Osvrt na Pravilnik o programu javnih potreba u sportu na državnoj razini

1. Uvod

U Republici Hrvatskoj postoji tradicija da se pravilnikom, kao podzakonskim pravnim aktom državnog upravnog tijela, potanje razrađuju pojedine odredbe zakona radi njegove pravilne primjene. Pravilnik o metodologiji, rokovima za izradu i dostavu, načinu izvršavanja programa javnih potreba, o načinu i rokovima izvještavanja o provedbi programa te o metodologiji izrade financijskog plana javnih potreba (u nastavku teksta: Pravilnik I., „Narodne novine“, br. 108/17.)  bio je prvi akt u povijesti hrvatskog sportskog prava koji je na temelju članka 75. stavka 13. Zakona o sportu („Narodne novine“, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12., 94/13., 85/15. i 19/16.), uz prethodno mišljenje Ministarstva financija, donijela državna tajnica Središnjeg državnog ureda za šport dana 27. listopada 2017. godine.

Pravilnik I. prestao je važiti stupanjem na snagu Pravilnika o programu javnih potreba u sportu na državnoj razini (u nastavku teksta: Pravilnik II., „Narodne novine“, br. 109/23.). Sada je na snazi Pravilnik o programu javnih potreba u sportu na državnoj razini  (u nastavku teksta: Pravilnik III., „Narodne novine“, br. 82/26.).

Pravilnik II. i Pravilnik III. nadležni  ministar turizma i sporta  donio je na temelju istih ovlaštenja iz Zakona o sportu (u nastavku teksta: ZOS) („Narodne novine“, br. 141/22.) na snazi od 1. siječnja 2023. godine. 

Udio države kroz financiranje javnih potreba u hrvatskom sportu vrlo je visok, pa je  potpuno opravdano da javne politike traže od svih korisnika javnog novca polaganje računa za svaki  utrošeni cent. Državna sredstva ne financiraju samo vrhunski sport i reprezentacije, već i sportsku infrastrukturu, lokalni sport, školska sportska društva te velike sportske manifestacije.

U nastavku ovog članka osvrt je na najvažnije sastavnice novog Pravilnika III.

2. Pojmovna razgraničenja

Postoji više ključnih, međusobno povezanih pojmova u ZOS-u i Pravilniku III. koje je potrebno osobito istaknuti.

Četiri najvažnija pojma jesu:

            - Nacionalni informacijski sustav u sportu (u nastavku teksta: NISUS) predstavlja središnji skup međusobno povezanih elektroničkih registara i evidencija koji služi za prikupljanje, obradu i upravljanje ključnim podatcima važnim za cjelokupni sustav sporta u Republici Hrvatskoj.

            - Program javnih potreba u sportu zakonski je definiran kao akt kojim se pobliže određuje namjena i raspodjela sredstava za financiranje i sufinanciranje sportskih aktivnosti, poslova i djelatnosti od javnog interesa.

            - Javna sredstva su sredstva prihodovana od tijela državne uprave, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: JLP(R)S), pravnih osoba s javnim ovlastima, pravnih osoba čiji su programi ili djelovanje zakonom utvrđeni kao javni interes te se u cijelosti ili djelomično financiraju iz državnog proračuna Republike Hrvatske ili iz proračuna JLP(R)S, kao i od trgovačkih društava u većinskom ili isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno JLP(R)S, Hrvatske turističke zajednice, Turističke zajednice Grada Zagreba te lokalne i područne turističke zajednice.

            - Evidencija financijskog praćenja sportskih programa (u nastavku teksta: Evidencija)  dio je NISUS-a koji obuhvaća ukupno 16 registara i evidencija od čega su 3 registra i 13 evidencija. Obveznici unosa i ažuriranja podataka u Evidenciju su, prema članku 66. ZOS-a, Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez, Hrvatski školski sportski savez, nacionalni sportski savezi, JLP(R)S i tijelo državne uprave nadležno za sport.      

Ova četiri pojma tvore zakonodavni četverokut koji omogućuje funkcioniranje, transparentnost i kontrolu modernog hrvatskog sportskog prava.

3. Analiza odredbi Pravilnika III.

Člankom 69. stavkom 1. ZOS-a propisano je da se sredstva za financiranje javnih potreba u sportu na državnoj razini osiguravaju u državnom proračunu Republike Hrvatske:

- iz općih prihoda i primitaka,

- iz prihoda od igara na sreću sukladno propisima kojima se uređuju igre na sreću te,

- iz ostalih izvora financiranja,

dok je stavkom 2. istoga članka propisano da se namjena i raspodjela sredstava za financiranje javnih potreba u sportu na državnoj razini pobliže definiraju programom javnih potreba u sportu na državnoj razini koji donosi čelnik tijela državne uprave nadležnog za sport, a koji se donosi u skladu s državnim proračunom Republike Hrvatske i mjerama iz akata strateškog planiranja iz članka 104. ovoga Zakona, najkasnije 30 dana od dana donošenja državnog proračuna.

Sadržaj programa javnih potreba u sportu, metodologiju i rokove za izradu i dostavu programa javnih potreba u sportu, način izvršavanja te način i rokove izvještavanja o provedbi ovih programa pravilnikom propisuje čelnik tijela državne uprave nadležnog za sport.

Pravilnik III. sastoji se od šest međusobno povezanih cjelina koje koncepcijski odgovaraju odredbama Pravilnika II. 

Te cjeline jesu: I. Opće odredbe,  II. Sadržaj programa javnih potreba u sportu, III. Metodologija i rokovi za izradu i dostavu  programa javnih potreba, IV. Način izvršavanja programa javnih potreba, V. Način i rokovi izvještavanja o provedbi programa, te VI. Prijelazne i završne odredbe.

S druge strane, Pravilnik III. ne sadrži čak 8 priloga koje je imao Pravilnik II. (Prijedlog dijela programa javnih potreba koji se provodi putem krovnih sportskih udruženja, Financijski plan dijela programa javnih potreba u sportu, Zahtjev za doznaku sredstava, Zahtjev za izmjene i dopune dijela programa i financijskog plana javnih potreba u sportu, Izvješće o provedbi i izvršenju programa i financijskog plana javnih potreba u sportu, Financijsko izvješće za projekte izgradnje, obnove, održavanja, opremanja i rekonstrukcije sportskih građevina, Program razvoja sporta od interesa za jedinicu lokalne samouprave odnosno područne (regionalne) samouprave za koji se traži sufinanciranje, te Zahtjev za izmjenu i/ili dopunu programa razvoja sporta od interesa za jedinicu lokalne  odnosno područne (regionalne) samouprave za koji se traži sufinanciranje).   

Razlog zbog kojeg Pravilnik III. nema priložene obrasce u obliku statičnih priloga (kakvih je bilo 8 u pravilniku iz 2023. godine) prvenstveno leži u namjeri potpune digitalizacije sustava, uvođenja financijskog praćenja u realnom vremenu te pojednostavljenja administrativnog procesa (istaknuo autor).

Pravilnik III. je, u odnosu na Pravilnik II., značajno dopunio Opće odredbe te Način i rokove izvještavanja o provedbi programa. 

Opće odredbe (predmet, definicije pojmova i rodno značenje izraza) dopunjene su trima vrlo značajnim stavcima:

Javna sredstva koja se dodjeljuju sukladno odredbama ovog Pravilnika krovnim sportskim udruženjima i njihovim članicama koje se financiraju putem krovnih sportskih udruženja te županijskim sportskim zajednicama kroz program javnih potreba u sportu, isplatit će se na posebni račun otvoren isključivo u svrhu isplate i plaćanja troškova na teret tijela državne uprave nadležnog za sport (članak 1. stavak 4.); 

Javna sredstva koja se dodjeljuju sukladno odredbama ovog Pravilnika primateljima koji nisu obuhvaćeni stavkom 4. ovoga članka, za programe sufinancirane od strane središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sport u iznosu jednakom ili većem od 50.000 eura po jednom projektu, isplatit će se na posebni račun otvoren isključivo u svrhu isplate i plaćanja troškova na teret tijela državne uprave nadležnog za sport (članak 1. stavak 5.);

Javna objava plaćenih računa mora sadržavati najmanje: naziv korisnika sredstava, naziv dobavljača odnosno primatelja plaćanja, OIB pravne osobe kada je primjenjivo, broj i datum računa, datum plaćanja, iznos bez PDV-a, iznos PDV-a kada je primjenjivo, ukupan iznos plaćanja, opis robe, radova ili usluge, program/potprogram, izvor financiranja i poveznicu na dokaz o plaćanju. Podaci koji predstavljaju zaštićene osobne podatke mogu se anonimizirati u skladu s posebnim propisima, ali na način koji ne onemogućuje kontrolu namjenskog korištenja javnih sredstava (članak 1. stavak 6.).

Cjelina Način i rokovi izvještavanja o provedbi programa, podcjelina Načini i rokovi izvještavanja za dio programa javnih potreba koji se provodi putem krovnih sportskih udruženja  sadrži čak 13 novih od ukupno 14 stavaka.

Članak 32. Pravilnika III. uređuje izvještavanje za dio programa koji se provodi putem krovnih sportskih udruženja, a njegovih četrnaest stavaka svodi se na četiri skupine obveza.

Rokovi izvještavanja. Korisnik sredstava dostavlja tijelu državne uprave nadležnom za sport izvješće o provedbi programa i o izvršenju financijskog plana, po programskim skupinama, programima i potprogramima — do 1. kolovoza za prvo polugodište tekuće godine i do 15. ožujka iduće godine za prethodnu proračunsku godinu. Izvješća se podnose elektronički, na obrascu koji je sastavni dio NISUS-a (stavci 1.–3.).

Učitavanje dokumentacije. Krovna sportska udruženja i njihove članice koje se financiraju putem njih dužni su u Evidenciju u NISUS-u, na najnižoj razini odobrenog programa i financijskog plana, učitavati sve predračune, račune, fakture, naloge i potvrde o plaćanju za svaku transakciju na teret dodijeljenih javnih sredstava, kao i dokumentaciju o postupku javne nabave. Predračuni, računi i fakture učitavaju se odmah nakon plaćanja prema korisniku, a potvrda o plaćanju korisnika prema pružatelju usluge najkasnije 60 dana od transakcije; kada krovno udruženje plaća neposredno pružatelju usluge ili fizičkoj osobi (stipendija i slične naknade), dokazi se učitavaju odmah po izvršenju plaćanja (stavci 4.–7.).

Podaci o izvorima financiranja. Članice krovnih udruženja u roku od 15 dana od suglasnosti iz članka 9. stavka 2. unose iznos sredstava po svakom javnom davatelju, prihod od vlastite djelatnosti po vrsti djelatnosti i ukupan prihod od sponzora koji nisu iz javnih izvora; izmjene se unose u istom roku od nastanka promjene (stavci 8. i 9.).

Javna dostupnost i odobravanje. Programi, odobreni financijski planovi s trenutnim stanjem potrošnje, učitani dokumenti i sva završna financijska izvješća javno su dostupni na javnom dijelu NISUS-a, a programi, planovi i izvješća moraju biti objavljeni i na stranicama krovnih udruženja, zajedno s računovodstveno-financijskim izvješćima za posljednjih deset godina. Dokumente nacionalnih sportskih saveza za sredstva dodijeljena od krovnog udruženja to udruženje mora odobriti ili vratiti na ispravak u roku od 15 dana od učitavanja, a u javnom dijelu NISUS-a postaju vidljivi tek nakon odobrenja (stavci 10.–14.).

Dakle, Pravilnik III. uvodi vrlo strogi sustav "otvorenih knjiga" u hrvatski sport kroz potpunu digitalizaciju, obvezujući korisnike na korištenje posebnih računa za javna sredstva i evidentiranje transakcija u realnom vremenu unutar NISUS-a. (istaknuo autor) Ključne izmjene uključuju obvezu javne objave detalja svakog plaćenog računa te stroge rokove za učitavanje dokumentacije (odmah po transakciji ili u roku od 60 dana) za krovna sportska udruženja i njihove članice.

4. Neke slabosti Pravilnika III.

Ministarstvo turizma i sporta izradilo je dokument pod nazivom Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću o Nacrtu pravilnika o programu javnih potreba u sportu na državnoj razini (13. svibnja 2026. godine).

U tom se dokumentu navode dva osnovna razloga za donošenje novog Pravilnika:

- dodatno pojačanje transparentnosti trošenja sredstava državnog proračuna, kao i sustava kontrole u sportu, te

- cjelokupni postupak digitalizirati na način da je sve javno objavljeno i vidljivo u NISUS-u.  

Cilj Pravilnika je osigurati jasan i transparentan normativni okvir za planiranje i provedbu programa javnih potreba u sportu, unaprijediti učinkovitost upravljanja javnim sredstvima te osigurati ravnomjeran razvoj sporta. Savjetovanje je bilo otvoreno putem portala e-Savjetovanje od 13. svibnja do 12. lipnja 2026. godine.   

Osnovne slabosti Pravilnika III. jesu:

-  sadrži čak 40 članaka, dok je Pravilnik II. sadržavao 34 članka, a Pravilnik I. samo 14 članaka. 

Taj rast svjedoči o razvoju iz jednostavnog akta u strogi, visokoregulirani mehanizam financijskog nadzora.

- napisan je izrazito krutim, birokratskim i pravno preopterećenim jezikom.

Umjesto da bude koristan i jasan priručnik za rad na terenu, Pravilnik III.  može djelovati kao prepreka onima koji bi ga trebali najviše koristiti – sportskim savezima, klubovima i volonterima.

- postavlja jednake, vrlo stroge zahtjeve za izvještavanje i praćenje u realnom vremenu velikim nacionalnim savezima (koji imaju profesionalne pravne i financijske službe) i malim amaterskim udrugama.

Smatramo da su se za manje iznose javnih sredstava trebale primjenjivati pojednostavljene procedure, čime bi se rasteretila praksa.

-  u želji da se pravno pokrije baš svaku moguću zlouporabu javnih sredstava (sve do razine sponzorstava trgovačkih društava), tekst je postao prenormiran.

Nerijetki su, naime, slučajevi u praksi da složeni propisi u sportu, poput Pravilnika III., često dovode do toga da se sportski djelatnici više bave administracijom nego samim sportašima i treninzima na terenu.

- člankom 2. Pravilnika I. bilo je izrijekom propisano da su korisnici sredstava odnosno osobe na koje se ovaj Pravilnik odnosi Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski akademski sportski savez, Hrvatski školski sportski savez i Hrvatski sportski savez gluhih.

Pravilnik III. takav katalog korisnika na svom početku ne sadrži, što ostavlja prostor za slobodna tumačenja i predstavlja jednu od ključnih točaka rasprave između zakonodavca i praktičara na terenu.

Ipak, smatramo da je namjera hrvatskog zakonodavca bila plemenita i usmjerena na to da svaki euro javnog novca namijenjen sportu bude jasno vidljiv. To uključuje ne samo državni proračun, već i sredstva trgovačkih društava u državnom vlasništvu, Hrvatske turističke zajednice te lokalnih samouprava. Korisnici proračunskih sredstava su znatno brojniji od samih krovnih sportskih udruženja, jer također uključuju lokalne klubove i udruge, organizatore velikih sportskih manifestacija, investitore u sportsku infrastrukturu i druge pravne te fizičke osobe.

Svrha uvođenja NISUS-a i kontrole u realnom vremenu jest obuhvatiti sve subjekte koji dodjeljuju ili troše javni novac u sportu (istaknuo autor).

5. Zaključak

Reforma sustava financiranja sporta  kroz Pravilnik III. mijenja težište nadzora s naknadne kontrole izvješća na praćenje svake transakcije u realnom vremenu, i to za sve subjekte koji troše javni novac u sportu — od krovnih sportskih udruženja do lokalnih klubova i organizatora manifestacija.

Da bi neki sportski subjekt uopće mogao aplicirati za javna sredstva ili biti dio programa javnih potreba, mora biti uredno upisan u NISUS i redovito ažurirati svoje podatke (istaknuo autor). To je conditio sine qua non za ostvarivanje bilo kakvog državnog ili lokalnog financiranja.

Provjera OIB-a u svrhu izbjegavanja dvostrukog financiranja unutar NISUS-a predstavlja ključni kontrolni mehanizam transparentnosti javnih proračunskih sredstava u sportu. Sustav NISUS, koji vodi Ministarstvo turizma i sporta, integrira podatke iz svih evidencija i registara kako bi automatizirao proces provjere i osigurao odgovorno trošenje javnog novca. Ako sustav NISUS detektira da su, na primjer, troškovi predloženi u projektu već pokriveni odobrenim proračunskim sredstvima na nekom drugom javnom natječaju, prijava se automatski isključuje odnosno odbacuje iz daljnjeg postupka dodjele.

dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava