Visoki upravni sud u presudi Usoz-43/2024-22 potvrdio je široku ovlast Grada Zagreba da radi komunalnog reda i zaštite vizualnog identiteta grada uređuje postavljanje reklama i reklamnih panoa, uključujući i na privatnim nekretninama vidljivima s javnih površina. Istodobno, ukinuo je odredbe kojima je Grad Zagreb bez zakonske osnove propisao naknadu za panoe na tuđim nekretninama, prepustio gradonačelniku određivanje naknada i zahtijevao sklapanje ugovora prije izdavanja rješenja o postavljanju. Autor u članku prikazuje ključna stajališta Suda te se posebno osvrće na dvije dvojbene točke presude: ograničenje velikih reklamnih panoa prema svrsi oglašavanja i sudsko tumačenje početka tijeka prijelaznog roka za usklađivanje postojećih panoa s novim komunalnim režimom.
1. Uvod
Visoki upravni sud presudom Usoz-43/2024-221, donesenom 23. ožujka 2026., odlučio je o zakonitosti pojedinih odredaba Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba, objavljene u Sl. glasniku Grada Zagreba, br. 15/23., 42/23. i 40/24. (u nastavku teksta: Odluka), koje se odnose na postavljanje i uklanjanje reklamnih panoa i sličnih predmeta.
Predmet ocjene bile su odredbe koje uređuju:
Sud je zahtjeve djelomično usvojio. Ukinuo je članak 61. stavak 1. Odluke u dijelu koji se odnosi na „zemljišta i objekte u vlasništvu drugih“, članak 61. stavak 2. i članak 61. stavak 4. U preostalom dijelu zahtjevi su odbijeni.
Ova je presuda zanimljiva jer istodobno potvrđuje široku regulatornu ovlast jedinice lokalne samouprave u području komunalnog uređenja i povlači jasne granice te ovlasti kada je riječ o uvođenju novčanih obveza i prijenosu normativnih ovlasti na izvršno tijelo.
2. Ključna stajališta Suda
2.1. Grad smije uređivati reklame i na privatnim nekretninama
Sud polazi od članka 104. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 68/18., 110/18., 32/20. i 145/24.; u nastavku teksta: ZKG) i smatra da ovlast jedinice lokalne samouprave za uređenje naselja obuhvaća i dijelove privatnih nekretnina vidljive s površine javne namjene. Zato Grad može propisati uvjete za postavljanje reklama i reklamnih panoa i na takvim površinama, jer oni utječu na vizuru grada i komunalni red.
Drugim riječima, odluka o komunalnom redu može obuhvatiti i privatne nekretnine u onoj mjeri u kojoj njihov izgled utječe na vanjski izgled naselja.2
2.2. Ograničenje postavljanja reklamnih panoa većih od 12 m² Sud smatra zakonitim
Sud je ocijenio da odredbe članka 42. stavaka 1. i 2. Odluke nisu nezakonite. Odluka razlikuje reklamne panoe do 12 m² i one veće od 12 m². Za prve je dopušten širi režim postavljanja i korištenja, uključujući komercijalno oglašavanje, dok su veliki panoi dopušteni samo radi reklamiranja vlastite djelatnosti na građevinama poslovne namjene u kojima subjekt obavlja tu djelatnost.
Sud prihvaća stav Grada da se time želi smanjiti broj velikih reklamnih panoa i zaštititi vizualni identitet grada. U obzir uzima i Pravilnik o jednostavnim i drugim građevinama i radovima (Nar. nov., br. 112/17., 34/18., 36/19., 98/19., 31/20., 74/22. i 155/23.; u nastavku teksta: Pravilnik), koji također razlikuje panoe do 12 m² i one veće od 12 m².3
2.3. Vremensko ograničenje postavljanja na rok od pet godina je zakonito
Sud smatra da poduzetnička sloboda nije apsolutna i da Grad, radi promjenjivih estetskih, urbanističkih i društvenih okolnosti, može propisati da se reklame i panoi postavljaju na rok do pet godina uz mogućnost produljenja.
2.4. Grad ne smije naplaćivati naknadu za reklame na tuđim nekretninama
Sud je zaključio da Grad smije propisati naknadu kao vlastiti prihod samo za postavljanje na površinama u svom vlasništvu, ali nema zakonske osnove da kao vlastiti prihod propiše naknadu za reklame i panoe na zemljištu i objektima u vlasništvu drugih. Zato je ukinut dio članka 61. stavka 1. Odluke koji se odnosi na „zemljišta i objekte u vlasništvu drugih“.
To znači da jedinica lokalne samouprave ne smije bez izričite zakonske osnove propisati naknadu za reklame postavljene na nekretninama koje nisu u njezinu vlasništvu.4 Drugim riječima, iz ovlasti da propiše uvjete za postavljanje reklama ne proizlazi bez daljnjega i ovlast da propiše novčanu obvezu za reklame na nekretninama koje nisu u njegovu vlasništvu.
2.5. Gradonačelnik ne može pravilnikom određivati naknadu ako za to nema zakonske osnove
Sud je ukinuo članak 61. stavak 2. Odluke jer je njime Gradska skupština ovlastila gradonačelnika da propiše naknadu po zonama. Naglašeno je da, prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19. i 144/20., u nastavku teksta: ZLP(R)S), odluke i druge opće akte iz samoupravnog djelokruga donosi predstavničko, a ne izvršno tijelo, osim ako zakon izričito drukčije ne propiše.
Drugim riječima, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ne može svojim općim aktom prenijeti na gradonačelnika ovlast za donošenje drugog općeg akta ako za to ne postoji izričita zakonska osnova.5
2.6. Ugovor o plaćanju naknade može postojati, ali ne prije rješenja o postavljanju
Sud je razlikovao članak 61. stavak 3. Odluke, koji propisuje obvezu sklapanja ugovora između korisnika opreme i Grada, i stavak 4. istog članka, koji predviđa da se taj ugovor sklapa prije izdavanja rješenja o postavljanju.
Prema stajalištu Suda, ugovor kao takav može biti zakonit oblik uređenja odnosa oko naknade. Međutim, nije zakonito zahtijevati sklapanje takvog ugovora prije nego što postoji pozitivno rješenje o postavljanju, jer prije toga nema pravne osnove ni za plaćanje naknade ni za sklapanje ugovora.
2.7. Ovlasti komunalnih redara za uklanjanje nezakonito postavljenih predmeta Sud smatra zakonitima
Sud je potvrdio zakonitost članka 156. Odluke. Polazi od ZKG-a, koji komunalnim redarima daje ovlast nadzora nad provedbom odluke o komunalnom redu i nalaganja mjera za održavanje komunalnog reda. Uklanjanje protupravno postavljenih reklama i panoa Sud smatra logičnom i nužnom posljedicom prava Grada da propiše uvjete za njihovo postavljanje.
2.8. Članak 168. stavak 2. Odluke nema pravu retroaktivnost, nego kvazi-retroaktivnost
Sud nije prihvatio tvrdnju da prijelazna odredba kojom se nalaže usklađivanje postojećih reklamnih panoa s novim režimom ima nedopušteno povratno djelovanje. Zaključio je da se nova Odluka ne primjenjuje na već dovršene pravne situacije, nego na trajne odnose koji proizvode učinke i u budućnosti. Zato je riječ o kvazi-retroaktivnosti6, koja može biti dopuštena ako je razmjerna.
Sud je proveo test razmjernosti i ocijenio da Grad ima legitiman cilj uređenja prostora te da osobe koje su ishodile pojedinačne akte kojima im je odobreno postavljanje panoa imaju legitimna očekivanja, ali nemaju pravo očekivati da će njihov pravni položaj ostati zauvijek nepromijenjen. Sud je pritom smatrao da rok prilagodbe od tri godine nije prekratak i ne nameće prekomjeran teret.7
2.9. Početak tijeka roka usklađenja postojećih reklamnih panoa s novim komunalnim režimom
Sud je, osim što je prihvatio kvazi-retroaktivnu prirodu prijelazne odredbe, zauzeo i dodatno stajalište: zbog ranije obustave izvršenja rok za usklađivanje ne teče od stupanja Odluke na snagu, nego od objave presude u Narodnim novinama. Time je tumačenjem u bitnom utjecao na učinak same norme.
2.10. Članak 156. Odluke ne primjenjuje se na subjekte iz članka 168. stavka 2. Odluke
Sud je zauzeo stajalište da se opća odredba članka 156. Odluke ne primjenjuje na adresate članka 168. stavka 2. Odluke, jer njihov položaj uređuje posebna prijelazna norma. Takvo je stajalište u skladu s uobičajenim pravilima tumačenja: članak 156. Odluke kao lex generalis ne odnosi se na osobe iz članka 168. stavka 2. Odluke, jer njihov pravni položaj uređuje zasebna odredba kao lex specialis.
3. Zašto je ova presuda važna u praksi
Srž presude jest u razlikovanju regulacijske ovlasti Grada i ograničenja te ovlasti. Grad smije, radi uređenja naselja i zaštite vizure grada, uređivati uvjete za postavljanje reklama i panoa, uključujući privatne nekretnine vidljive s javnih površina, veličinu panoa, rok trajanja odobrenja i mjere uklanjanja. Međutim, Grad ne smije bez jasne zakonske osnove:
Praktična je važnost presude u tome što jasno povlači granicu između široke komunalne i urbanističke autonomije jedinice lokalne samouprave i nužnosti postojanja jasne zakonske osnove za uvođenje naknada i prijenos normativnih ovlasti na izvršno tijelo.
Po našem mišljenju, presuda ipak otvara dvije ozbiljnije dvojbe:
4. Osvrt na pitanje ograničenja postavljanja reklamnih panoa većih od 12 m²
4.1. Normativno rješenje
Odredba članka 42. Odluke uspostavlja dvostruki normativni režim za postavljanje reklamnih panoa, koji se temelji prvenstveno na kriteriju njihove površine, ali u normativnom učinku obuhvaća i razlike u svrsi oglašavanja, lokaciji postavljanja te krugu ovlaštenih subjekata.
Stavak 1. uređuje postavljanje reklamnih panoa oglasne površine do 12 m². Za takve je panoe predviđen relativno liberalan režim, koji dopušta njihovo postavljanje u različite svrhe, uključujući komercijalno oglašavanje za treće osobe, oglašavanje javnih manifestacija te reklamiranje vlastite djelatnosti. Istodobno, dopuštene lokacije široko su određene, jer obuhvaćaju površine javne namjene, zemljišta u vlasništvu drugih osoba te objekte i ograde gradilišta. Time se omogućuje široka dostupnost oglašivačkog prostora različitim tržišnim subjektima, uključujući i one čija je osnovna djelatnost oglašavanje.
Nasuprot tomu, stavak 2. odnosi se na reklamne panoe oglasne površine veće od 12 m² te uvodi znatno restriktivniji režim. Takvi su panoi dopušteni isključivo u svrhu reklamiranja vlastite djelatnosti i to na građevinama poslovne namjene u kojima subjekt obavlja tu djelatnost. Time se, s jedne strane, ograničava sadržaj oglašavanja, a s druge strane i prostorni okvir unutar kojega je postavljanje velikih panoa dopušteno. Posljedično, krug subjekata koji mogu koristiti takve oglasne površine bitno je sužen, jer su iz toga režima u pravilu isključeni subjekti koji se profesionalno bave oglašavanjem za treće osobe.
Dok stavak 1. uspostavlja široko dopušten okvir za oglašavanje putem manjih panoa, stavak 2. predstavlja iznimku koja uvodi dodatna ograničenja za veće oglasne površine. Ta ograničenja ne odnose se samo na tehničke karakteristike panoa, nego i na svrhu njihova korištenja te na lokacijsku povezanost s djelatnošću oglašivača.
Može se zaključiti da stavak 1. i stavak 2. članka 42. uspostavljaju dva različita regulatorna modela: jedan koji omogućuje tržišno orijentirano oglašavanje u širem opsegu i drugi koji dopušta postavljanje velikih oglasnih površina isključivo u funkciji samopromocije i uz strogo određene prostorne uvjete.
4.2. Argumentacija Suda
Sud prihvaća da osporena odredba ima legitiman cilj u okviru autonomije jedinice lokalne samouprave da uređuje komunalni red i vizuru grada. Smatra da je ograničenje iz članka 42. stavka 2., prema kojem se reklamni panoi veći od 12 m² mogu postavljati samo radi reklamiranja vlastite djelatnosti na građevinama poslovne namjene u kojima subjekt obavlja djelatnost, usmjereno na smanjenje broja velikih panoa i njihovo zadržavanje na prihvatljivom minimumu. Sud zaključuje da time nije nerazmjerno ograničena poduzetnička sloboda subjekata koji se bave oglašavanjem jer im nije onemogućeno obavljanje djelatnosti, nego je mogu nastaviti obavljati pod izmijenjenim uvjetima, osobito putem panoa do 12 m² i kroz sustav dodjele javnih površina putem javnog natječaja.
4.3. Kritička analiza
Po našem mišljenju, trebalo je temeljitije razmotriti vezu između cilja mjere i odabranog normativnog sredstva. Ključnu diferencijaciju između komercijalnog oglašavanja i reklamiranja vlastite djelatnosti trebalo je dovesti u izravnu vezu s ciljem zaštite vizualnog identiteta grada. Vizualni utjecaj reklamnog panoa u pravilu ovisi o njegovoj veličini, lokaciji i tehničkim obilježjima, a ne o sadržaju poruke ili identitetu oglašivača. Stoga ostaje nejasno zašto bi isti pano istih dimenzija na istoj lokaciji bio prihvatljiv kada služi samopromociji, ali neprihvatljiv kada služi komercijalnom oglašavanju za treće osobe.
Nadalje, iako Sud formalno odbacuje prigovor povrede jednakosti, normativno rješenje de facto dovodi do različitog položaja gospodarskih subjekata. Subjekti koji ne raspolažu vlastitim poslovnim objektima ili čija je osnovna djelatnost oglašavanje stavljeni su u nepovoljniji položaj u odnosu na one koji mogu koristiti velike panoe za vlastitu promociju, što upućuje na mogućnost neizravne diskriminacije prema poslovnom modelu kao kriteriju čija povezanost s ciljem mjere nije jasno razvidna.
Iako je cilj smanjenja broja velikih reklamnih panoa legitiman, nije razmotreno postoji li blaža mjera kojom bi se isti cilj mogao postići, primjerice ograničenjem lokacija neovisno o svrsi oglašavanja. Primjerice, postavlja se pitanje bi li se isti cilj zaštite vizure grada mogao postići zabranom velikih panoa u središnjim gradskim zonama, uz njihovo dopuštanje u industrijskim ili rubnim zonama, bez razlikovanja prema identitetu oglašivača. U tom smislu, osporena mjera ne zahvaća prvenstveno uzrok problema (vizualno opterećenje prostora), nego selektivno ograničava određene nositelje gospodarske aktivnosti.
Osporena odredba također otvara pitanje razgraničenja između komunalnog uređenja i regulacije tržišta. Iako je formalno riječ o mjeri komunalnog reda koja uređuje gdje i kako se mogu postavljati veliki panoi, njezin stvarni učinak očituje se u ograničavanju određenih oblika tržišnog oglašavanja, jer je veliki pano dopušten samo za reklamiranje vlastite djelatnosti, a ne za oglašavanje trećih osoba. Takvo pravilo više ne ovisi o prostoru, nego o poslovnom modelu. Kao posljedica takve norme, društva koja se bave oglašavanjem ne mogu koristiti velike panoe, dok ih poduzetnici s vlastitim poslovnim prostorom mogu koristiti za vlastitu promociju. Time se nameće pitanje je li opravdano ograničiti jednu vrstu gospodarske djelatnosti (oglašavanjem za treće osobe) radi zaštite vizure grada. Time se otvara pitanje pomiče li se normativni fokus s uređenja prostora prema uređivanju strukture tržišta oglašavanja, što bi moglo izlaziti iz uobičajenog dosega komunalnih ovlasti.
4.4. Stroži test razmjernosti ograničenja iz članka 42. stavka 2. OdlukePri ocjeni zakonitosti odredbe članka 42. stavka 2. Odluke nužno je precizno odrediti sadržaj mjere koja se podvrgava testu razmjernosti. Tom se odredbom propisuje da se reklamni panoi oglasne površine veće od 12 m² mogu postavljati isključivo radi reklamiranja vlastite djelatnosti i to na građevinama poslovne namjene u kojima subjekt obavlja djelatnost. Iz takve formulacije proizlazi da se ne uvodi samo kvantitativno ograničenje veličine panoa, već složena regulacija koja istodobno razlikuje prema veličini, svrsi oglašavanja i prostornoj vezi između oglašivača i mjesta postavljanja panoa. Time se zahvat ne odnosi samo na fizičku prisutnost objekata u prostoru, nego i na krug subjekata koji ih smiju koristiti te na dopuštenu svrhu njihova korištenja.
U ustavnopravnom smislu riječ je o koliziji više zaštićenih vrijednosti. S jedne strane stoji ovlast jedinice lokalne samouprave da uređuje komunalni red i izgled naselja, a s druge pravo vlasništva, poduzetnička sloboda te načelo jednakosti. U takvom okviru zakonitost mjere ovisi o ispunjenju zahtjeva razmjernosti kroz četiri standardna koraka: postojanje legitimnog cilja, prikladnost, nužnost i razmjernost u užem smislu.
U pogledu legitimnog cilja, nema ozbiljne dvojbe da Grad može težiti smanjenju broja velikih reklamnih panoa, zaštiti vizualnog identiteta grada i sprječavanju vizualnog preopterećenja prostora. Takvi ciljevi proizlaze iz same naravi komunalnog uređenja i predstavljaju dopuštene javne interese.
Međutim, u fazi ocjene prikladnosti mjere otvara se pitanje veze između cilja i odabranih sredstava. Ograničenja koja se odnose na veličinu panoa, njihovo vezivanje uz određene vrste građevina i opće smanjenje njihova broja načelno su prikladna za postizanje cilja vizualnog rasterećenja prostora. Nasuprot tomu, razlikovanje prema svrsi oglašavanja pokazuje znatno slabiju povezanost s tim ciljem. Vizualni učinak reklamnog panoa u pravilu ovisi o njegovim fizičkim i prostornim obilježjima – dimenzijama, lokaciji, osvijetljenosti i odnosu prema okolnoj arhitekturi – a ne o tome oglašava li se vlastita djelatnost ili proizvod treće osobe. Za pitanje vizure, primjerice veliki pano za vlastiti hotel i veliki pano za tuđi proizvod mogu biti potpuno isti u vizualnom smislu. Stoga ostaje nejasno može li isti pano na istoj lokaciji različito utjecati na vizuru grada ovisno o sadržaju oglašavanja. U tom dijelu ostaje otvoreno pitanje je li dovoljno uvjerljivo obrazložena prikladnost mjere.
Još izraženiji problem javlja se u fazi ocjene nužnosti mjere. Naime, postavlja se pitanje je li isti cilj bilo moguće postići blažim sredstvima koja bi manje zadirala u poduzetničku slobodu i jednak položaj tržišnih subjekata. Takve alternative postoje i razumno su zamislive: prostorna ograničenja po zonama, kvantitativna ograničenja broja panoa, stroži tehnički i estetski uvjeti, regulacija osvjetljenja ili razlikovanje prema vrsti panoa. Sve navedene mjere izravno su usmjerene na vizualni aspekt prostora, za razliku od osporene odredbe koja djelomično počiva na kriteriju poslovnog modela. U situaciji u kojoj su dostupne takve manje restriktivne mjere, teško je zaključiti da je odabrano rješenje nužno. Izostanak takve analize može dovesti u pitanje zaključak o nužnosti mjere.
U konačnici, u fazi razmjernosti u užem smislu potrebno je odvagnuti korist za javni interes i teret koji mjera nameće adresatima. Nesporno je da mjera može pridonijeti smanjenju broja velikih panoa i njihovom koncentriranju uz poslovne objekte. Međutim, teret koji se pritom nameće nije zanemariv. Ograničenje u praksi isključuje subjekte čija je djelatnost oglašavanje za treće osobe te istodobno pogoduje subjektima koji raspolažu vlastitim poslovnim prostorom. Takvo razlikovanje ne temelji se primarno na prostornim kriterijima, nego na gospodarskoj funkciji oglasa, čime mjera poprima i izražen tržišni učinak. Posljedično, isti pano na istoj vrsti građevine tretira se različito ovisno o poslovnom odnosu koji stoji iza oglasa, što dovodi u pitanje postojanje razumnog odnosa između javne koristi i tereta koji mjera nameće.
S time je usko povezano i pitanje jednakosti. Iako je norma formalno opća, njezin stvarni učinak dovodi do nejednakog položaja različitih skupina poduzetnika. Takvo razlikovanje može biti dopušteno samo ako postoji objektivno i razumno opravdanje u vezi s ciljem mjere. U ovom slučaju ta veza nije dovoljno uvjerljivo uspostavljena na način koji bi mogao opravdati različit tretman usporedivih subjekata, jer se cilj zaštite prostora ostvaruje kriterijima koji nisu izravno povezani s prostornim obilježjima panoa.
Slijedom navedenoga, čini se da osporena odredba u dijelu u kojem dopuštenost velikih reklamnih panoa veže uz svrhu oglašavanja ostavlja ozbiljnu dvojbu bi li zadovoljila stroži test razmjernosti, jer cilj zaštite vizualnog identiteta grada nastoji ostvariti kriterijem koji nije dovoljno čvrsto povezan s prostornim obilježjima samog panoa.
5. Tumačenje početka tijeka roka za usklađivanje pravnog položaja s novim uređenjem
Jedno od zanimljivijih pitanja koje se otvorilo u presudi odnosi se na učinak obustave izvršenja općeg akta na tijek prijelaznog roka. Sud je zauzeo stajalište da rok iz članka 168. stavka 2. Odluke ne teče za vrijeme trajanja obustave izvršenja, nego počinje teći od objave presude u Narodnim novinama.
U pozadini takvog tumačenja nalazi se i zahtjev djelotvorne sudske zaštite. Naime, pravo na sudsku zaštitu ne iscrpljuje se u formalnoj mogućnosti pokretanja upravnog spora, nego podrazumijeva da sudska odluka ima stvarni, praktični učinak na pravni položaj adresata. Kada bi se prijelazni rok računao neovisno o obustavi izvršenja, dio roka protekao bi u razdoblju u kojem se norma nije primjenjivala, pa adresati ne bi imali stvarnu mogućnost prilagodbe svojim obvezama. Time bi sudska zaštita bila svedena na formalnu razinu, jer bi, unatoč uspjehu u sporu ili privremenoj zaštiti, posljedice norme mogle nastupiti bez stvarnog prijelaznog razdoblja. Polazeći od toga, Sud je rok vezao uz objavu presude, osiguravajući da adresati raspolažu punim razdobljem za prilagodbu nakon što norma ponovno postane primjenjiva.
Takav pristup nedvojbeno jača djelotvornost sudske zaštite, ali istodobno otvara pitanje radi li se još uvijek o dopuštenom tumačenju norme ili o intervenciji koja ima učinak približan promjeni njezina normativnog sadržaja, osobito u pogledu početka tijeka roka.
Na prvi pogled, tumačenje Suda moglo bi se shvatiti kao primjena instituta zastoja roka, prema kojem vrijeme proteklo prije nastupa zapreke ostaje uračunato, dok se za vrijeme trajanja zapreke rok ne računa, a po prestanku zapreke nastavlja teći ostatak roka. Međutim, detaljnija analiza pokazuje da Sud nije primijenio takav model. Prihvaćanjem početka roka od dana objave presude u Narodnim novinama, broj 36/26 od 6. travnja 2026., Sud je u cijelosti zanemario vrijeme koje je proteklo od stupanja Odluke na snagu 11. svibnja 2023. do objave rješenja o obustavi izvršenja od 17. prosinca 2024. u Narodnim novinama, broj 153/24. od 27. prosinca 2024. Time je de facto uspostavljen novi puni trogodišnji rok, što odgovara modelu prekida roka, a ne njegova zastoja, jer se ranije proteklo vrijeme ne uzima u obzir, već rok počinje teći iznova kao da prethodno razdoblje nije postojalo.
U tom kontekstu valja precizirati i metodološki pristup koji je Sud primijenio. Sud nije formalno izmijenio Odluku, ali je njezinu prijelaznu odredbu protumačio na način koji ima isti praktični učinak kao produženje roka. Polazi od činjenice da je ranijim rješenjem obustavio izvršenje članka 168. stavka 2. i iz toga izvodi zaključak da za vrijeme obustave izvršenja rok nije tekao, pa počinje teći tek od objave presude. Takva se argumentacija temelji na logici da obustava izvršenja znači da se norma privremeno ne primjenjuje, pa, ako nema primjene, ne mogu nastupiti ni njezini pravni učinci, uključujući i tijek roka.
Međutim, upravo u toj točki otvara se pitanje dosega sudske interpretacije. Odluka izrijekom propisuje da rok od tri godine teče od stupanja na snagu, dok Sud zaključuje da rok počinje teći od objave presude. Iako se formalno ne radi o izmjeni teksta općeg akta, takvo tumačenje ima učinak promjene početka tijeka roka, što se može doimati kao intervencija u njegov normativni sadržaj bez izričitog uporišta u tekstu Odluke.
Dodatno, valja istaknuti da obustava izvršenja nesporno znači da se norma ne primjenjuje, ali iz toga ne proizlazi nužno da automatski dolazi do zastoja rokova. Takav učinak nije izrijekom propisan u Zakonu o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 36/24), pa ga Sud izvodi interpretacijom, a ne izravnom primjenom norme. Time se otvara pitanje može li se iz procesnog instituta obustave izvršenja izvesti tako dalekosežan materijalnopravni učinak.
Naposljetku, problem poprima i ustavnopravnu dimenziju. Budući da prijelazni rokovi predstavljaju dio normativnog uređenja koje donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, postavlja se pitanje zadire li ovakvo tumačenje u načelo diobe vlasti i pravo na lokalnu samoupravu. Presuda, naime, praktično preoblikuje prijelazni režim, što je inače u domeni normotvorca, odnosno Gradske skupštine.
Istodobno, valja imati na umu da tumačenje Suda ide u korist adresata norme, jer im osigurava da prijelazni rok bude stvarno raspoloživ za prilagodbu nakon što norma ponovno postane primjenjiva. Time se štite njihova legitimna očekivanja da neće snositi posljedice zbog razdoblja u kojem se norma nije primjenjivala.
Može se zaključiti da je rješenje Suda funkcionalno opravdano u smislu da osigurava djelotvornost sudske zaštite i sprječava da adresati snose nepovoljne posljedice zbog razdoblja u kojem se osporena norma nije primjenjivala, iako takvo rješenje nije bez određenih dvojbi s aspekta pravne tehnike. Umjesto klasičnog zastoja roka, Sud je primijenio model prekida roka, čime je adresatima osigurao povoljniji položaj, ali je istodobno otvorio pitanje dopuštenog dosega sudske interpretacije u odnosu na sadržaj općeg akta.
6. Zaključak
Presuda Visokog upravnog suda u predmetu Usoz-43/2024-22 predstavlja važan doprinos razgraničenju ovlasti jedinica lokalne samouprave u području komunalnog uređenja i njihovih ograničenja. Sud je jasno potvrdio da Grad Zagreb ima široku ovlast uređivati postavljanje reklama i reklamnih panoa radi zaštite vizure i komunalnog reda, uključujući i intervenciju na privatnim nekretninama koje su vidljive s javnih površina. Istodobno, povukao je jasnu granicu u pogledu financijskih ovlasti i normativne hijerarhije, naglasivši da uvođenje naknada i delegiranje normativnih ovlasti zahtijeva izričitu zakonsku osnovu.
Međutim, presuda otvara i važna otvorena pitanja. U pogledu ograničenja velikih reklamnih panoa ostaje dvojbeno je li razlika između komercijalnog oglašavanja i samopromocije uopće relevantna za ostvarenje cilja zaštite vizualnog identiteta grada, odnosno je li provedeni test razmjernosti dovoljno razrađen. Time se otvara šire pitanje granice između komunalne regulacije prostora i posredne regulacije tržišnih odnosa.
Još značajnije, tumačenje početka tijeka roka za usklađivanje iz članka 168. stavka 2. Odluke pokazuje kako sudska interpretacija može imati učinke koji nadilaze klasično tumačenje i mogu se doimati kao intervencija koja izlazi iz uobičajenih granica interpretacije. Prihvaćanjem modela prekida roka, Sud je adresatima osigurao povoljniji položaj, ali je istodobno otvorio pitanje postoji li za takvo rješenje dovoljno čvrsto normativno uporište u važećem pravnom okviru.
U tom smislu, presuda potvrđuje širok doseg komunalnih ovlasti jedinice lokalne samouprave, ali istodobno pokazuje da granice tih ovlasti nisu uvijek jednostavne ni na normativnoj ni na interpretativnoj razini. Upravo zato ona predstavlja važnu referentnu točku za buduću praksu u pitanjima komunalne regulacije, tržišnih učinaka lokalnih mjera i sudske kontrole prijelaznih režima.
Ante Drezga, sudac i predsjednik Odjela za imovinsko pravo i opću upravu Upravnog suda u Zagrebu
^ 1 Predmet Usoz-43/2024-22 spojen je sa sljedećim predmetima: Usoz-86/2024, Usoz-90/2024, Usoz-97/2024, Usoz-101/2024, Usoz-104/2024, Usoz-114/2024, Usoz-116/2024, Usoz-131/2024, Usoz-160/2024.
^ 2 Navedeno stajalište je u skladu sa shvaćanjima izraženim u sudskoj praksi:
^ 3 Pravilnik reklamne panoe razlikuje prema oglasnoj površini od 12 m². Za panoe do 12 m² propisuje najjednostavniji režim gradnje, jer se mogu graditi bez građevinske dozvole i bez glavnog projekta. Nasuprot tomu, panoi veći od 12 m² također se mogu graditi bez građevinske dozvole, ali ne i bez dodatne tehničke podloge, budući da moraju biti izvedeni u skladu s tipskim projektom za koji je doneseno rješenje na temelju članka 77. Zakona o gradnji ili tehničkom ocjenom sukladno posebnom zakonu, odnosno, sukladno članku 3.a Pravilnika, u skladu s glavnim projektom umjesto sa tipskim projektom ili tehničkom ocjenom. Stoga granica od 12 m² u Pravilniku ne predstavlja razliku između gradnje s građevinskom dozvolom i bez nje, nego razliku između jednostavnijeg i strože tehnički uređenog režima gradnje.
^ 4 Navedeno stajalište je u skladu sa shvaćanjima izraženim u sudskoj praksi:
^ 5 Navedeno stajalište je u skladu sa shvaćanjima izraženim u sudskoj praksi. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave nije ovlašteno svojim općim aktom ovlastiti izvršno tijelo te jedinice na donošenje općeg akta iz područja samoupravnog djelovanja jedinice lokalne samouprave. Takvu ovlast izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave može imati samo na temelju posebnog zakona (Visoki upravni sud, Usoz-36/16-5 od 13. lipnja 2016., Usoz-86/16-5 od 21. prosinca 2016.).
^ 6 Radi se o shvaćanju Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženom u rješenju U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017.
^ 7 Potvrđivanje zakonitosti je na tragu ranije prakse u kojoj je izraženo stajalište: Okolnost da su na temelju ranije odluke o komunalnom redu reklame mogle biti postavljene na određenim površinama, na kojima nova odluka to ne dopušta, ne znači da je to pravo stečeno zauvijek i da se ono ne može nikada mijenjati. Grad Zagreb je kao veliki grad urbana povijesna, prirodna, gospodarska i društvena cjelina te je kao takva podložna promjenama koje utječu na uređenje naselja zbog čega sukladno ZKG-u i ZLP(R)S-u, nije upitna ovlast jedinice lokalne samouprave da autonomno uređuje komunalni red sukladno promjenama koje su od utjecaja na potrebe te jedinice lokalne samouprave, pogotovo vezano za uređenje naselja i mjere za provođenje komunalnog reda (Visoki upravni sud, Usoz-37/14-5 od 31. ožujka 2015.).
