U članku se analizira pravni odnos između Pravilnika o unutarnjem redu i Godišnjeg rasporeda poslova kao temeljnih akata kojima se ustrojava rad i vrši podjela dužnosti unutar pravosudnih tijela Republike Hrvatske. Poseban naglasak stavljen je na granice dopuštenosti razlikovanja opisa poslova u ova dva akta, problematiku prekoračenja granica zakonitog postupanja kroz primjenu blanketnih klauzula o „drugim poslovima po nalogu nadređenog“ te implikacije koje takva praksa ima na radnopravni status službenika. Članak posebno razmatra utjecaj velike reformske promjene iz 2024. godine na unifikaciju i klasifikaciju radnih mjesta u kontekstu ustavnog načela jednakosti rada.
1. Uvod i zakonski okvir
Učinkovito funkcioniranje sudbene vlasti i državnih odvjetništava počiva na jasnoj organizaciji rada i preciznoj raspodjeli dužnosti. Zakon o sudovima1 i Zakon o državnom odvjetništvu2 predstavljaju zakonsku osnovu upravljanja pravosudnim tijelima, dok se tehnička provedba i unutarnje ustrojstvo detaljnije razrađuju podzakonskim aktima, prvenstveno Sudskim poslovnikom3 te Poslovnikom državnog odvjetništva4.
Unutar tog sustava, dinamika raspodjele poslova manifestira se kroz dva ključna akta: Pravilnik o unutarnjem redu (kao opći, statični akt sistematizacije) i Godišnji raspored poslova (kao pojedinačni, dinamični akt operativnog upravljanja). Nesrazmjer koji u praksi često nastaje između stvarnih zaduženja službenika i njihova formalnopravnog statusa nalaže potrebu za jasnim definiranjem granica između ova dva akta, a sve radi zaštite ustavnih prava zaposlenika.
Ova tematika postaje iznimno aktualna nakon 1. ožujka 2024. godine, kada je stupio na snagu novi zakonodavni reformski paket sustava plaća i klasifikacije radnih mjesta u državnoj službi. Reformom je stavljen izvan snage dugogodišnji Pravilnik o jedinstvenim standardima i mjerilima za određivanje naziva i opisa radnih mjesta u državnoj službi iz 2007. godine5, a proces vrednovanja i opisa poslova podignut je na razinu krovne Vladine uredbe6, što bitno utječe na tumačenje prava upravljanja unutar samih pravosudnih tijela.
2. Hijerarhijski odnos i (ne)usklađenost akata
Česta je zabluda da opisi poslova pojedinog radnog mjesta moraju biti tekstualno identični kada se utvrđuju Pravilnikom o unutarnjem redu i Godišnjim rasporedom poslova. Njihov odnos nije odnos identičnosti, već vertikalne hijerarhije i funkcionalne usklađenosti.
Pravilnik o unutarnjem redu postavlja apstraktni, tipski okvir. On definira radno mjesto, opće uvjete stručne spreme te generički opis poslova koji služi kao trajna pravna podloga za donošenje rješenja o rasporedu na radno mjesto.
Godišnji raspored poslova operativni je akt. Njegova svrha nije prepisivanje Pravilnika o unutarnjem redu, već njegova konkretizacija i personalizacija. Godišnji raspored poslova dodjeljuje konkretno ime i prezime službenika točno određenom referatu, odjelu ili sucu za tu kalendarsku godinu.
Zakonito tumačenje ove razlike podrazumijeva da Godišnji raspored poslova smije sužavati i precizirati opći opis iz Pravilnika o unutarnjem redu (npr. usmjeravanje zapisničara isključivo na parnične predmete), ali iz njega ne smije izlaziti. Svako uvođenje poslova u Godišnji raspored poslova koji po svojoj prirodi, vrsti i stupnju složenosti ne odgovaraju opisu radnog mjesta iz Pravilnika o unutarnjem redu, predstavlja grubo odstupanje od načela zakonitosti kojim se operativni akt transformira u alat arbitrarne izmjene sistematizacije. Takva praksa ne rezultira samo tehničkom neusklađenošću akata, već materijalnom povredom radnopravnog statusa službenika kojom se izravno suspendira ustavno jamstvo jednake plaće za rad jednake vrijednosti jer se od službenika zahtijeva izvršavanje zadaća višeg ranga bez formalnog rješenja i adekvatne financijske kompenzacije.
3. Načelo ujednačenosti na razini države i centralizirani sustav vrednovanja
Načelo pravne sigurnosti i ustavno načelo „jednake plaće za rad jednake vrijednosti“ zahtijevaju da ista radna mjesta na sudovima istog ranga i vrste (primjerice, na općinskim sudovima) budu unificirana na razini države. Ova se ujednačenost više ne postiže pojedinačnim i decentraliziranim procjenama na razini pojedinog tijela, već isključivo primjenom jedinstvenih standardnih mjerila za vrednovanje i klasifikaciju radnih mjesta koje propisuje Vlada Republike Hrvatske7.
Članak 1. stavak 1. krovne Uredbe o načinu primjene standardnih mjerila u postupku vrednovanja i klasifikacije radnih mjesta u državnoj službi i javnim službama (dalje: Uredba) jasno definira da se ovim podzakonskim aktom uređuje isključivo način primjene standardnih mjerila u cjelokupnom postupku vrednovanja i klasifikacije radnih mjesta na razini države. Sukladno članku 2. stavku 1. Uredbe, radna mjesta u državnoj službi, što izravno obuhvaća i pravosudna tijela, vrednuju se isključivo primjenom tih standardiziranih mjerila.
Nova metodologija unifikacije počiva na šest zakonskih mjerila navedenih u članku 3. Uredbe: kompetencije, složenost, odgovornost i utjecaj, suradnja i komunikacija, upravljanje te posebni uvjeti rada.
Za svako od ovih mjerila utvrđene su točne, fiksne razine s opisima u pripadajućoj tablici koja je sastavni dio Uredbe (članak 3. stavak 7.), što Ministarstvu pravosuđa, uprave i digitalne transformacije omogućuje centralizirani nadzor nad izradom Pravilnika o unutarnjem redu. Dopuštene razlike u pravilnicima o unutarnjem redu između pojedinih sudova istog ranga svedene su isključivo na tehničko-organizacijske specifičnosti (primjerice, specifičan rad unutar dislociranih stalnih službi, veličina i unutarnji ustroj sudskih pisarnica ili postojanje specijaliziranih odjela). Međutim, sama supstanca i složenost posla moraju ostati jednaki na razini cijele države kako bi se spriječila diskriminacija i osigurala pravna predvidljivost.
Ovakva pravna unifikacija izravno utječe i na mobilnost radne snage unutar pravosudnog sustava. Budući da su ključna obilježja i opisi radnih mjesta standardizirani na nacionalnoj razini, uvelike se olakšava institut premještaja službenika između različitih sudova istog ranga. Službenik, koji se premješta s jednog općinskog suda na drugi, ulazi u unaprijed definiran i ujednačen radnopravni okvir u kojem se ne mogu naknadno postavljati lokalni uvjeti koji bi odstupali od vladine uredbe.
Nadalje, manjkav opis poslova u operativnim aktima stvara privid da službenik obavlja isključivo pomoćnotehničke zadaće, čime se marginalizira i devalvira njegova stvarna stručna kompetencija, dok se ostvareni radni učinak i rezultati rada neopravdano pripisuju drugim nositeljima dužnosti.
4. Granice prava upravljanja i rad visoke složenosti
Značajan praktični i pravni izazov u pravosudnim tijelima predstavlja ekstenzivno tumačenje blanketnih klauzula. Čelnici tijela se nerijetko u Godišnjem rasporedu poslova ili svakodnevnom radu pozivaju na sintagmu „...i obavlja druge poslove po nalogu nadređenog...“ kako bi premostili organizacijske nedostatke i manjak kadrova.
U praksi se tako susreću situacije u kojima službenik raspoređen na radno mjesto treće kategorije (koje primarno obuhvaća upisničarske i zapisničarske zadaće), duže vrijeme kontinuirano obavlja poslove znatno više složenosti koji po zakonskoj klasifikaciji pripadaju radnim mjestima druge ili prve kategorije.
Pravna znanost, stavovi Odbora za državnu službu i sudska praksa nalažu da se ovakva blanketna klauzula mora tumačiti isključivo restriktivno. U tom kontekstu, ključno pravno uporište pruža članak 4. stavak 1. Uredbe, koji izričito propisuje da se radna mjesta vrednuju isključivo u postupku analitičke procjene radnih mjesta. To znači da je težina, a time i pripadajući koeficijent svakog radnog mjesta, matematički i pravno fiksiran kroz analizu gore navedenih šest mjerila.
Slijedom toga, čelnik tijela ne može putem operativnog akta (Godišnjeg rasporeda poslova) samovoljno pomicati granice složenosti i odgovornosti posla za pojedinog službenika, jer bi time de facto izvršio novu analitičku procjenu i izmijenio narav radnog mjesta mimo zakonske procedure. Sintagma „poslovi po nalogu“ smije služiti isključivo za izvanredne i akutne situacije (primjerice, privremena zamjena odsutnog kolege) te poslove uže domene koji se kreću unutar iste razine složenosti i istog platnog razreda službenika.8
Predmetna klauzula nikada ne može biti zamjena za zakonito rješenje o rasporedu. Ona ne smije služiti kao pravni temelj za trajno obavljanje poslova više složenosti bez adekvatne financijske kompenzacije.9 Dugotrajni organizacijski nedostaci unutar tijela stvaraju stanje privremene, ali kontinuirane radnopravne eksploatacije bez formalnog rješenja o rasporedu na te poslove. Takvom se praksom izravno narušava ustavno načelo jednakosti rada i zaobilaze zakonski instituti zaštite službenika.
5. Zaključak
Godišnji raspored poslova mora ostati ono što mu i samo ime kaže – operativni plan raspodjele unutar unaprijed zadanih zakonskih i pravilničkih okvira. Velika zakonodavna reforma iz 2024. godine, uvođenjem strožih standardnih mjerila, imala je za cilj centralizirati i dodatno ujednačiti opise i klasifikaciju radnih mjesta. Međutim, njezini stvarni učinci izravno ovise o dosljednoj primjeni na lokalnoj razini. Godišnji raspored poslova ne smije postati alat za prikrivenu izmjenu Pravilnika o unutarnjem redu niti sredstvo neopravdanog zakidanja službenika u pravima na plaću.
Pravna praksa, međutim, ukazuje na to da viša tijela sudske uprave prilikom odlučivanja o primjedbama službenika rijetko ograničavaju organizacijsku autonomiju predsjednika sudova, stavljajući naglasak na nužnost funkcioniranja sudbene vlasti i žurno popunjavanje kritičnih referata. Nasuprot tome, sudska praksa Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u ovim je pitanjima jasna – operativni akti uprave ne smiju služiti kao alat za prikrivenu i trajnu izmjenu rješenja o rasporedu.
Inzistiranje na usklađenosti stvarnog rada s formalnim rješenjima o rasporedu u novom, reformiranom sustavu više nije samo pitanje zaštite pojedinačnih prava radnika, već i ključni test vladavine prava unutar samih institucija pravosuđa. Svako dugotrajno postupanje izvan zakonskih mjerila bez adekvatne plaće stoga opravdano otvara i pitanje odštetne odgovornosti države.
Ana Pervan
^ 1 Zakon o sudovima ("Narodne novine", br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22., 16/23., 155/23., 36/24., 136/25.).
^ 2 Zakon o državnom odvjetništvu ("Narodne novine", br. 67/18., 21/22., 136/25.).
^ 3 Sudski poslovnik ("Narodne novine", br. 37/14., 49/14., 8/15., 35/15., 123/15., 45/16., 29/17., 33/17., 34/17., 57/17., 101/18., 119/18., 81/19., 128/19., 39/20., 47/20., 138/20., 147/20., 70/21., 99/21., 145/21., 23/22., 12/23., 122/23., 55/24., 136/24., 20/26.).
^ 4 Poslovnik državnog odvjetništva ("Narodne novine", br. 128/19., 56/26.).
^ 5 Pravilnik o jedinstvenim standardima i mjerilima za određivanje naziva i opisa radnih mjesta u državnoj službi („Narodne novine“, br. 116/07. – stavljen izvan snage 1. ožujka 2024. godine stupanjem na snagu Uredbe o načinu primjene standardnih mjerila u postupku vrednovanja i klasifikacije radnih mjesta u državnoj službi i javnim službama („Narodne novine“, br. 22/24.).
^ 6 Uredba o načinu primjene standardnih mjerila u postupku vrednovanja i klasifikacije radnih mjesta u državnoj službi i javnim službama („Narodne novine“, br. 22/24.).
^ 7 Članak 6. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama („Narodne novine“, br. 155/23.) izričito propisuje načelo jednake plaće za jednak rad odnosno rad jednake vrijednosti.
^ 8 Sukladno članku 4. stavku 1. predmetne Uredbe te općim načelima restriktivnog tumačenja naloga nadređenog u radnom pravu.
^ 9 Visoki upravni sud Republike Hrvatske u svojoj dosljednoj praksi zauzima stav da je za zakonito i trajnije obavljanje poslova izvan opisa matičnog radnog mjesta nužno donijeti formalno rješenje o privremenom premještaju radi ostvarivanja prava na povoljniju plaću. Sukladno tome, operativni nalozi nadređenog bez popratnog upravnog akta ne mogu konvalidirati trajno obavljanje poslova više složenosti niti služiti kao osnova za izmjenu radnopravnog statusa službenika.
