Zastrašivanje na radnom mjestu i institucionalna reakcija u pravosudnim tijelima

Uvod

Povod je ovom člaku događaj iz pravosudne prakse. Na automobilu zaposlenice jednog pravosudnog tijela, parkiranom u njegovu krugu, počinjen je niz radnji koje, promatrane pojedinačno, djeluju kao uobičajena imovinska šteta – oštećenja i ispisivanje poruka na više mjesta na njemu. Kaznena je prijava pravomoćno odbačena jer počinitelja nije bilo moguće forenzički utvrditi.

Taj naizgled rubni primjer zorno pokazuje problem kojim se članak bavi. Kaznenopravni mehanizam, usmjeren na dokazivanje pojedinačnog djela i identifikaciju počinitelja izvan razumne sumnje, nužno je fragmentaran: kada dokazni prag nije dosegnut, niz postupanja koja bi u ukupnosti mogla nositi obilježje uznemiravanja i zastrašivanja ostaje pravno „neprocesuiran“, iako ponavljanje i mjesto počinjenja mogu govoriti više o naravi događaja nego bilo koji pojedinačni akt.

Kada se takva postupanja događaju unutar samog tijela, otvara se pitanje je li na potezu i sama institucija, neovisno o ishodu kaznenog postupka. Cilj članka nije analiza pojedinačnog slučaja niti utvrđivanje odgovornosti, nego ukazati na pravni okvir u kojem čelnici moraju pravodobno prepoznati takve obrasce ponašanja i na njih primjereno reagirati.

Zastrašivanje se u članku ne koristi kao prijedlog novog zakonskog instituta, nego kao analitički pojam za skup postupanja kojima se kod druge osobe namjerno nastoji izazvati, ili se stvarno proizvodi, osjećaj nesigurnosti, pritiska ili straha, osobito u uvjetima izražene hijerarhijske neravnoteže moći. Za razliku od fizičkog napada ili izravne prijetnje, takva postupanja, promatrana zasebno, mogu djelovati neutralno – zastrašujući je tek njihov kumulativni učinak.

1. Pojmovno razgraničenje i pravni okvir zaštite

Hrvatsko pravo ne poznaje „zastrašivanje na radnom mjestu“ kao samostalan pravni institut. Isto postupanje, ovisno o okolnostima, može biti povreda dostojanstva radnika, diskriminacijsko uznemiravanje, viktimizacija, osveta prema prijavitelju nepravilnosti, prekršaj ili kazneno djelo. Zastrašivanje je funkcionalno najbliže uznemiravanju, ali obuhvaća i postupanja koja pojedinačno ne dosežu prag samostalnog pravnog obilježavanja, a u ukupnosti ukazuju na nedopušten obrazac postupanja čiji se kumulativni učinak ocjenjuje kroz postojeće institute zaštite.

Temeljni radnopravni mehanizam zaštite od nedopuštenog postupanja u radnoj sredini jest zaštita dostojanstva radnika. Članak 134. Zakona o radu uređuje postupak i mjere zaštite dostojanstva radnika od uznemiravanja i spolnog uznemiravanja te obveze poslodavca u postupanju po pritužbi radnika¹.

Od nje treba razlikovati diskriminacijsko uznemiravanje iz članka 3. Zakona o suzbijanju diskriminacije², vezano uz neku od zakonom propisanih osnova.

Zaštita dostojanstva, međutim, nije iscrpljena diskriminacijskim pravom: Ustavni sud Republike Hrvatske zauzeo je stajalište da nije ograničena na ponašanja povezana s diskriminacijskim osnovam³, nego obuhvaća i druga neželjena ponašanja koja štete dostojanstvu, zdravlju i sigurnosti radnika.

Mobing nije normiran kao samostalan zakonski institut, nego se u teoriji i sudskoj praksi koristi za oblike psihičkog zlostavljanja na radu, u pravilu povezane s ponavljanjem i sustavnošću postupanja⁴, dok zastrašivanje može obuhvatiti i jednokratno, otvoreno ili prikriveno postupanje jedne ili više osoba.

Naposljetku, viktimizacija iz članka 7. Zakona o suzbijanju diskriminacije⁵ uži je, reaktivno usmjeren institut zaštite osobe koja je u dobroj vjeri prijavila diskriminaciju ili sudjelovala u postupku vođenom povodom nje.

Na suce i državne odvjetnike primjenjuju se posebni propisi o njihovu statusu, ovlastima i odgovornosti, a na državne službenike i namještenike u pravosudnim tijelima službenički propisi i opći propisi o radu, pa zaštitu osoba zaposlenih u pravosudnim tijelima treba ocjenjivati uz uvažavanje obaju okvira.

Zakon o suzbijanju diskriminacije propisuje podijeljeni teret dokazivanja: kada osoba učini vjerojatnim da je došlo do diskriminacije, teret dokazivanja da je nije bilo prelazi na protivnu stranku, osim u prekršajnom i kaznenom postupku⁶.

U najtežim slučajevima postupanje može ostvariti obilježja kaznenog djela zlostavljanja na radu iz članka 133. Kaznenog zakona⁷, ali kaznenopravna zaštita zahtijeva ostvarenje svih zakonskih obilježja djela te stoga ne može biti primarni mehanizam za suptilne i difuzne oblike pritiska na radnom mjestu.

2. Obrazac ponašanja i dokazni problem

Središnje je pitanje ovog članka može li pravno relevantnu cjelinu tvoriti obrazac ponašanja, a ne samo pojedinačni događaj. Ako se tijekom određenog razdoblja sukcesivno ponavlja više objektivno utvrdivih postupanja usmjerenih prema istoj osobi, ako su ona kronološki i sadržajno povezana te ako proizvode kumulativan negativan učinak, njihova se pravna relevantnost ne bi trebala iscrpiti u izoliranoj ocjeni svakog pojedinačnog događaja. To ne znači da svaki niz neugodnih situacija na radnom mjestu automatski predstavlja nedopušteno ponašanje – potrebno je utvrditi postoji li između pojedinih postupanja relevantna povezanost i prelazi li njihov ukupni učinak, u konkretnim okolnostima, granice dopuštenog postupanja. Pritom su važni način na koji su postupanja poduzimana, njihov vremenski slijed, međusobna povezanost i posljedice koje proizvode. Procesna pitanja i dokazna pravila u sporovima za zaštitu od diskriminacije, uznemiravanja i mobinga posebno su obrađivana u domaćoj pravnoj literaturi⁸.

Kod suptilnog obrasca ponašanja dokazna je situacija složenija nego kod izravne prijetnje ili otvorenog napada. Potrebno je rekonstruirati narav i modalitet pojedinih postupanja, njihov vremenski slijed i kontinuitet, položaj uključenih osoba unutar institucije, njihovu sadržajnu i uzročnu povezanost, učinak na profesionalni položaj osobe kojoj su postupanja usmjerena, postojanje objektivnih poslovnih razloga, eventualno odstupanje od uobičajenih procedura te postupanje odnosno nepostupanje nadređenih osoba nakon što su za problem saznale.

Domaća ustavnosudska praksa potvrđuje da se zaštita dostojanstva ne može svesti na formalnu provjeru postoji li diskriminacijska osnova⁹. U citiranoj je odluci Ustavni sud naglasio da zaštitu dostojanstva radnika treba tumačiti šire od zaštite od diskriminacijskog uznemiravanja te da obuhvaća i zaštitu od drugih oblika zlostavljanja na radu. U predmetu U-III-3519/2018. Ustavni je sud također naglasio potrebu ustavnopravne zaštite dostojanstva u radnom odnosu, ukazujući na potrebu učinkovite ocjene navoda o postupanju nadređenih osoba¹⁰.

3. Upravljačka dužnost čelnika pravosudnih tijela

Prema članku 31. Zakona o sudovima¹¹, predsjednik suda u obavljanju poslova sudske uprave donosi upravne i druge akte, izdaje naredbe i daje upute u okviru svojih ovlasti; skrbi za pravilne odnose i postupanje sudaca i drugih zaposlenika suda prema strankama, državnim tijelima i drugim pravnim osobama te za pravilne odnose među zaposlenicima suda; i nadzire uredno i pravodobno obavljanje poslova u sudu. Članak 32. stavak 2. istog Zakona ide korak dalje: predsjednik je dužan izvijestiti viši sud i ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa o svim pitanjima važnim za rad suda.

Sudski poslovnik¹² u članku 5. stavku 5. tu obvezu konkretizira do detalja: o pojavama kojima se u znatnoj mjeri narušavaju odnosi u sudu, ometaju građani u ostvarivanju svojih prava, o zlouporabi ili prekoračenju službenog položaja ili ovlasti te o drugim pojavama koje štete ugledu suda, predsjednik je dužan izvijestiti neposredno viši sud i ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa.

Ta povezanost upravljačke dužnosti i konkretne obveze izvještavanja ključna je za institucionalnu šutnju: kad predsjednik suda raspolaže relevantnim saznanjima, njegovo postupanje nije pitanje procjene međuljudskog konflikta, nego izvršavanja propisanih ovlasti i obveza. Diskrecijsku ocjenu od arbitrarnog nepostupanja dijele sadržaj i vjerodostojnost saznanja, trenutak saznanja, raspoložive ovlasti i postojanje konkretne obveze. Propust da se bez objektivno opravdanog razloga poduzmu mjere ili izvrši obveza izvještavanja relevantan je za ocjenu zakonitosti obavljanja poslova sudske uprave – ne zato što je svaka šutnja nezakonita, nego zato što je povrijeđena postojeća pravna obveza.

Ista distinkcija vrijedi i za odgovornost predsjednika suda. Zakon o sudovima¹³ određuje da je odgovoran za pravilno i zakonito obavljanje poslova sudske uprave, a Zakon o državnom sudbenom vijeću uređuje njegovo imenovanje, razrješenje i posebne razloge za razrješenje¹⁴. Ta se odgovornost ne temelji na apstraktnom zaključku o šutnji čelnika, nego na utvrđenju da je postupanjem ili propustom povrijedio konkretnu obvezu vezanu uz obavljanje poslova sudske uprave.

Ista normativna struktura postoji i u državnom odvjetništvu, na temelju Zakona o državnom odvjetništvu¹⁵. Prema člancima 6. i 8. Poslovnika državnog odvjetništva¹⁶, državni odvjetnik upravlja državnim odvjetništvom i odgovoran je za njegov rad, skrbi za profesionalne i korektne odnose među zaposlenicima te je dužan izvijestiti neposredno više državno odvjetništvo o pojavama kojima se u znatnoj mjeri narušavaju međuljudski odnosi, kao i o ostalim pojavama navedenima u usporednim odredbama Sudskog poslovnika. Ta obveza, kao i kod sudova, nije vezana za formalnu pritužbu, a konkretna posljedica njezina propuštanja i ovdje ovisi o ispunjenju zakonskih pretpostavki odgovornosti.

4. Zaštita prijavitelja nepravilnosti

Poseban oblik pravne zaštite postoji za osobe koje prijavljuju nepravilnosti u radnom okruženju, uključujući i one u pravosudnim tijelima. Važeći Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti zabranjuje osvetu prema prijavitelju te predviđa posebnu sudsku zaštitu¹⁷. Članak 29. uređuje posebnu tužbu za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, kojom se, među ostalim, može tražiti utvrđenje da je prema prijavitelju poduzeta osveta, zabrana poduzimanja i ponavljanja osvete, uklanjanje njezinih posljedica te naknada štete.

Ovaj je mehanizam važan za temu zastrašivanja jer pokazuje kako pravni sustav već prepoznaje situacije u kojima se nepovoljno postupanje mora promatrati u vezi s prethodnom zaštićenom aktivnošću oštećene osobe. On, međutim, nije opći institut zaštite od zastrašivanja. Pretpostavlja postojanje prijavljivanja nepravilnosti ili javnog razotkrivanja u smislu zakona te ispunjenje drugih zakonskih pretpostavki. Za dokazivanje je osobito važan članak 31. ovog Zakona, prema kojem se, pod propisanim pretpostavkama, pretpostavlja da je šteta nastala iz osvete, dok osoba koja je poduzela osporenu radnju ili propust mora dokazati da je ona bila utemeljena na opravdanim razlozima.

Zaštitu prijavitelja nepravilnosti i institucionalnu odgovornost čelnika tijela stoga treba promatrati kao dva povezana, ali različita mehanizma. Prvi štiti pojedinca od odmazde zbog zaštićenog postupanja, dok drugi nameće čelniku tijela obvezu da na pojave koje ozbiljno narušavaju odnose unutar institucije reagira u okviru svojih upravljačkih ovlasti.

5. De lege ferenda: jačanje rukovodnih kompetencija

Postojeći pravni okvir već pruža različite oblike zaštite od nedopuštenih postupanja na radu, a u pravosudnim tijelima i izrijekom propisane upravljačke dužnosti čelnika. Njegova slabost nije normativna praznina, nego to što djelotvornost u cijelosti ovisi o osobi čelnika – o sposobnosti da prepozna obrazac ponašanja i spremnosti da na njega objektivno reagira, što vrijedi i za svaku razinu kojoj se predmet dalje prosljeđuje.

Obveza izvještavanja ministarstva te neposredno višeg suda, odnosno državnog odvjetništva već je propisana, ali kao opća dužnost, bez izričito određene pravne posljedice za slučaj njezina propuštanja. De lege ferenda te bi odredbe trebalo propisati kao kogentne, s jasno određenom posljedicom propuštanja, uz jednako kogentnu obvezu da se predmet dostavi višoj instanci na odlučivanje, a ne samo na znanje – i to tijelu čija struktura jamči neovisnost, a ne pojedincu. Bez toga izvještavanje ostaje jednosmjeran, deklaratoran čin.

Drugi je prijedlog jačanje rukovodnih kompetencija. Postojeći sustav već propisuje stalno stručno usavršavanje predsjednika sudova za obavljanje poslova sudske uprave¹⁸. Upravljačke kompetencije, osobito upravljanje ljudskim potencijalima, prepoznavanje sukoba interesa i postupanje u takvim situacijama, trebalo bi jasnije uključiti u taj sustav i u vrednovanje čelnika te ih učiniti vidljivim kriterijem već pri imenovanju i reizboru, kao i pri zapošljavanju na položaje unutar tog kruga.

Zaključak

Zaštita od zastrašivanja ne može se promatrati isključivo kroz odgovornost neposrednog počinitelja. Kada se takvo ponašanje odvija unutar institucije, pravno je relevantno i (ne)reagiranje same institucije, odnosno njezina čelnika. Institucionalna šutnja pritom nije zasebna pravna kategorija iz koje bi automatski proizlazila odgovornost – njezina pravna relevantnost proizlazi iz povrede konkretne dužnosti postupanja ili izvještavanja, što omogućuje da se pitanje institucionalne odgovornosti razmatra bez stvaranja novog pravnog instituta zastrašivanja.

De lege ferenda, postojeće odredbe o obvezi izvještavanja trebalo bi propisati kao kogentne, s jasno određenom pravnom posljedicom njihova propuštanja i obvezom da se predmet dostavi višoj instanci na odlučivanje, a ne samo na znanje. Time bi se osiguralo da zaštita od zastrašivanja unutar institucije ne ovisi isključivo o osobnoj procjeni čelnika tijela.

Ana Pervan, sveučilišna magistra prava

upraviteljica pisarnice sudske uprave

Općinski sud u Vinkovcima