Neka otvorena pitanja iz Zakona o sportu

Zakon o sportu objavljen je u "Narodnim novinama" br. 141/22., a stupio je na snagu 1. siječnja 2023. Danom stupanja na snagu tog Zakona prestao je važiti Zakon o sportu iz 2006. Novi Zakon o sportu slijedi odredbe Nacionalnog programa športa 2019.- 2026. koji predstavlja strategiju razvoja hrvatskog sporta u osmogodišnjem razdoblju.

1. Uvod

Sport je vrlo važna društvena pojava u svijetu  jer ima značajnu odgojnu, zdravstvenu, socijalnu i ekonomsku ulogu. Svijest o važnosti bavljenja sportom i očuvanjem zdravlja u stalnom je porastu. U članku 1. stavku 2. hrvatskog Zakonu o sportu piše: “Sportske djelatnosti su djelatnosti od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku“. Snaga i visok ugled hrvatskog sporta u svijetu temelje se na kontinuiranom postizanju vrhunskih sportskih postignuća u nogometu, vaterpolu, rukometu i drugim ekipnim i pojedinačnim sportovima, velikom broju sportova i sportskih disciplina, privlačnim sustavima natjecanja, velikom broju sportskih udruga te drugim vrijednostima koje ima malo koja druga država. Osim toga, vrhunski sportaši s osvojenim zlatnim, srebrnim i brončanim medalja na Olimpijskim igrama te različitim globalnim, kontinentalnim i regionalnim natjecanjima veliki su i najbolji promotori Republike Hrvatske u svijetu.

Važeći Zakon o sportu (dalje: ZS 2023 ili Zakon o sportu) na snazi je više od tri godine, dok je Nacionalni program športa 2019.-2026. donesen u Hrvatskom saboru prije sedam godina. Proteklo je dovoljno vremena za valorizaciju učinaka ovih dvaju ključnih akata za razvoj sporta u Republici Hrvatskoj.     

2. Nacionalni program sporta 2019.-2026.

Nacionalni program sporta 2019.-2026. (dalje: NPS ili Nacionalni program sporta 2019.-2026.) je temeljni razvojni akt planiranja kojim se uređuje razvoj sporta i unapređuje sustav sporta u Republici Hrvatskoj. Sastoji se od 7 dijelova: 1. uvod, 2. analiza stanja, 3. SWOT analiza – snage i slabosti te prilike i prijetnje sustavu sporta u Republici Hrvatskoj, 4. vizija i misija, 5. opći i posebni ciljevi s pripadajućim akcijskim planom, 6. provedba, 7. zaključak. 

Kategorizacija sportova i financiranje sporta svakako su, uz sportsku infrastrukturu ključna pitanja za razvoj sporta u Republici Hrvatskoj. Na temelju kategorizacije sportova odredit će se sportovi od „nacionalnog interesa“. Nacionalni športski savezi nadležni za sportove od nacionalnog interesa „(…) financirat će se dodatnim proračunskim sredstvima dodijeljenim izravno od središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sport“. Svi drugi sportovi koji nisu od „nacionalnog interesa“ i dalje će se financirati na temelju javno dostupnih kriterija.

Što se tiče financiranja javnih potreba u sportu, u NPS-u jasno piše da je javni novac potrebno trošiti racionalno i strogo namjenski. Prvenstveno treba propisati jasne kriterije na temelju kojih će se vrednovati programi javnih potreba u športu pet krovnih športskih udruženja: Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski školski sportski savez i Hrvatski akademski sportski savez. Kako bi programi pratili stvarne potrebe športa, nužno je permanentnim praćenjem rezultata programa javnih potreba u športu te njihovom analizom redovito revidirati kriterije programa.

3. Mreža sportskih građevina

Činjenica je da je mreža sportskih građevina vrlo osjetljivo pitanje hrvatskog sporta na koje nije uspješno odgovoreno već desetljećima. U NPS-u se konstatira da u Republici Hrvatskoj ne postoji mreža sportskih građevina kojom bi se definiralo stanje u tom području te je potrebno donijeti posebni pravilnik o mreži sportskih građevina.

Mreža sportskih građevina trebala je biti uspostavljena prema odredbama članka 66. prethodnog Zakona o sportu¹ (dalje: ZS 2006). na sljedeći način: (1) Hrvatski sabor (istaknuo autor) na prijedlog Vlade Republike Hrvatske, koja prethodno pribavlja mišljenje Nacionalnog vijeća za sport², tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba, pripadajućih sportskih zajednica i odgovarajućih sportskih saveza donosi mrežu sportskih građevina. (2) Mrežom sportskih građevina određuje se plan izgradnje, obnove, održavanja i upravljanja sportskim građevinama, (3) Mreža sportskih građevina obvezna je podloga za izradu dokumenata  prostornog uređenja, (4) Prostorne uvjete, standarde i normative sportskih građevina obuhvaćenih mrežom sportskih građevina te posebne uvjete za planiranje, programiranje, projektiranje, gradnju, održavanje i sigurnost korisnika sportskih građevina propisuje pravilnikom čelnik državne uprave nadležnog za sport uz prethodnu suglasnost ministra nadležnog za poslove zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. (5) U postupku izdavanja lokacijske dozvole za sportsku građevinu, tijelo koje izdaje lokacijsku dozvolu pribavlja mišljenje tijela državne uprave nadležnog za sport o usklađenosti s uvjetima iz stavka 4. ovog članka (stavak 5.).

Hrvatski sabor nije, u razdoblju dužem od 17 godina, donio mrežu sportskih građevina, a razlog tome obrazložen je u Konačnom prijedlogu zakona o sportu od 10. studenoga 2022. koji je predsjedniku Hrvatskog sabora podnijela Vlade Republike Hrvatske, aktom od 10. studenoga 2022. (P. Z. br. 398.) u kojem se jednostavno utvrđuje da: „način donošenja mreže sportskih građevina kako je trenutno propisan otežava donošenje i njenu primjenu u praksi”³    

Odredbe o mreži sportskih građevina nalaze se u članku 61. ZS 2023: mreža sportskih građevina obuhvaća postojeće i planirane sportske građevine na području Republike Hrvatske (stavak 1.), svaku izmjenu prostornog plana vezanu za mrežu sportskih građevina jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave dužne su dostaviti tijelu državne uprave nadležne za sport (stavak 2.), odluku o donošenju mreže sportskih građevina donosi čelnik tijela državne uprave za sport (istaknuo autor) (stavak 3.), sportske građevine planiraju se temeljem prostornih standarda i normativa za planiranje sportskih građevina propisanih pravilnikom čelnika državne uprave nadležan za sport, uz prethodnu suglasnost čelnika tijela državne uprave nadležnog za graditeljstvo i prostorno uređenje (stavak 4.).

Na mrežnim stranicama Ministarstva turizma i sporta nismo mogli utvrditi postoji li odluka o mreži sportskih građevina, pa je upitan način kako će tijelo državne uprave nadležno za sport uopće financirati ili sufinancirati  izgradnju, obnovu ili rekonstrukciju sportskih građevina za pojedini sport ili skupinu sportova ako ne postoji mreža sportskih građevina. Koji je razuman rok u kojem čelnik tijela državne uprave za sport mora donijeti odluku o mreži sportskih građevina?

U tom je kontekstu vrijedno spomenuti da je na temelju članka 59. stavka 5. ZS 2023, Vlada Republike Hrvatske donijela Odluku o proglašenju sportskih građevina od nacionalnog interesa.⁴ Predmetnom Odlukom  proglašavaju se “Gradski stadion Maksimir” u Zagrebu i “Gradski stadion Poljud” u Splitu sportskim građevinama od nacionalnog interesa. U krugu građevina koje mogu biti proglašene sportskom građevinom od nacionalnog interesa, a nakon što Grad Split formalnopravno postane njen vlasnik svakako je “Spaladium Arena” u Splitu.

Dodatna je zanimljivost da je Ministarstvo turizma i sporta 8. kolovoza 2024. godine raspisalo Pozivni natječaj za sufinanciranje izgradnje ili obnove sportskih građevina od nacionalnog interesa u kojom se ne traži da sportska građevina mora biti predviđena mrežom sportskih građevina, već je dovoljno da sportska građevina koja je predmet prijave mora biti unesena u Nacionalni informacijski sustav u sportu u Evidenciji sportskih građevina.      

4. Kategorizacija sportova

U NPS-u nalazi se tablični prikaz pet najbrojnijih ekipnih i pojedinačnih sportova prema broju registriranih sportaša i klubova u Hrvatskom olimpijskom odboru u 2017. godine:

Ekipni sportovi: po broju klubova: 1. nogomet: 1.559, 2. rukomet: 342, 3. košarka: 218, 4. odbojka: 186, 5. vaterpolo: 70; po broju sportaša: 1. nogomet: 128.274, 2. košarka: 32.050, 3. rukomet: 14.687, 4. odbojka: 11.239, 5. vaterpolo: 3.200; po broju kategoriziranih sportaša: 1. nogomet: 300, 2. rukomet: 221, 3. odbojka: 191, 4. vaterpolo: 153, 5. košarka: 119.     

Pojedinačni sportovi: po broju sportova: 1. karate: 167, 2. streljaštvo: 141, 3. taekwando: 125, 4. tenis: 116, 5. jedrenje: 115; po broju sportaša: 1. streljaštvo: 14.971, 2. karate: 8.500,  3. plivanje: 7.182, 4. judo: 5.200, 5. atletika: 3.995; po broju kategoriziranih sportaša: 1. atletika: 277, 2. taekwando: 154, 3. plivanje: 121, 4. veslanje: 95, 5. karate: 91.    

U SWOT analizi (unutarnji čimbenici i vanjski čimbenici) sadržanoj u NPS-u naglašava se da je snaga (istaknuo autor) hrvatskog sporta sustav kategorizacije sportaša i stipendiranje na državnoj razini, a slabost (istaknuo autor) hrvatskog sporta nepostojanje kategorizacije i financiranja sportova na temelju jasnih i kvantificiranih kriterija.

U ZS 2006 nisu postojale odredbe o kategorizaciji sportova, pa je propisivanje kategorizacije sportova jedna od najvećih novosti u ZS 2023.

Kategorizacija sportova je proces evaluacije sportova koji rezultira rangiranjem sportova i razvrstavanjem u kategorije, temeljem kriterija kao što su zastupljenost sporta u svijetu i Europi, masovnost u Republici Hrvatskoj, status sporta te ostvareni sportski rezultati na međunarodnoj razini, a sve kako bi se moglo financirati javne potrebe u sportu sukladno jasno određenim kriterijima. Postupak kategorizacije provode i odluke o rangiranju sportova i razvrstavanju u kategorije donose tri krovna sportska udruženja: Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor i Hrvatski sportski savez gluhih prema usvojenoj nomenklaturi, uz prethodnu suglasnost  čelnika tijela državne uprave nadležnog za sport.

Članak 6. ZS 2023 regulira kriterije kategorizacije sportova i pokazatelje uspješnosti. Kriteriji kategorizacije sportova su: zastupljenost sporta u svijetu i Europi, masovnost u Republici Hrvatskoj, status sporta, ostvareni sportski rezultat na međunarodnoj razini; dok su ključni pokazatelji uspješnosti: broj nacionalnih sportskih saveza na svjetskoj i europskoj razini, broj klubova i sportaša u pojedinom sportu u Republici Hrvatskoj, udio sportaša do 18 godina u odnosu na ukupan broj sportaša u pojedinim sportovima u Republici Hrvatskoj, olimpijski ciklus pojedinog sporta odnosno paraolimpijski status odnosno status olimpijskog sporta gluhih i rezultati na međunarodnim sportskim natjecanjima. Za određivanje ključnih pokazatelja uspješnosti tijelo koje provodi kategorizaciju sportova dužno je koristiti podacima iz Nacionalnog informacijskog sustava u sportu. Konačno, način i rokove kategorizacije sportova pravilnikom propisuje čelnik tijela državne uprave nadležnog za sport. 

"Je li za Republiku Hrvatsku prikladan tzv. mađarski model kategorizacije sportova koji se temelji na shemi poreznih olakšica (tax allowance) radi ulaganja u sportske objekte u pet (5) sportskih grana: nogomet, rukomet, košarka, hokej na ledu i vaterpolo, a koji su od velike važnosti za cijeli mađarski sport? Putem državne potpore u sportsku infrastrukturu uložit će se do 30. lipnja 2017. oko 60 milijuna eura godišnje. Komisija se složila da se te potpore mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem (čl. 107. st. 3. t. c UFEU-a), SA. 31722 (SL JOCE/C/364/2011)"⁵?

Člankom 119. ZS 2023 propisano je da će se prva kategorizacija sportova donijeti najkasnije u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu spomenutog pravilnika. Kategorizacija sportova koja će biti prvi put donesena od dana stupanja na snagu ZS 2023 predstavlja iznimku od odredbe da se rezultati kategorizacije primjenjuju na sljedeći olimpijski ciklus, odnosno od 1. siječnja godine nakon godine u kojoj su igre održane do 31. prosinca godine u kojoj se održavaju sljedeće olimpijske igre/paraolimpijske igre/olimpijske igre gluhih. Do donošenja odluke o rangiranju sportova i razvrstavanju u kategorije, program javnih potreba donijet će se se u skladu s Kriterijima za vrednovanje programa nacionalnih sportskih saveza koje je na temelju ZS 2006 donio Hrvatski olimpijski odbor.

Na temelju članka 6. stavka 4. ZS 2023 ministar turizma i sporta donio je Pravilnik o kategorizaciji sportova⁶ kojim se propisuju način i rokovi kategorizacije sportova. Prema članku 22. ovog Pravilnika: Hrvatski olimpijski odbor odluku o kategorizaciji sportova donosi najkasnije 60 dana od dana završetka ljetnih olimpijskih igara (stavak 1.), koju je dužan, na prethodnu suglasnost čelniku tijela državne uprave nadležnom za sport dostaviti najkasnije 30 dana od dana završetka ljetnih olimpijskih igara (stavak 4.), a rezultati kategorizacije primjenjuju se na sljedeći olimpijski ciklus, od 1. siječnja godine nakon godine u kojoj su ljetne olimpijske igre održane do 31. prosinca godine u kojoj se održavaju sljedeće olimpijske igre (stavak 5.). Zaključno, ovaj Pravilnik stupa na snagu osmog dana od dana objave u "Narodnim novinama".   

Nismo mogli pouzdano utvrditi: 1.) Jesu li krovna sportska udruženja donijela odgovarajuću odluku o kategorizaciji sportova? Ako je odgovor potvrdan, to znači da je ishođena prethodna suglasnost čelnika tijela državne uprave nadležnog za sport, 2.) Jesu li se javne potrebe u sportu na državnoj razini za koje se novčana sredstva osiguravaju u državnom proračunu za 2026 temeljile na odlukama krovnih sportskih udruženja?      

5. Financiranje profesionalnog sporta

ZS 2006 i ZS 2023 na različit način propisuju vrlo osjetljivo pitanje financiranja profesionalnog sporta u Republici Hrvatskoj.

U ZS 2006 postoji više odredbi koje se odnose na profesionalni sport: a) status profesionalnog sportaša, b) profesionalni status sportskog kluba, c) sportsko dioničko društvo, te d) financiranje profesionalnog sporta.

Sudjelovanje u sportskom natjecanju smatra se profesionalnim ako sportaš koji sudjeluje u sportskom natjecanju ima: a) sklopljen ugovor o profesionalnom igranju ili b) ugovor o radu sa sportskim klubom ili c) ako sportaš obavlja samostalnu sportsku djelatnost sudjelovanja u sportskim natjecanjima (članak 8. stavak 1. ZS 2006). Sportaš koji profesionalno sudjeluje u sportskim natjecanjima je osoba kojoj je bavljenje sportom osnovno zanimanje i kojem se po toj osnovi uplaćuje doprinos za obvezna osiguranja u skladu s posebnim propisom (članak 8. stavak 2. ZS 2006).

Profesionalni status imaju oni športski klubovi koji imaju sklopljene ugovore o profesionalnom igranju s više od 50 % registriranih športaša u seniorskoj konkurenciji ili ako ispunjavaju uvjete za stjecanje profesionalnog statusa sukladno pravilima odgovarajućeg nacionalnog športskog saveza (članak 24. stavak 1. ZS 2006). Profesionalni sportski klub obavezno se upisuje u Registar profesionalnih sportskih klubova koji vodi tijelo državne uprave nadležno za sport (članak 24. stavak 2. ZS 2006).

Sportsko dioničko društvo (š. d. d.) je pak sportski klub koji se osniva, djeluje i prestaje prema Zakonu o trgovačkim društvima i drugim propisima koji se primjenjuju na dionička društva, ako ovom Zakonom nije drugačije određeno (članak 28. stavak 1. ZS 2006). Š. d. d. može nastati: 1. osnivanjem  novog društva, preoblikovanjem sportskih klubova – udruga za natjecanje u š. d. d. (članak 29. stavak 1. ZS 2006). Središnji državni ured za šport vodi Registar profesionalnih športskih klubova. Na dan 22. studenoga 2018. godine ukupno je bilo upisano 19 profesionalnih športskih klubova: 16 nogometnih profesionalnih športskih klubova, od čega je sedam športskih dioničkih društava (trgovačko društvo), dva košarkaška profesionalna športska kluba, od čega je jedno športsko dioničko društvo i jedan rukometni profesionalni športski klub sa statusom športskog dioničkog društva.

Konačno, financiranje profesionalnog sporta od strane Republike Hrvatske, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba sukladno odredbama ovog Zakona, ako ima učinak na trgovinu između Republike Hrvatske i drugih država članica Europske unije, moguće je ako je sukladno  propisima o državnim potporama (članak 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije) (članak 74. stavak 3. ZS 2006).

U ZS 2023 postoje odredbe o: a) profesionalnom sportašu (članak 10.) i sportskom dioničkom društvu (dalje: s. d. d.) i postupku preoblikovanja (članci 92.-99.).

Profesionalni sportaš je onaj sportaš koji se bavi sportskim djelatnostima sudjelovanja u sportskom natjecanju i sportskoj pripremi kao osnovnim zanimanjem, a sportske djelatnosti može obavljati na temelju sklopljenog ugovora o radu odnosno na temelju sklopljenog ugovora o profesionalnom igranju ako ima registriranu samostalnu sportsku djelatnost. S. d. d. može nastati osnivanjem novog društva ili preoblikovanja sportskog kluba – udruge za natjecanje u s. d. d.

U ZS 2023 ne postoje odredbe o: a) profesionalnom statusu sportskog kluba, te b) financiranju profesionalnog sporta.

Znači li to da u Republici Hrvatskoj uopće ne postoji profesionalni sport odnosno financiranje profesionalnog sporta iz javnih izvora? Odgovor na ovo pitanje ne nalazi se niti u već spomenutom Konačnom prijedlogu zakona o sportu iz 2022. godine.

Ipak, u praksi jedinice lokalne samouprave, kao vlasnici sportskih građevina i dioničari s. d. d.-a, financijski potpomažu sportske klubove kroz sufinanciranje omladinskog pogona, ulaganjem u sportsku infrastrukturu te dokapitalizaciju. Financiranje profesionalnog pogona sportskih klubova, a koji su po pravnom obliku s. d. d. ili udruge nije dopušteno.  

6. Zaključak

Nacionalni program sporta 2019.-2026. prvi je strateški dokument u području sporta u Republici Hrvatskoj. Vizija je: Hrvatska je zemlja športa kao načina života svih njenih građana i zemlja prepoznatljiva po postizanju vrhunskih športskih rezultata, dok je misija: Transparentno i učinkovito upravljanje sustavom športa kako bi svi dionici kontinuirano stvarali preduvjete za razvoj svih pojavnih/organizacijskih oblika športa.

Kategorizacija sportova izrijekom je propisana s člancima 5. i 6. važećeg Zakona o sportu te Pravilnikom o kategorizaciji sportova. U praksi se vrlo često uspoređuje s tzv. Mađarskim modelom kategorizacije sportova  koji se temeljio na shemi poreznih olakšica (tax allowance) radi ulaganja u sportske objekte u pet (5) sportskih grana: nogomet, rukomet, košarka, hokej na ledu i vaterpolo. Važno je istaknuti da se temeljem kategorizacije vrednuju stvarna postignuća svakog pojedinog športa u posebno definiranom vremenskom razdoblju, a kategorizacija će se, što je po nama i najvažnije obnavljati nakon periodične evaluacije svih športova te će se na taj način sve športove poticati na daljnji razvoj.

Drugo, vrlo osjetljivo pitanje hrvatskog sporta je mreža koja obuhvaća postojeće i planirane sportske građevine na području Republike Hrvatske. Koji je razuman rok da se konačno donese odluka o mreži sportskih građevina?

Za istaknuti je, kao novu veliku snagu razvoja hrvatskog sporta, uspostavu Nacionalnog informacijskog sustava u sportu koji ujedno služi kao sustav koordinacije izdvajanja u sport iz različitih izvora. Unos podataka u ovaj sustav, na primjer u Evidenciju sportskih građevina, bio je valjan dokaz za donošenje Odluke o proglašenju sportskih građevina od nacionalnog interesa. Vlada Republike Hrvatske je dana 6. srpnja 2023. ovom Odlukom proglasila “Gradski stadion Maksimir” i “Gradski stadion Poljud” sportskim građevinama od nacionalnog interesa.

Treće vrlo osjetljivo pitanje je profesionalni sport u Republici Hrvatskoj. Činjenica je da se u ZS 2023 ne propisuje profesionalni status sportskih klubova, a niti financiranje profesionalnog sporta.      

dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava