Kako su Ustavni sud Republike Hrvatske i Europski sud za ljudska prava u svojoj jurisprudenciji konzistentno ukazivali, pravo na pravično suđenje iz čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda osigurava, između ostalog, svakome pravo da svoj zahtjev u vezi s građanskim pravima i obvezama iznese pred sud ili „tribunal“. Cilj je rada analizirati relevantne odredbe Zakona o sudskom registru, Zakona o sudskim pristojbama te odredbe Uredbe o Tarifi sudskih pristojbi odgovarajući na pitanje podržava li ovakvo zakonsko uređenje postulate prava na pristup sudu odnosno u slučaju povećanja pristojbe za upis u sudski registar predstavlja li to sredstvo koje je razumno proporcionalnom ostvarenju legitimnog cilja ili se na taj način potpuno ograničava pravo na pristup sudu, odnosno mogućnost pokretanja sudskog registarskog postupka, čime za stranku u postupku mogu nastati neotklonjive štetne posljedice, što je suprotno samoj suštini prava na pravično suđenje iz čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.
Sudske pristojbe su prihod državnog proračuna, a predstavljaju naknadu za uslugu koju postupanjem suda država čini obvezniku pristojbe. U kontekstu sudskog registra usluga za koju se plaća sudska pristojba, u pravilu je slobodno izabrana od pristojbenog obveznika, tj. plaća se u postupku koji je baš on inicirao i na taj način angažirao sudski aparat.
Sukladno stajalištima domaćih viših sudova, kao i ustaljenom praksom Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP), određene novčane obveze prema državi spadaju isključivo u područje javnog prava i stoga ne potpadaju pod pojam „građanskih prava i obveza“ čl. iz 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje: Konvencija)1. U takve obveze, nesumnjivo, spadaju i obveze koje proizlaze iz poreznog i carinskog, odnosno javnog zakonodavstva pa bi i potencijalni navodi o povredi prava na pravično suđenje, bili ratione materiae inkompatibilni s Ustavom i ESLJP-om.
No reguliranje plaćanja sudskih pristojbi kao javnih prihoda mora biti u skladu s ustavnim i konvencijskim postulatima zaštite ljudskih prava i sloboda, što znači, između ostalog, da se propisivanjem načina izvršenja obveze građana na plaćanje sudske pristojbe ne smije derogirati sudska zaštita ustavnih prava i sloboda.
Također, sudske pristojbe ulaze i u troškove koji su nastali tijekom parnice. Judikatura i doktrina navode kako prekomjerni troškovi postupka, bilo da se radi o sudskim pristojbama ili naknadi za zastupanje stranke u postupku, mogu dovesti do povrede prava na pristup sudu ili prava na mirno uživanje vlasništva. ESLJP u nekim je predmetima ovo pitanje ocjenjivao u okviru čl. 6. st. 1. Konvencije, u drugima u okviru čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, dok je u nekim predmetima to pitanje ocjenjivao u okviru oba navedena članka.2
Pravna shvaćanja odnose se na situacije u kojima je ESLJP presudio da su tužiteljima odlukom o troškovima zastupanja države povrijeđena navedena konvencijska prava u predmetima Klauz protiv Hrvatske3, Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske4, Bursać i dr. protiv Hrvatske5 i Mafalani protiv Hrvatske6 te je ESLJP donio i presudu kojom je pravna shvaćanja iz predmeta Klauz protiv Hrvatske analogno primijenio i u sporu između fizičkih osoba u predmetu Čolić protiv Hrvatske7.
2. Definiranje pojmova
Sudske pristojbe su određene Zakonom o sudskim pristojbama8 te Uredbom o Tarifi sudskih pristojbi9 koju propisuje Vlada Republike Hrvatske. Govoreći o iznosima pristojbi za upis u sudski registar, oni su definirani tar. br. 25 i 26. Uredbe u relativno malom iznosu od 13,27 od 39,82 eura, što bi u terminologiji ESLJP-a značilo da se radi o beznačajnom iznosu. Opće pravilo definirano ZSP-om je da ako stranka ne plati pristojbu u propisanom roku ili o tome bez odgađanja ne obavijesti sud, sud će u daljnjem roku od 15 dana na rješenje o pristojbi odnosno na rješenje o prigovoru staviti potvrdu o ovršnosti te ga dostaviti Financijskoj agenciji radi provedbe ovrhe na novčanim sredstvima stranke u skladu s odredbama zakona koji uređuje provedbu ovrhe na novčanim sredstvima.
Prema čl. 28. ZSP-a sud najprije upozorava stranku koja je nazočna sudskoj radnji za koju treba platiti pristojbu, a pristojbu nije odmah platila, da u roku od 3 dana plati pristojbu. Ako stranka ne postupi po upozorenju ili nije bila nazočna sudskoj radnji za koju treba platiti pristojbu, a pristojbu nije platila, sud donosi rješenje o pristojbi kojim će stranku pozvati da u roku od osam dana od dostave rješenja plati pristojbu. Nadzor nad primjenom propisa o sudskim pristojbama i nadzor nad naplatom sudskih pristojbi obavljaju neposredno viši sud, Ministarstvo financija i Ministarstvo pravosuđa, svaki u okviru svog utvrđenog djelokruga.
S druge strane, sustav sudskih registara, njegov sastav, sadržaj i povezani postupci su primarno uređeni Zakonom o sudskom registru10. Isto tako, rad sudskih registara je detaljnije uređen različitim pravilnicima, kao primjerice Pravilnikom o načinu upisa u sudski registar11, te naputcima Ministarstva pravosuđa i uprave.
Također, treba dodati da se zbog opsega rada sudskog registra logično primjenjuju i drugi propisi, kao primjerice Zakon o parničnom postupku12, ZSP, ali i zakoni kojima se regulira obavljanje određenih djelatnosti. Ipak kada govorimo o ZSR-u, on određuje kako je prilikom podnošenja prijave za upis u registar, predlagatelj dužan platiti sudsku pristojbu za prijavu i donošenje prvostupanjskog rješenja o upisu te predujmiti troškove objavljivanja upisa u registar (čl. 79. st. 1. ZSR-a). U daljnjem tekstu se navodi kako će registarski sud odbacit prijavu za upis, ako predlagatelj ne plati spomenutu sudsku pristojbu i ne predujmi troškove objavljivanja upisa, najkasnije u roku kojeg odredi sud, a koji ne može biti dulji od 15 dana.
Ipak, koliko god je točno da će u najvećem broju slučajeva biti lako i već prima facie odrediti koja je pravna norma opća ili generalna, a koja posebna ili specijalna, to nije uvijek tako. Naime, koliko god je jasno da (načelno) ZSP ima položaj općeg zakona kada se radi o plaćanju pristojbi prema ZSR-u kao specijalnom u kontekstu plaćanja pristojbi, nije baš moguće isključiti slučajeve kada će baš na primjeru tih dvaju zakona zaključak možda biti obrnut ili barem bitno različit.
3. Postavljanje problema
Pri analizi je li odredba ZSR-a u skladu s pravom na pristup sudu, najprije se zapaža da sudske pristojbe predstavljaju javne prihode koji se plaćaju u korist proračuna, a plaća ih osoba po čijem zahtjevu ili u čijem interesu se poduzimaju radnje u postupku. Iz ZSP-a proizlazi da je zakonodavac uzeo u obzir različite situacije u vezi s pristojbenim obveznikom (imovinsko i socijalno stanje i sl.) te da je u skladu s tim predvidio, pod određenim uvjetima, i mogućnost oslobađanja od plaćanja sudske pristojbe. Također, ZSP je predvidio, u određenim slučajevima propisanim i mogućnost naplate sudske pristojbe prisilnim putem, što predstavlja određenu vrstu sankcije za neizvršenje ove obveze.
Međutim, odredbom čl. 79. i čl. 80. ZSR-a zakonodavac je propisao uzajamnost plaćanja sudske pristojbe i poduzimanja radnji u postupku tako što je vođenje sudskog registarskog postupka uvjetovao plaćanjem sudske pristojbe, što također predstavlja vrstu sankcije zbog neplaćanja propisane sudske pristojbe.
Stoga, postavlja se pitanje je li propisivanjem ograničenja prava na pristup sudu na način da se stranci onemogući vođenje sudskog izvanparničnog registarskog postupka upisa u registar zbog neplaćanja sudske pristojbe uspostavljena proporcionalnost između legitimnog cilja koji se želi postići i prava pojedinaca na pristup registarskom sudu.
4. Okvir za raspravu
Judikatura naznačuje kako načela pravičnosti, javnosti i ekspeditivnosti sudskog postupka ne bi imali nikakve vrijednosti ako se sudski postupak ne bi mogao pokrenuti. Osim toga, teško bi bilo zamisliti vladavinu prava kao temeljno načelo prava na pravično suđenje bez mogućnosti pokretanja postupka pred sudom ili “tribunalom“, pa se neće smatrati da je pravo na pristup sudu djelotvorno ako u nacionalnom pravu postoje procesne smetnje kojima se de facto osobu onemogućava da podnese podnesak sudu13. Ipak, analiza sudske prakse naznačuje kako pravo na sud nije apsolutno.
Ono može biti podvrgnuto određenim ograničenjima, jer ovo pravo, po svojoj prirodi, zahtijeva da bude uređeno na odgovarajući način. Osiguravanjem pojedincima prava na djelotvoran pristup sudu radi odlučivanja o njihovim građanskim pravima i obvezama čl. 6. st. 1. Konvencije14 ostavlja državama slobodan izbor sredstava koje će koristiti u tom pravcu, pa države članice imaju određen stupanj diskrecijske ocjene u tom pogledu.
Ipak, odluka o tomu ne može biti na štetu prava zajamčenih Konvencijom.15 ESLJP u svojoj praksi nikada nije isključio mogućnost da interesi pravičnog postupka mogu opravdati nametanje financijskih ograničenja prava na pristup sudu. U vezi s tim, ESLJP je zaključio da obveza osiguranja djelotvornog prava na pristup sudu ne znači samo odsustvo miješanja već može zahtijevati od države poduzimanje različitih oblika pozitivne akcije, ali da se iz toga ne može zaključiti da se svakome mora osigurati pravo na besplatan postupak pred sudom ili pravo na besplatnu pravnu pomoć. Imajući to u vidu, ESLJP je zaključio da se zahtjev za plaćanje pristojbe kada se od suda traži da odluči o nekom građanskom pravu, ne može per se smatrati inkompatibilnim sa čl. 6. st. 1. Konvencije.
Međutim, visina te pristojbe, uključujući i mogućnost stranke u postupku da tu pristojbu plati, te faza postupka u kojoj se takvo ograničenje pristupa sudu nameće, čimbenici su koji se moraju uzeti u obzir kada se odlučuje o tomu je li osoba imalo pravo na pristup sudu ili ne16. Dalje, pri ocjenjivanju je li prekršeno pravo na pristup sudu ESLJP procjenjuje jesu li nametnuta ograničenja takva da se njima umanjuje sama suština prava na pravično suđenje. U vezi s tim, ESLJP naročito ističe da ograničenja prava na pristup sudu ili tribunalu neće biti u skladu s čl. 6. st. 1. Konvencije ako nemaju legitiman cilj i ako ne postoji proporcionalnost između sredstava ograničavanja tog prava i cilja koji se želi postići.17 Cilj ovakve analize je zasnovan na principu da Konvencija jamči prava koja su praktična i djelotvorna, a ne teoretska i iluzorna, koji ima naročit značaj za pravo pristupa sudu s obzirom na važno mjesto koje pravo na pravično suđenje zauzima u demokratskom društvu.18
Vodeći se raspoloživim činjenicama, dostupnom dokumentacijom i mjerodavnim aktima, sagledavajući mjeru u svjetlu životnih okolnosti, unutar realnog konteksta, uvijek se vodeći temeljnim načelima ustavnog poretka i argumentima zdravog razuma, mišljenja smo kako je plaćanje sudskih pristojbi u korist proračuna te je poštivanje propisa u vezi s tim svakako legitiman cilj koji zakonodavac slijedi. Nije jasno zbog čega je zakonodavac odlučio da se samo pristojbe za upis u sudski registar ne mogu naplatiti prinudnim putem te zašto takav mehanizam nije propisao i kao sredstvo za postizanje legitimnog cilja u slučaju neplaćanja pristojbe19.
U prijedlogu ZSP-a ne postoji normativno razumno opravdanje tim prije što je očigledno da postoji mogućnost i mehanizmi za prisilnu naplatu te činjenica da pravo javne vlasti na naplatu sudske takse zastarijeva u prilično dugom roku od pet godina od dana nastanka pristojbene obveze, kako to propisuje čl. 8. ZSP-a. Sloboda zakonodavca u izboru određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima zakona navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu.
USRH navodi kako je to zbog toga što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred USRH-om20. Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti21, što u ovom slučaju nije napravljeno.
No uzimajući u obzir jasnu formulaciju relevantne odredbe ZSR-a te činjenicu široke slobode procjene koju nacionalne države uživaju u pitanjima javnih davanja22, mišljenja smo kako se pitanje obveze plaćanja pristojbe ne može okarakterizirati kao miješanje u pravo na pristup sudu. U prilog tomu govori i činjenica da će prema važećoj regulativi ZSP-a sud osloboditi obveze plaćanja pristojbe stranku koja ih ne može podmiriti bez štetnih posljedica za nužno uzdržavanje sebe i svoje obitelji. Štoviše, za velike skupine građana u članku 15. već je predviđeno oslobođenje od plaćanja pristojbe a priori i bez obzira na imovno stanje. Navodimo da zakonski tekst svakako na ovom mjestu ne možemo izbjeći, jer se poanta temelji baš na brojnosti predviđenih slučajeva.
Tako pristojbe nisu dužni plaćati: Republika Hrvatska i tijela državne vlasti, osobe i tijela u obavljanju javnih ovlasti, radnici i namještenici u radnim sporovima i službenici u upravnim sporovima u svezi s ostvarivanjem njihovih prava iz službeničkih odnosa, invalidi Domovinskog rata, supružnici, djeca i roditelji branitelja poginulih, nestalih i zatočenih u Domovinskom ratu, supružnici, djeca i roditelji poginulih, nestalih i zatočenih u Domovinskom ratu, prognanici, izbjeglice i povratnici, korisnici socijalne skrbi koji primaju pomoć za uzdržavanje, humanitarne organizacije i organizacije koje se bave zaštitom invalida i obitelji poginulih, nestalih i zatočenih u obavljanju humanitarne djelatnosti, tužitelji u parnicama o pravu na zakonsko uzdržavanje ili o tražbinama na temelju toga prava, tužitelji u parnicama o priznanju materinstva i očinstva i o troškovima koji su nastali trudnoćom i porodom izvan braka, stranke koje traže vraćanje poslovne sposobnosti, maloljetnici koji traže da im se odobri stjecanje poslovne sposobnosti zato što su postali roditelji, stranke u postupku radi predaje djeteta i radi ostvarivanja odluke o održavanju susreta i druženja s djetetom, tužitelji u sporovima o pravima iz obveznoga mirovinskog i osnovnoga zdravstvenog osiguranja, o pravima nezaposlenih osoba na temelju propisa o zapošljavanju i pravima s područja socijalne skrbi, tužitelji, odnosno predlagatelji u postupcima za zaštitu ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda protiv konačnih pojedinačnih akata, odnosno za zaštitu zbog nezakonite radnje, tužitelji u sporovima o naknadi štete zbog onečišćenja okoliša i strane države ako je to predviđeno međunarodnim ugovorom ili pod uvjetom uzajamnosti. Jasno je da se apriorno oslobođenje od obveze plaćanja pristojbe već odnosi na veliki krug ljudi, a svejedno su sudovi skloni rastezati pobrojane kategorije i tako širiti krug ovlaštenika prava na oslobođenje.
Tako, primjerice, Abramović navodi judikaturu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i smatra23 da tvrtka Hrvatske ceste d.o.o. potpada pod kategoriju pravne osobe u obavljanju javnih ovlasti (jer da gradi ceste u javnom interesu) i zbog toga ne plaća pristojbe u upravnim sporovima koje vodi protiv Ministarstva graditeljstva Republike Hrvatske (a ono valjda, a contrario, ne obavlja javne ovlasti jer se spori s HAC-om). Također, navodi da su od plaćanja pristojbe oslobođeni svi oni koji traže da im se utvrdi status invalida Domovinskog rata, bez obzira na to uspiju li ili ne s takvim zahtjevom. Konačno, razmjernosti doprinosi i činjenica da plaćanje pristojbe za upis u registar nije za podnositelja prekomjeran pojedinačan teret jer se radi o relativno „beznačajnom“24 iznosu za pojedinca, pa čak i ako bi došlo do višestrukog povećanja istoimenog iznosa.
5. Umjesto zaključka
Država je ovlaštena odrediti plaćanje pristojbi donošenjem zakonskih i podzakonskih akata, vodeći se zahtjevima javnog interesa. Prekomjerne sudske pristojbe koje sprječavaju stranke da pokrenu građanskopravni postupak mogu predstavljati povredu čl. 6. st. 1. Konvencije. Exempli gratia, ESLJP je u predmetu Kijewska protiv Poljske25, utvrdio postojanje nerazmjernih pristojbi koje su bile otprilike četiri puta veće od mjesečnog prihoda podnositelja pritužbe.
Dakle, država je dužna voditi računa o pravičnoj ravnoteži između javnog interesa i prava na pristup sudu. Zakoni kojima se određuje obveza plaćanja pristojbi moraju udovoljavati zahtjevima koja proizlaze iz načela vladavine prava kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Jedan od tih zahtjeva je i učinkovito izvršavanje pravde (primjerice, odvraćanjem stranaka koje zlorabe postupak). Iz perspektive sudskog registra analiza ukazuje kako sadašnje stanje, pa i u slučaju povećanja pristojbi, neće narušiti proporcionalnost između legitimnog cilja koji se želi postići i prava pojedinaca (budućih poduzetnika) na pristup registarskom sudu.
______________________________________________
^ 1 Vidi, ESLJP Lazauskai protiv Litvanije, odluka, br. 4964/11, t. 29., 6. rujna 2016.
^ 2 Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava - Troškovi postupka
^ 3 Klauz protiv Hrvatske, presuda, br. 28963/10, 18. srpnja 2013.
^ 4 Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske, presuda, br. 72152/13, 6. rujna 2016.
^ 5 Bursać i dr. protiv Hrvatske, presuda, br. 78836/16, 28. travnja 2022.
^ 6 Mafalani protiv Hrvatske, presuda, br. 38765/16, 26. rujna 2023
^ 7 Čolić protiv Hrvatske, presuda, br. 49083/18., 18. studeni 2021.
^ 8 NN, br. 118/18. i 51/23., dalje: ZSP.
^ 9 NN, br. 37/23., dalje: Uredba.
^ 10 NN, br. 1/95., 57/96., 1/98., 30/99., 45/99., 54/05., 40/07., 91/10., 90/11., 148/13., 93/14., 110/15., 40/19., 34/22., 123/23., dalje: ZSR.
^ 11 NN, br. 121/19., 2/23. i 56/25.; dalje: Pravilnik
^ 12 NN, br. 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 02/07., 96/08., 84/08., 123/08., 57/11., 148/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22., 155/23., 146/25., dalje: ZPP.
^ 13 Vidi, Europski sud za ljudska prava (dalje: ESLJP), Kreuz protiv Poljske, presuda, 19. lipnja 2001., br. 28249/95, t. 52. s daljnjim referencama.
^ 14 NN-MU, br. 18/97, 6/99, 8/99, 14/02, 1/06 i 13/17.
^ 15 Vidi ESLJP, Kreuz protiv Poljske, presuda, 19. lipnja 2001., br. 28249/95, t. 52-53. s daljnjim referencama.
^ 16 ESLJP, Kreuz protiv Poljske, t. 59-60.
^ 17 ESLJP, Kreuz protiv Poljske, t. 55.
^ 18 ESLJP, Kreuz protiv Poljske, t. 57. s daljnjim referencama. Tako i Ustavni sud Bosne i Hercegovine, predmet U 8/12. Odluka donesena na sjednici održanoj 23. studenog 2012.
^ 19 Inače prisilna naplata poreznog duga od poreznih dužnika, te provođenje ovrhe radi naplate javnih davanja po zahtjevima sudova i drugih nadležnih tijela, provodi se po prema odredbama Općeg poreznog zakona, Ovršnog zakona, Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima.
^ 20 Odluke i rješenja USRH, br. U-I-4622/2012 od 6. prosinca 2016; br. U-I-5345/2012 i dr. od 23. prosinca 2014.; br. U-I-4537/2013 i dr. od 21. travnja 2015.
^ 21 Odluku USRH, br. U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015., NN, br. 46/15.
^ 22 ESLJP, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos protiv Rusije, presuda, br. 14902/04, st. 559., 20. rujna 2011.
^ 23 Usž-440/2013-4 i dr. cit. Prema Abramović, A., Sudske pristojbe, načelo ili iznimka?, Novi informator, br. 6236. od 11. prosinca 2013., str. 1. et seq.
^ 24 Formulacija koju koristi ESLJP.
^ 25 ESLJP, Kijewska protiv Poljske, presuda, br. 73002/01, 6. rujna 2007., st. 47.
_______________________
izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet
izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet
