanje da je parnični sud vezan pravomoćnom odlukom donesenom u upravnom postupku kao prethodnom pitanju (čl. 12. st. 1. ZPP) i da stoga nema mogućnosti preispitivanja njezine zakonitosti ili pravilnosti u sudskom parničnom postupku. (VSRH u Revr 703/2017-3 od 8. siječnja 2019.)

Sudovi su vezani pravomoćnom odlukom donesenom u upravnom postupku i ne mogu ispitivati pravilnost takve odluke u sudskom postupku (čl. 12. st. 1. ZPP) tako i u odlukama ovog suda Rev-676/2016 od 1. listopada 2019., Rev-2028/11 od 28. travnja 2015. (VSRH u Rev 787/2017-2 od 5. svibnja 2020)

No u sudskoj praksi se postavilo pitanje je li parnični sud automatski vezan za odluku nadležnog upravnog tijela ili za to moraju biti ispunjene određene pretpostavke te do koje mjere je vezan odlukom nadležnog upravnog tijela. VSRH je u više svojih odluka zauzeo pravno shvaćanje da je ⁴.

Načelno, sud je vezan za odluku upravnog tijela, ali ta ga odluka obvezuje samo u granicama njegove pravomoćnosti o tome postoji li neko pravo ili pravni odnos, a isto tako ono obvezuje samo ako postoji identitet stranaka u postupku, odnosno ako je stranka, barem kao zainteresirana osoba, sudjelovala u postupku. (VSRH u Rev 450/2021-2 od 22. veljače 2022., Rev 749/2023-2 od 25. listopada 2023.)

Prema praksi revizijskog suda i shvaćanju koje je primjerice izraženo u odlukama Rev-450/2021-2 od 22. veljače 2022., Rev-380/2021 od 18. svibnja 2022. i Rev 580/2023 od 6. veljače 2024., parnični sud je vezan za odluku upravnog tijela/suda o tome postoji li neko pravo ili pravni odnos kao i za postojanje odnosno nepostojanje uzročne veze i ta odluka upravnog tijela/suda obvezuje pod uvjetom da postoji identitet stranaka u postupku (subjektivne granice pravomoćnosti), odnosno ako je stranka, barem kao zainteresirana osoba, sudjelovala u postupku. (VSRH u Rev 843/2021-2 od 3. travnja 2024.)

Nadalje, VSRH u odluci Rev 580/2023-2 od 6. veljače 2024. naglašava da ako su ispunjena navedena dva uvjeta (identitet stranaka i sudjelovanje u postupku), parnični sud je vezan odlukom upravnog tijela neovisno o tome što se u upravnom postupku nije odlučivalo o pravu na naknadu štete i visini štete te o uzroku nastanka ozljede, zadobivenim ozljedama i njihovim posljedicama. Također, VSRH u odluci Rev 901/2023-2 od 3. travnja 2024. naglašava da su ovlasti utvrđivanja činjenica parničnog suda znatno šire u situaciji kad stranka nije sudjelovala u upravnom postupku: „U odluci revizijskog suda Rev-318/2021-2 od 9. siječnja 2024. izraženo je pravno shvaćanje da je parnični sud vezan utvrđenjem nadležnog tijela o pravu na mirovinu i na isplatu mirovine te da se ne može preispitivati pravo na mirovinu i isplatu mirovine, međutim, da parnični sud ostale elemente pravomoćnog upravnog akta može ispitivati ako parnična stranka koja ih osporava nije sudjelovala u upravnom postupku, to jest nije se imala prilike očitovati se o tim elementima u upravnom postupku. Dakle, imajući na umu izražena pravna shvaćanja ovog suda, posebice ona izražena u pogledu postavljenih pravnih pitanja u povodu revizija izjavljenih po dopuštenju Vrhovnog suda Republike Hrvatske radi jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, treba reći u odgovoru na prvo postavljeno pitanje da parnični sud nije vezan odlukom upravnog tijela odnosno Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje o radnoj nesposobnosti oštećenika donesenom u upravnom postupku kada u tom upravnom postupku nije sudjelovao odgovorni osiguratelj, ako je utvrđeno drugačije činjenično stanje u postupku u kojem se odlučuje o potraživanju oštećenika prema odgovornom osiguratelju po osnovi odgovornosti za štetu. Stoga, izraženo pravno shvaćanje nižestupanjskih suda o vezanosti odlukom upravnog tijela odnosno činjeničnim utvrđenjima upravnog tijela glede invalidnosti i po tom pitanju radne sposobnosti tužitelja unatoč prigovoru tuženika da nije sudjelovao u upravnom postupku u kojem je donesena ta odluka, nije pravilno i nije u skladu s već ustaljenom praksom revizijskog suda.“

U sudskoj praksi se problematiziralo i pitanje može li se u parnici radi naknade štete, unatoč postojanja odluke upravnog tijela, dokazivati postojanje uzročno – posljedične veze. Ovim pitanjem bavilo se više sudova. Primjerice, Općinski građanski sud u Zagrebu u presudi P-1948/2024-13 od 24. veljače 2025. zauzima shvaćanje da, iako je parnični sud načelno vezan odlukom upravnog tijela, u parnici radi naknade štete koju tužitelj potražuje na ime novčanih davanja na teret mirovinskog osiguranja po osnovi priznatog prava na invalidsku mirovinu sud je ovlašten ispitivati jesu li upravo zadobivene ozljede osiguranika tužitelja u predmetnom štetnom događaju u određenom dijelu prouzročile trajni gubitak radne sposobnosti osiguranika tužitelja, osobito u slučaju kada pravomoćnom i konačnom odlukom tužitelja u upravnom postupku priznanja prava na invalidsku mirovinu nije određeno kojom je ozljedom na radu dijelom uzrokovan trajni gubitak radne sposobnosti osiguranika tužitelja. Drugim riječima, sud tada može na temelju pruženih mu dokaza utvrđivati postoji li uzročno-posljedična veza između ozljede na radu i umirovljenja osiguranika tužitelja, pri čemu nalaz i mišljenje vještaka iz upravnog postupka radi priznanja prava na invalidsku mirovinu osiguranika tužitelja sud cijeni i uzima u obzir kao i svaku drugu ispravu, odnosno dokaz, prilikom utvrđivanja odlučnih činjenica.

Povodom žalbe protiv potonje presude Županijski sud u Bjelovaru je donio odluku Gž 336/2025-2 od 22. svibnja 2025. u kojoj potvrđuje shvaćanje prvostupanjskog suda navodeći da parnični sud nije vezan odlukom tužitelja donesenom u upravnom postupku glede uzroka umirovljenja osiguranika tužitelja i tuženiku je dopušteno u parnici dokazivati postoji li uzročno-posljedična veza između ozljede na radu i umirovljenja osiguranika tužitelja te o rezultatu dokazivanja i o utvrđenju uzročne veze između ozljeđivanja i posljedica ozljeđivanja i umirovljenja osiguranika tužitelja ovisi pravo na odštetnu odgovornost tužitelja (pravno shvaćanje iz odluka VSRH broj Rev-x-165/2016 od 7. ožujka 2017., Rev-1261/2021-2 od 2. veljače 2022. i dr.). Dakle, sam uzrok nesposobnosti za rad koji je bitan u ovoj parnici nije predmet odluke donesene u upravnom postupku, uslijed čega sud nije vezan za pravomoćnu odluku iz tog postupka u pogledu postojanja uzročno-posljedične veze između ozljede i priznanja prava na invalidsku mirovinu.

U odlukama VSRH-a na koje se poziva Županijski sud u Bjelovaru u potonjoj odluci navedeno je sljedeće:

Prema odredbi čl. 161. st. 1. Zakona o mirovinskom osiguranju ("Narodne novine", broj 102/98 - dalje: ZMO) Zavod ima pravo na naknadu štete od osobe koja je uzrokovala invalidnost ili smrt osigurane osobe. Kada tuženik nije uzrokovao predmetnu štetu tužitelju, to dakle nije niti u obvezi istu naknaditi. Nije u pravu tužitelj kada smatra da je sud u ovom postupku bio vezan Rješenjem tužitelj od. 1. ožujka 1999. i to u pogledu postojanja uzročno-posljedične veze između štetnog događaja iz 1970. i prijevremenog umirovljenja B. M. Naime, tim Rješenjem (donesenim na temelju odredbe čl. 105. i 110. ZMO) odlučeno je tek o pravu B. M. na invalidsku mirovinu. Tim Rješenjem nije odlučeno o odgovornosti za predmetnu štetu, pa dakle niti o jednoj od pretpostavki odštetne odgovornosti tj. o postojanju uzročno-posljedične veze između šetnog događaja iz 1970. godine i prijevremenog umirovljenja B. M. (VSRH u Rev-x 165/2016-2 od 7. ožujka 2017.)

Dakle, reafirmirajući gore navedena pravna shvaćanja u odgovoru na prvo postavljeno pitanje u ovoj reviziji valja reći da parnični sud nije vezan odlukom tužitelja donesenom u upravnom postupku glede uzroka umirovljenja osiguranika tužitelja i osiguraniku štetnika (ovdje tuženika) dopušteno je u parnici dokazivati da radna sposobnost osiguranika tužitelja i njegovo umirovljenje nisu u uzročno-posljedičnoj vezi. O rezultatu dokazivanja i eventualnom etabliranju uzročne veze između ozljeđivanja i posljedica ozljeđivanja i umirovljenja osiguranika tužitelja ovisi i odštetna odgovornost tuženika. (VSRH u Rev 1261/2021-2 od 2. veljače 2022.)

Ovakvo pravno shvaćanje zauzeo je i Županijski sud u Zagrebu u odluci Gž 2778/2022-2 od 21. svibnja 2024. u kojoj navodi: „Rješenje kojim je odlučeno o pravu osiguranice tužitelja na invalidsku mirovinu, a koje je H. kao upravno tijelo nadležno za odlučivanje o pravima iz mirovinskog osiguranja, donijelo u upravnom postupku odlučujući o pravu stranke u upravnoj stvari predstavlja upravni akt. Sve što je utvrđeno izrekom pravomoćnog upravnog akta donesenog u zakonitom postupku smatra se dokazanim, a stranka koja to osporava i tvrdi suprotno dužna je to i dokazati, što znači da je, u situaciji kada tuženik ospori da je invalidnost tužiteljevog osiguranika nastupila kao izravna posljedica ozljeda zbog prometne nezgode unatoč postojanju odluke upravnog tijela o priznavanju prava na mirovinu, na tuženiku teret dokaza postojanja uzročno posljedične veze između ozljeda osiguranika tužitelja zadobivenih u prometnoj nezgodi s njegovim umirovljenjem (tako i Ustavni sud u svojoj odluci U-III-3670/19 od 17. rujna 2020., Vrhovni sud Republike Hrvatske u odlukama Rev 716/2022 od 31. kolovoza 2022., Rev 249/2022-2 od 18. siječnja 2022. i dr.).“

Pitanjem mogućnosti utvrđivanja uzročno – posljedične veze u parničnom postupku unatoč provedenom upravnom postupku bavio se i VSRH u više svojih odluka (npr. Rev 1261/2021-2 od 2. veljače 2022., Rev 450/2021-2 od 22. veljače 2022., Rev 408/2022-2 od 6. srpnja 2022., Rev 1222/2021-2 od 6. rujna 2022., Rev 1237/2021-3 od 7. rujna 2022., Rev 1367/2021-2 od 11. srpnja 2023., Rev 749/2023-2 od 25. listopada 2023., Rev 318/2021-2 od 9. siječnja 2024. itd.).

Nadalje, u sudskoj praksi se postavilo i pitanje je li sud ovlašten provoditi dokazni prijedlog medicinskog vještačenja kada je u prethodnom postupku kao upravnom postupku ozljeda priznata kao ozljeda na radu?⁵ Odgovor na navedeno pitanje VSRH je dao u odluci Rev 271/2021-2 od 31. kolovoza 2021. u kojoj navodi da sud nije ovlašten provoditi dokazni prijedlog medicinskog vještačenja kada je u prethodnom postupku kao upravnom postupku ozljeda priznata kao ozljeda na radu, koje pravno shvaćanje je Vrhovni sud Republike Hrvatske izrazio već i u odluci Rev-196/10 od 21. veljače 2012. Identično pravno shvaćanje VSRH je zauzeo i u odluci Rev 293/2019-3 od 14. veljače 2024.: „Naime, smatra li se pojedina ozljeda ozljedom na radu ocjenjuje se u upravnom postupku pri Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje te konačna odluka donesena u tom postupku predstavlja prethodno pitanje za ovaj postupak u smislu čl. 12. st. 2. ZPP te ne postoji mogućnost njezinog preispitivanja u sudskom postupku (tako i ovaj sud u presudi poslovni broj Revr 947/2017-2 od 11. rujna 2018., a i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci U-III-337/2022 od 21. rujna 2022.). Dakle, budući je nadležno tijelo pravomoćnim upravnim aktom utvrdilo da ozljeda koju je tužitelju zadobio nema karakter i nije priznata kao ozljeda na radu, to prvostupanjski sud nije imao ovlaštenja u ovom sudskom postupku ponovno preispitivati takvu odluku, odnosno utvrđivati da li ozljeda koju je tužitelj pretrpio ima karakter ozljede na radu, jer je o tome nadležno tijelo donijelo odluku koja predstavlja prethodno pitanje za ovaj parnični postupak (čl. 12. st. 1. ZPP).“

Isto tako, u sudskoj praksi se postavilo i pitanje može li se pitanje zakonitosti općeg akta isticati u parničnom postupku u slučaju kad nisu ispunjene pretpostavke za postupak ocjene zakonitosti općeg akta zbog toga što je stavljen izvan snage, ali očito proizvodi učinke.⁶ Odgovor na potonje pitanje VSRH je dao u odluci Rev 901/2022-2 od 19. listopada 2022. u kojoj navodi da je u takvoj situaciji redovni sud u parničnom postupku dužan ispitati zakonitost predmetnog općeg akta.

Na kraju, u sudskoj praksi se postavilo i pitanje ⁷, a u povodu ovog pitanja VSRH je u odluci Rev 968/2022-2 od 11. siječnja 2023. odgovorio: „Dakle, u slučaju da je protiv odluke javnopravnog tijela pokrenut upravni spor, to je zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (u ovom slučaju rješenja HZZO) predmet preispitivanja sve do pravomoćnosti presude koja u smislu čl. 63. ZUS u odnosu na prvostupanjsku presudu nastupa protekom roka za žalbu ako žalba nije podnesena, odnosno danom donošenja ako žalba nije dopuštena, a u odnosu na drugostupanjsku presudu danom donošenja. Prema shvaćanju ovog suda primjenjujući navedene odredbe čl. 12. ZPP te čl. 3., 10., 58. i 63. ZUS proizlazi da u parničnom postupku sud nije vezan upravnim rješenjem radi čijeg poništenja se vodi upravni spor koji nije pravomoćno okončan, a time je ujedno odgovoreno na postavljeno revizijsko pitanje.“

Borna Mišić, sudac Općinskog suda u Vinkovcima