Budući da je poistovjećivanje postupanja upravne inspekcije s provođenjem upravnog nadzora u teoriji i praksi poprilično često, činilo se potrebnim i korisnim ukazati na osnovne razlike između inspekcijskog nadzora upravne inspekcije i provođenja upravnog nadzora.
Iako naziv upravna nesumnjivo na prvu asocira na to da upravna inspekcija provodi upravni nadzor, ipak to nije tako. Ako dodatno obratimo pažnju na sam naziv, jasno je da je riječ o inspekciji (upravnoj) dok je, s druge strane riječ o nadzoru (upravnom). Dakle, radi se o sasvim različitim upravnim područjima. Međutim, nije realno i za očekivati ovakav način poimanja od prosječnog građanina, iako je poistovjećivanje ta dva nadzora, osim kod građana, prisutno i kod primjenjivača pravnih normi. Slijedom toga, u radu se u bitnom ukazuje na najznačajnije razlike zbog kojih se inspekcijski nadzor upravne inspekcije nikako ne smije poistovjećivati provođenjem upravnog nadzora.
Upravni nadzor
Zakon o sustavu državne uprave1 uređuje dvije vrste nadzora: upravni nadzor i inspekcijski nadzor. Upravnim nadzorom se nadzire zakonitost, pravilnost i stručnost obavljanja poslova državne uprave koji su povjereni tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima, a inspekcijskim nadzorom zakonitost rada pravnih i fizičkih osoba. ZSDU sadrži temeljne odredbe o obje vrste nadzora. Međutim, za razliku od upravnog nadzora koji se u pravilu provodi po odredbama ZSDU-a, postupanje u okviru inspekcijskog nadzora detaljno je uređeno posebnim propisima ovisno o tome što je predmet nadzora. ZSDU propisuje da upravni nadzor provode tijela državne uprave u granicama svog djelokruga.2 Navedenim zakonom nisu propisani posebni kriteriji u odnosu na osobe koje provode upravni nadzor, nego je navedeno da su to državni službenici koji su ovlašteni sudjelovati u upravnom nadzoru. Budući da upravni nadzor provode ministarstva i državne upravne organizacije upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima riječ je o vertikalnom nadzoru. ZSDU nije izričito propisao na koji način provođenje upravnog nadzora mora biti organizirano, odnosno ustrojeno u tijelu koje ga provodi, stoga se upravni nadzor može provoditi okviru posebne ustrojstvene jedinice ili u okviru ustrojstvene jedinice šireg djelokruga.3 Važno je naglasiti da se upravni nadzor ne provodi nad državnim tijelima4. Upravni nadzor provodi se nad povjerenim poslovima državne uprave i subjektima kojima su ti poslovi povjereni (jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima). Ovisno o upravnom području, upravni nadzor obavljaju pojedina tijela državne uprave prema posebnom zakonu (stvarna nadležnost), u granicama svog djelokruga propisanog Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave5. Primjerice Ministarstvo gospodarstva, sukladno članku 9. navedenog Zakona provodi upravni nadzor nad primjenom zakona iz područja energetike, Ministarstvo znanosti, obrazovanja i mladih, sukladno članku 11. Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave vrši upravni nadzor nad visokim učilištima i znanstvenim organizacijama i dr.
Sukladno članku 29. ZSDU-a upravni nadzor provodi se po službenoj dužnosti sukladno zakonu kojim se uređuje odgovarajuće upravno područje. Slijedom navedenoga, upravni nadzor ne provodi se na temelju zahtjeva ili prijave, međutim moguće je da nadležno tijelo prilikom donošenja odluke provođenju nadzora uzme u obzir predstavke ili pritužbe kojima se upućuje na moguće nezakonitost i/ili nepravilnost u obavljanju poslova državne uprave u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima.
Upravni nadzor provodi se kao vanjski nadzor, dakle izvan tijela koje je nadležno za provođenje nadzora, odnosno provodi se nad jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima, za razliku od inspekcijskog nadzora upravne inspekcije koji je interni nadzor. Naime, inspekcijski nadzor upravne inspekcije provodi se, osim nad navedenim subjektima nadzora, i nad tijelima državne upravne i drugim državnim tijelima, uključujući i samo tijelo u okviru kojeg je uprava inspekcija ustrojena (tijelo državne uprave nadležno za poslove upravne inspekcije, trenutno Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije).
Upravni nadzor se, u određenim slučajevima, provodi kao upravni postupak u kojem slučaju se donosi rješenje6, dok je u drugim slučajevima riječ o drugom postupanju javnopravnog tijela u okviru kojeg se donosi uputa7. Upravni nadzor se pravilu rješenjem okončava u slučaju kada tijelo koje provodi upravni nadzor utvrdi postojanje nezakonitosti ili većih nepravilnosti u radu nadziranog tijela u povjerenim poslovima državne uprave, slijedom čega rješenjem naređuje poduzimanje mjera radi otklanjanja utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti. Dakle, ovdje govorimo od tome da upravni nadzor nema obilježja upravnog postupka od početka nadzora (u slučajevima kada je propisano da o provedenom nadzoru donosi rješenje) nego tek onda, kada i ako budu izrečene mjere usmjerenje na usklađivanje utvrđenog stanja, u nadziranom tijelu, sa zakonom i drugim propisima. Osim toga, tijelo koje provodi upravni nadzor može donijeti rješenje kojim ono samo poduzima određene mjere usmjerenje na otklanjanje utvrđenih nezakonitosti.
Inspekcijski nadzor
Kako smo već naveli, temelje odredbe inspekcijskog nadzora propisane su ZSDU-om, dok je postupanje u okviru inspekcijskog nadzora detaljno uređeno posebnim propisima koji uređuju djelokrug, nadležnost i postupanje različitih inspekcija u pojedinim područjima, primjerice u području gradnje, poljoprivrede, radnih odnosa, turizma i drugih. Osim navedenih vrsta inspekcija koje se ustrojavaju prema specifičnom području djelovanja8, na temelju funkcionalnog načela, odnosno koje su organizirane u okviru jednog središnje tijelo koje je samostalno i organizacijski neovisno od drugih tijela9, inspekcije se mogu ustrojiti i prema općem području djelovanja, odnosno predmetu nadzora (upravnom području) koji je primjenjiv kod različitih subjekata, neovisno o tome za koje područje su nadležni. U tom slučaju govorimo o inspekcijama koje su organizirane prema resornom načelu, odnosno organizirane su unutar tijela državne uprave nadležnog za određeno upravno područje, najčešće kao upravna organizacija u sastavu ministarstva. Upravo na takav način ustrojena je upravna inspekcija10. U tom kontekstu možemo govoriti o posebnosti inspekcijskog nadzora upravne inspekcije u odnosu na druge vrste inspekcijskih nadzora.
Inspekcijski nadzor upravne inspekcije
Zakonom o upravnoj inspekciji11 detaljno je propisano postupanje upravne inspekcije, čime je upravna inspekcija izdvojena od ostalih inspekcija. ZUI uređuje ustrojstvo, poslove, način rada, prava i dužnosti upravne inspekcije12. Poslove upravne inspekcije (provođenje inspekcijskog nadzora i postupanje po predstavkama) provode upravni inspektori, odnosno viši upravni inspektor – specijalist, viši upravni inspektor i upravni inspektor13. Inspekcijski nadzor se provodi nad tijelima državne uprave, drugim državnim tijelima, tijelima i upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti. Ovisno o vrsti nadziranog tijela razlikuje se i predmet nadzora. U odnosu na tijela državne uprave, druga državna tijela, tijela i upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave inspekcijski nadzor provodi se nad14:
– primjenom zakona i drugih propisa kojima se uređuje sustav, ustrojstvo i način rada tih tijela15
– nadzire primjenu zakona i drugih propisa kojima se uređuju službenički odnosi16
– nadzire primjenu zakona kojim se uređuje upravni postupak17
– nadzire primjenu propisa o uredskom poslovanju18
– nadzire primjenu propisa o sadržaju naziva tijela i uporabi propisanih obilježja i simbola19
– nadzire primjenu propisa o pečatima i žigovima s grbom Republike Hrvatske20
– postupa po predstavkama podnesenim radi osiguranja ili zaštite prava građana i pravnih osoba pred nadziranim tijelima koje se odnose na predmet inspekcijskog nadzora
– nadzire uvjete i način ostvarivanja javnosti rada
– provodi inspekcijski nadzor u slučajevima utvrđenim posebnim zakonom21.
U odnosu na pravne osobe s javnim ovlastima kao subjekte nadzora, predmet nadzora je uže definiran. Točnije, inspekcijskim nadzorom pravnih osoba s javnim ovlastima nisu obuhvaćeni zakoni i drugi propisi kojima se uređuje sustav, ustrojstvo i način rada tijela (tijela države uprave, druga državna tijela i tijela i upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave) te zakoni i drugi propisi kojima se uređuju službenički odnosi22. Osim toga, kao predmet nadzora nisu navedeni propisi o sadržaju naziva tijela i uporabi propisanih obilježja i simbola23.
Važno je naglasiti da se inspekcijski nadzor upravne inspekcije ne provodi kao upravni postupak u kojem se donosi rješenje kao upravni akt, nego je riječ o drugom postupanju javnopravnog tijela sukladno ZUP-u. O provedenom inspekcijskom nadzoru sastavlja se zapisnik na koji nadzirano tijelo može izjaviti primjedbe. O primjedbama odlučuje upravni inspektor, na način da donosi dopunski zapisnik ako utvrdi da su primjedbe osnovane, odnosno obavijesti, ukoliko utvrdi da primjedbe nisu osnovane. U odnosu na dopunski zapisnik i obavijest nadzirano tijelo ima pravo pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom. Osim toga, inspekcijski nadzor upravne inspekcije, kao i upravni nadzor, provodi se po službenoj dužnosti, s tim da izvanredni inspekcijski nadzor može provesti, između ostalog, na inicijativu podnositelja predstavki.
Dakle, postupanje upravne inspekcije jest provođenje inspekcijskog nadzora u smislu ZSDU-a, međutim predmet inspekcijskog nadzora upravne inspekcije24 kao i subjekti nadzora25 su ono što tu inspekciju izdvaja od drugih inspekcija propisanih ZSDU-om.
S druge strane, predmet nadzora i subjekti nadzora (nadzirana tijela) su razlozi zbog kojih se, između ostalog, inspekcijski nadzor upravne inspekcije poistovjećuje s provođenjem upravnog nadzora. Naime, kod obje vrste nadzora subjekti nadzora su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima, međutim (za razliku od inspekcijskog nadzora upravne inspekcije), ne postoji tijelo koje bi nadziralo zakonitost i pravilnost u obavljanju poslova državne uprave u tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima.26 Što se tiče predmeta upravnog nadzora ZSDU propisuje da se upravnim nadzorom osobito nadzire zakonitost općih akata, zakonitost i pravilnost rada te postupanja prema građanima i drugim strankama kao i osposobljenost službenih osoba za neposredno obavljanje poslova državne uprave27. S druge strane, predmet nadzora upravne inspekcije je, među ostalim, postupanje po predstavkama podnesenim radi osiguranja ili zaštite prava građana i pravnih osoba pred nadziranim tijelima koje se odnose na predmet inspekcijskog nadzora. Osim toga, predmet inspekcijskog nadzora upravne inspekcije je nadzor zakonitosti općih akata28 kao i osposobljenost službenih osoba za neposredno obavljanje poslova državne uprave29. Međutim, ono što se nadzire u okviru navedenog predmeta nadzora razlikuje se kod upravnog nadzora i inspekcijskog nadzora upravne inspekcije, odnosno nadležnost i ovlast za provođenjem nadzora proizlaze iz različitih pravnih osnova. Primjerice, kada je riječ o osposobljenost službenih osoba za neposredno obavljanje poslova državne uprave, u okviru upravnog nadzora nadzire se ispunjavaju li službene osobe uvjet stručnog ispita iz određenog stručnog područja, dok upravna inspekcija nadzire ispunjavanje uvjeta državnog ispita službenih osoba koje vode upravni postupak u pravnim osobama s javnim ovlastima30.
Upravni nadzor vs. inspekcijski nadzor upravne inspekcije
Iako se iz svega navedenog zaključuje da upravni nadzor i inspekcijski nadzor upravne inspekcije imaju određene sličnosti, a koje sličnosti se odnose na terminologiju u nazivu, subjekte nadzora, predmet nadzora, postupanje po predstavkama, provođenje nadzora po službenoj dužnosti, djelomično u odnosu na način provođenja nadzora (drugo postupanje javnopravnog tijela) to nikako ne znači da ta dva nadzora mogu i trebaju poistovjećivati.
Naime, riječ je o različitim institutima upravnog prava propisanim ZSDU-om, pri čemu je inspekcijski nadzor upravne inspekcije uređen i posebnim zakonom. Dakle, postupanje upravne inspekcije je provođenje inspekcijskog nadzora u smislu ZSDU-a, ali na način i uz posebnosti propisane ZUI-jem. Iako upravo te posebnosti, u određenom dijelu predstavljaju sličnosti s upravnim nadzorom, a zbog kojih sličnosti se postupanje upravne inspekcije percipira kao provođenje upravnog nadzora, a ne inspekcijskog nadzora, važno je još jednom naglasiti da upravna inspekcija provodi inspekcijski, a ne upravni nadzor.
Kristina Ivanović Stakić spec. iur. et mag. iur., Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije
^ 1 Zakon o sustavu državne uprave, „Nar. nov.“ br. 66/19., 155/23. (dalje u tekstu: ZSDU).
^ 2 ZSDU, članak 29. st. 3. Tijela državne uprave su ministarstva i državne upravne organizacije.
^ 3 Primjerice, prema čl. 101. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih („Nar. nov.“, br. 72/24.) upravni nadzor provodi se u okviru Samostalnog sektora za pravne poslove i drugostupanjski postupak, Službe za upravne i sudske postupke i upravni nadzor ustrojen je Odjel za upravni nadzor. Dakle riječ je o posebnoj ustrojstvenoj jedinici unutar ministarstva. S druge strane, primjerice, prema člancima 122., 134.,135. i 136. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije ("Nar. nov.", br. 71/24.) upravni nadzor provodi se u okviru Uprave za politički sustav i opću upravu, Sektora za neprofitne pravne osobe, Službe za udruge i zaklade i Službe za političke stranke i vjerske zajednice. Dakle upravni nadzor provodi se u okviru uprave ministarstva u čijoj su nadležnosti i drugi poslovi iz djelokruga ministarstva.
^ 4 Tijela državne uprave (ministarstva i državne upravne organizacije) i druga državna tijela (Pučki pravobranitelj, Povjerenik za informiranje, Državni ured za reviziju, sudovi, Agencija za zaštitu osobnih podataka i dr.)
^ 5 „Nar. nov.“ br. 85/20., 21/23., 57/24.
^ 6 Čl. 227. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Nar. nov.“ br. 100/18., 125/19., 147/20., 119/22., 156/22., 33/23., 36/24., 102/25.).
^ 7 Čl. 6. st. 1. Pravilnika o načinu provođenja i sadržaju upravnog nadzora („Nar. nov.“ br. 129/22.) propisuje da se o obavljenom upravnom nadzoru sastavlja izvješće.
^ 8 U pravilu je većina inspekcija ustrojena u okviru krovnog inspekcijskog tijela, odnosno Državnog inspektorata.
^ 9 Državni inspektorat, sukladno Zakonu o državnom inspektoratu („Nar. nov.“, br. 115/18., 117/21., 67/2.3, 155/23.)
^ 10 Članak 2. st. 2. Zakona o upravnoj inspekciji („Nar. nov.“, br. 15/18., 98/19., 14/24.). Osim upravne inspekcije, prema resornom načelu ustrojena je primjerice i pravosudna inspekcija sukladno članku 80. st.1 Zakona o sudovima („Nar. nov.“, br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22.), kojim je propisano da pravosudna inspekcija ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa obavlja poslove inspekcijskog nadzora nad pravilnim i zakonitim obavljanjem poslova sudske uprave. Međutim u odnosu na ove dvije vrste inspekcije postoji razlika vezano za područje djelovanja i subjekte nadzora. Naime, pravosudna inspekcija nadzire isključivo sudove u odnosu na pravilno i zakonito obavljanje poslova sudske uprave, dok upravna inspekcija nadzire tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice i upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima u odnosu na točno propisano područje djelovanja.
^ 11 Zakon o upravnoj inspekciji, "Nar. nov." br. 15/18., 98/19., 14/24. (dalje u tekstu: ZUI).
^ 12 Čl. 1. ZUI-ja.
^ 13 Iznimno, inspekcijski nadzor mogu provoditi i drugi državni službenici koje za to ovlasti čelnik tijela i koji ispunjavaju uvjete za obavljanje poslova upravnih inspektora (čl. 3. st. 2. ZUI-ja).
^ 14 Čl. 4. st. 1. ZUI-ja.
^ 15 Primjerice ZSDU i Zakon o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave.
^ 16 Primjerice Zakon o državnim službenicima ("Nar. nov." br. 155/23., 85/24.) ili Uredba o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika ("Nar. nov." br. 127/24.).
^ 17 Zakon o općem upravnom postupku ("Nar. nov." br. 47/09., 110/21. – u daljnjem tekstu: ZUP).
^ 18 Uredba o uredskom poslovanju ("Nar. nov." br. 75/21.).
^ 19 Uredba o natpisnoj ploči i zaglavlju akta tijela državne uprave, lokalne, područne (regionalne) i mjesne samouprave, te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti ("Nar. nov." br. 34/02.).
^ 20 Zakon o pečatima i žigovima s grbom Republike Hrvatske („Nar. nov.“ br. 33/95.).
^ 21 Čl. 9. st. 5. Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom („Nar. nov.“ br. 157/13., 152/14., 39/18., 32/20.).
^ 22 Budući da se u pravnim osobama s javnim ovlastima na radne odnose primjenjuju opći propisi o radu. Isto tako na pravne osobe s javnim ovlastima ne primjenjuju se propisi kojima se uređuje sustav, ustrojstvo i način rada tih tijela (tijela državne uprave, druga državnih tijela i tijela i upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave).
^ 23 U odnosu na ovu vrstu predmeta nadzora, moguće je da je riječ o slučajnom propustu zakonodavca da ih izričito uvrsti u predmet nadzora kod pravnih osoba s javnim ovlastima, jer te propise upravna inspekcija nadzire kod ostalih nadziranih tijela, dok istovremeno ne postoji propisana nadležnosti druge inspekcije koja bi nadzirale navedene propise.
^ 24 Sukladno čl. 21. st.1. ZSDU-a, nadzor se provodi na fizičkim i pravnim osobama radi usklađivanja utvrđenog stanja i poslovanja s zakonom i drugim propisima.
^ 25 Sukladno čl. 21. st.1 ZSDU-a, subjekti inspekcijskog nadzora su fizičke i pravne osobe
^ 26 Sukladno čl. 28. st.1. ZSDU-a upravni nadzor obuhvaća nadzorne postupke, mjere i radnje kojima se osigurava zakonitost i pravilnost u obavljanju poslova državne uprave.
^ 27 Čl. 28. st. 2. ZSDU-a
^ 28 Nazor zakonitosti općih akata provodi se u okviru nadzora primjene zakona i drugih propisa kojima se uređuje sustav, ustrojstvo i način rada tih tijela.
^ 29 Nadzor osposobljenost službenih osoba za neposredno obavljanje poslova državne uprave provodi u okviru nadzora zakona kojim se uređuje upravni postupak (kod pravnih osoba s javnim ovlastima) kao i nadzora primjene zakona i drugih propisa kojima se uređuju službenički odnosi (kod jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
^ 30 Sukladno čl. 257. Zakonu o socijalnoj skrbi („Nar. nov.“ br. 18/22., 46/22., 119/22., 71/23., 156/23., 61/25.) stručni radnici dužni su položiti stručni ispit. Sukladno članku 23. ZUP-a službena osoba koje u javnopravnim tijelima vodi postupak ili rješava o upravnim stvarima mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni ispit.
