Autorica u članku analizira odredbe Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi o upravnoj stvari, rješenjima, neupravnoj stvari (postupku), odlukama, primjeni odredba općeg propisa o radu, pravnim lijekovima i dr., nakon novele iz 2025.
I. Uvodno
1. lipnja 2025. stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u daljnjem tekstu: Novela zakona), objavljen u „Narodnim novinama“ broj 17/25.
Među brojnim izmjenama i dopunama Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, br. 86/08., 61/11., 4/18., 112/19.) uvedene su određene novine i precizirano odlučivanju o pravima i obvezama službenika i namještenika u upravnom postupku definiranjem upravne stvari te odlučivanje u neupravnom postupku.
Novo određenje upravne stvari izmijenjenim člankom 5. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, br. 86/08., 61/11., 4/18., 112/19., 17/25., u daljnjem tekstu: Zakon) i neke druge odredbe o donošenju rješenja o određenim pravima i obvezama službenika i namještenika već su izazvale brojne nedoumice i pitanja u praksi.
Stoga ćemo u nastavku sažeto prikazati odredbe Zakona nakon Novele zakona, o upravnoj stvari, rješenjima, neupravnoj stvari (postupku), odlukama, primjeni odredba općeg propisa o radu, pravnim lijekovima i dr.
II. Upravna stvar i upravni postupak iz članka 5. Zakona
Prema Zakonu o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09., 110/21.) upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka, neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje. Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar. Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima, osim u iznimkama o pojedinim pitanjima, propisanim zakonom.
Potpuno izmijenjenom odredbom članka 5. stavaka 1. i 2. Zakona sada je propisano da je upravna stvar o kojoj rješenjem odlučuje pročelnik ili službena osoba kojoj je rješavanje o tome utvrđeno opisom poslova radnog mjesta, sukladno pravilniku o unutarnjem redu, osim kad je ovim Zakonom izrijekom propisano da rješenje donosi pročelnik upravnog tijela, odlučivanje o:
- prijmu u službu
- rasporedu na radno mjesto
- premještaju
- napredovanju
- plaći
- produženju roka za polaganje državnog ispita
- stavljanju na raspolaganje
- prestanku službe te
- zadržavanju u službi.
Zakonom je izrijekom propisano da rješenje donosi pročelnik upravnog tijela u postupku ocjenjivanja (čl. 95. st. 1.) i imenovanja mentora vježbeniku (čl. 87. st. 3.), dakle, isključivo on.
Općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan (u daljnjem tekstu: izvršni čelnik) odlučuje o:
- imenovanju i razrješenju pročelnika
- plaći
- produženju roka za polaganje državnog ispita
- stavljanju na raspolaganje
- prestanku službe te
- zadržavanju u službi.
I to odlučivanje je upravna stvar, o kojoj se odlučuje rješenjem, kao i za službenike i namještenike.
III. Upravna stvar i upravni postupak prema drugim odredbama Zakona
Iz ovako definiranog stavka 1. članka 5. Zakona, za zaključiti je da je riječ o zatvorenoj listi odlučivanja o pravima i obvezama službenika i namještenika u upravnoj stvari/upravnom postupku, za razliku od prethodnog uređenja, kada je bilo propisano da se o prijmu u službu, rasporedu na radno mjesto te o drugim pravima i obvezama (otvorena lista) službenika kao i o prestanku službe odlučuje rješenjem.
Dakle, o svim pravima i obvezama iz službe (osim o naknadi štete, koja je regulirana na drugačiji način).
Međutim, u ovoj izmijenjenoj odredi ipak nisu navedene sve upravne stvari iz Zakona, o kojima se odlučuje rješenjem u upravnom postupku, a koje su propisane drugim odredbama.
To su odlučivanje o:
a) odgovornosti službenika u postupku zbog povrede službene dužnosti
b) udaljenju službenika iz službe
c) mirovanju prava iz službe za vrijeme izdržavanja kazne zatvora
d) produženju službe i vježbeničkog staža.
Ukratko u nastavku, o svakom netom navedenom odlučivanju.
a) U postupku zbog povrede službene dužnosti o odgovornosti službenika odlučuje se rješenjem.
Iako ovo odlučivanje nije navedeno u članku 5. Zakona radi se o upravnoj stvari, jer je protiv prvostupanjske odluke (tj. rješenja), donesene u postupku zbog lake povrede službene propisano pravo izjavljivanje žalbe, odnosno pokretanja upravnog spora. Može se podnijeti žalba nadležnom službeničkom sudu u roku od 15 dana od dana dostave odluke, a protiv prvostupanjske odluke donesene u postupku zbog teške povrede službene dužnosti može se podnijeti žalba Višem službeničkom sudu u roku od 15 dana od dana dostave odluke.
Protiv drugostupanjske odluke u postupku zbog povrede službene dužnosti može se pokrenuti upravni spor.
Isto vrijedi za b) udaljenje službenika iz službe.
Službenika se rješenjem može udaljiti iz službe ako je protiv njega pokrenut kazneni postupak ili postupak zbog teške povrede službene dužnosti, a povreda je takve prirode da bi ostanak u službi, dok traje taj postupak, mogao štetiti interesima službe. Protiv rješenja o udaljenju iz službe službenik može podnijeti žalbu nadležnom službeničkom sudu u roku od 15 dana od dostave rješenja, a protiv odluke službeničkog suda može se pokrenuti upravni spor.
c) Prema članku 70. Zakona, službeniku koji izdržava kaznu zatvora do šest mjeseci, za vrijeme izdržavanja kazne zatvora, miruju prava iz radnog odnosa, o čemu se donosi rješenje u roku od 15 dana od dana nastupa okolnosti koje predstavljaju razlog za mirovanje prava.
Nije propisan pravni lijek iz kojega bi se zaključilo o kakvom postupku se radi, no smatramo da je i ovdje riječ o upravnoj stvari jer se odlučuje o statusnim pravima službenika. O prijmu u službu, promjenama statusa službenika tijekom trajanja službe (raspored, premještaj, napredovanje, produženje službe i vježbeničkog staža, prestanak službe i dr.), odlučuje se rješenjem u upravnom postupku, pa bi tako trebalo biti i o mirovanju prava iz radnog odnosa. Usto, iz sličnih razloga, rješenjem se odlučuje u slučaju prestanka službe zbog kazne zatvora i dr., iz članka 115. stavka 1. podstavka d) Zakona, prema kojemu službeniku prestaje služba po sili zakona kad je osuđen na kaznu zatvora ili kaznu dugotrajnog zatvora ili djelomičnu uvjetnu osudu za kazneno djelo…itd.
d) Nije navedeno odlučivanje o produženju službe i vježbeničkog staža, ali je člankom 88. Zakona propisano da se vježbeniku koji iz opravdanih razloga ne položi državni ispit može produžiti vježbenički staž za najviše tri mjeseca. O produženju službe i vježbeničkog staža donosi se posebno rješenje.
Slično je propisano i člankom 93., prema kojem će se vježbeniku rješenjem o produženju roka za polaganje državnog ispita produžiti služba do isteka roka za polaganje državnog ispita, u slučaju privremene nesposobnosti za rad, korištenja rodiljnog, roditeljskog, posvojiteljskog ili očinskog dopusta te drugog opravdanog razloga. Rok za polaganje državnog ispita produžit će se na zahtjev službenika za onoliko vremena koliko je trajala privremena nesposobnost za rad, rodiljni, roditeljski, posvojiteljski ili očinski dopust odnosno drugi opravdani razlozi.
Produženje službe iz navedenih razloga je inkorporirano u odlučivanje o produženju roka za polaganje državnog ispita, iz članka 5. Zakona.
IV. Neupravni postupak iz članka 5. Zakona
Prema stavku 3. i stavku 4. članka 5. Zakona, na odlučivanje o pravima i obvezama iz službe, osim u slučaju iz stavaka 1. i 2. ovoga članka, odgovarajuće se primjenjuju odredbe općeg propisa o radu kojima se ureduje ostvarivanje prava i obveza iz radnog odnosa, tj. Zakona o radu („Narodne novine“ broj: 93/14., 127/17., 98/19., 151/22., 64/23., u daljnjem tekstu: ZOR). O tim pravima i obvezama iz službe odlučuje pročelnik ili službena osoba kojoj je odlučivanje o tome utvrđeno u pravilniku o unutarnjem redu, a o pravima i obvezama pročelnika izvršni čelnik.
To su materijalna i druga prava iz službe (godišnji odmor, plaćeni i neplaćeni dopust, regres, jubilarna nagrada, uskrsnica, otpremnina i dr., sukladno kolektivnom ugovoru lokalne jedinice ili Pravilniku o radu).
Nije propisano da se odlučuje rješenjem, pa se odlučuje odlukom. U vezi godišnjeg odmora, iako je ZOR-om propisano da poslodavac mora radnika najmanje petnaest dana prije korištenja godišnjeg odmora obavijestiti o trajanju godišnjeg odmora i razdoblju njegova korištenja, smatramo da je bolje o tome odlučivati odlukom i službenik ima pravo na pravnu zaštitu sukladno odredbama ZOR-a.
V. Neupravni postupak prema drugim odredbama Zakona
Odlučivanje o drugim pravima i obvezama službenika i namještenika, osim navedenih u stavku 3. članka 5. Zakona, propisano je i u više drugih odredaba Zakona.
To su odlučivanje o:
a) odobrenju za obavljanje dodatnog posla
b) ocjenjivanju
c) naknadi štete.
Ukratko ćemo u nastavku o svakom netom navedenom odlučivanju.
a) Službenik može izvan redovitog radnog vremena, po prethodno pisanom odobrenju pročelnika upravnog tijela, a pročelnik po prethodnom odobrenju izvršnog čelnika samostalno obavljati poslove ili raditi kod drugoga, ako to nije u suprotnosti sa službom odnosno ako posebnim zakonom nije drukčije propisano te ne predstavlja sukob interesa ili prepreku za uredno obavljanje redovitih zadataka niti šteti ugledu službe. O zahtjevu službenika za davanje odobrenja odlučuje se rješenjem.
S obzirom na to da ovo odlučivanje nije navedeno u članku 5. stavku 1. i 2. Zakona, niti se može iz drugih odredaba izvući zaključak da je to upravna stvar, smatramo da je riječ o neupravnom postupku.
b) O ocjeni se donosi rješenje. Ocjena mora biti obrazložena (čl. 96. st. 2. i 3.).
Službeniku koji je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ prestaje služba po sili zakona danom dostave odluke o zahtjevu za zaštitu povrijeđenog prava u postupku ocjenjivanja, a ako zahtjev nije podnesen, istekom roka za podnošenje tog zahtjeva (čl. 97.).
Isto je propisano i člankom 115. stavkom 1. podstavkom m): službeniku prestaje služba po sili zakona ako je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ – danom dostave odluke o zahtjevu za zaštitu prava u postupku ocjenjivanja, a ako zahtjev nije podnesen, istekom roka za podnošenje zahtjeva sukladno općem propisu o radu.
Iako se o ocjeni donosi rješenje, riječ je o neupravnom postupku i neupravnom aktu te radnom, a ne upravnom sporu.
U vezi postupka ocjenjivanja, upravni postupak vrijedi još samo u postupku ocjenjivanja za 2025. godinu, a prema prijelaznim i završnim odredbama Novele, jer je riječ o započetom postupku ocjenjivanja (postupak je započet 1. siječnja 2025., od kada se prati rad službenika i namještenika za 2025. godinu i ocjenjuje do 31. ožujka 2026.). Prema prijelaznim i završnim odredbama Novele, postupci u predmetima iz službeničkih i radnih odnosa u upravnim tijelima lokalnih jedinica, koji ne budu dovršeni do stupanja na snagu ovoga Zakona, dovršit će se prema propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovoga Zakona, a za ocjenjivanje je još određeno da će se postupci ocjenjivanja službenika za 2024. godinu provoditi prema dosadašnjem općem aktu kojim su propisani kriteriji za ocjenjivanje službenika i način provođenja ocjenjivanja.
c) Nastanak štete, njezinu visinu i okolnosti pod kojima je nastala utvrđuje rješenjem pročelnik upravnog tijela, odnosno osoba koju on za to ovlasti, rješenjem, a nastanak štete koju prouzroči pročelnik upravnog tijela, njenu visinu i okolnosti pod kojima je nastala utvrđuje izvršni čelnik ili osoba koju on za to ovlasti.
Ako službenik odbije naknaditi štetu, šteta se naknađuje po općim propisima obveznog prava.
Dakle, bez obzira na to što se o šteti donosi rješenje riječ je o neupravnom postupku.
VI. Pravni lijekovi
Protiv rješenja iz članka 5. stavka 1. Zakona, kao i nekih drugih rješenja za koje je to propisano Zakonom, može se izjaviti žalba izvršnom čelniku u roku od 15 dana od dana dostave rješenja, ako Zakonom nije drukčije određeno.
Žalba ne odgađa izvršenje rješenja o:
- prijmu u službu na određeno vrijeme
- rasporedu na radno mjesto
- plaći
- premještaju
- napredovanju
- stavljanju na raspolaganje te
- prestanku službe.
Pravni lijek u postupku ocjenjivanja je zahtjev za ostvarenje povrijeđenog prava, propisan ZOR-om, koji se podredno primjenjuje na lokalne službenike i namještenike.
Sukladno članku 133. ZOR-a, koji uređuje sudsku zaštitu prava iz radnog odnosa, radnik može u roku od 15 dana od dostave odluke kojom je povrijeđeno njegovo pravo, odnosno od saznanja za povredu prava zahtijevati od poslodavca ostvarenje toga prava. Ako poslodavac u tom roku ne udovolji tom zahtjevu, može u daljnjem roku od 15 dana zahtijevati zaštitu povrijeđenog prava pred nadležnim sudom.
Ovaj pravni lijek vrijedi i u ostalim neupravnom postupcima iz stavka 3. članka 5. i drugim neupravnim postupcima iz Zakona.
Stoga je potrebno u odluci napisati takvu uputu o pravnom lijeku.
VII. Zaključno
Iako je poboljšana odredba članka 5. Zakona, ipak nije sveobuhvatno riješena upravna stvar i upravni postupak, jer u zakonu postoje i druge odredbe koje uređuju to pitanje, neke su zbunjujuće i nedorečene.
Dakle, osim ovdje navedenih rješenja, rješenjem se odlučuje i o nekim drugim pravima i obvezama službenika i namještenika, i to nekima u upravnom, a nekima u neupravnom postupku. Do sada se o svim pravima i obvezama službenika i namještenika iz ovog Zakona odlučivalo rješenjem kao upravnim aktom (osim o naknadi štete).
Stoga su na početku (kod nekih još uvijek) postojale nejasnoće i dvojbe u primjeni u praksi je li riječ o upravnoj stvari i upravnom postupku ili neupravnom, naročito u postupku ocjenjivanja službenika.
Razlog tomu je što u članku 5. stavku 1. Zakona nije navedeno ocjenjivanje kao upravna stvar, u članku 96. st. 2. i 3. je propisano da se o ocjeni donosi rješenje, ocjena mora biti obrazložena, u članku 97. da službeniku koji je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ prestaje služba po sili zakona danom dostave odluke o zahtjevu za zaštitu povrijeđenog prava u postupku ocjenjivanja, a ako zahtjev nije podnesen, istekom roka za podnošenje tog zahtjeva te da je člankom 115. stavkom 1. podstavkom m) također propisano da službeniku prestaje služba po sili zakona ako je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ – danom dostave odluke o zahtjevu za zaštitu prava u postupku ocjenjivanja, a ako zahtjev nije podnesen, istekom roka za podnošenje zahtjeva sukladno općem propisu o radu, te s obzirom na prijelazne i završne odredbe o ocjenjivanju. Stoga je na mnoga pitanja iz prakse moralo odgovarati i davati mišljenje Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije.
Za pretpostaviti je da je bila namjera ocjenjivanje urediti na sličan način kao za državne službenike, ali ipak nije posve jasno i potpuno, s obzirom na to da je u Zakonu o državnim službenicima jasno propisano da odluku o ocjeni učinkovitosti rada državnog službenika donosi čelnik tijela odnosno osoba koju on za to ovlasti te da državni službenik koji smatra da mu je odlukom o ocjeni povrijeđeno neko pravo iz službe može zahtijevati ostvarenje toga prava u skladu s općim propisom o radu.
S obzirom na sve razmotreno, smatramo da bi bilo jasnije da je u članku 5. stavku 1. Zakona ostavljena otvorena lista odlučivanja u upravnom postupku ili pak dodati dio odredbe…osim ako ovim Zakonom nije drugačije propisano.
Stoga, u nekim budućim izmjenama i dopunama ovoga Zakona ili pak u novom potrebno je jasnije i preciznije urediti sva ova pitanja odlučivanja o pravima i obvezama službenika i namještenika.
Cecilija Tolo, dipl. iur.
