Jedan od izvora financiranja jedinica lokalne samouprave su lokalni porezi uređeni Zakonom o lokalnim porezima („Narodne novine“, br. 115/2016., 101/2017., 114/2022., 114/2023. i 152/2024.).
Za potrebe ovog rada posebno su važne izmjene i dopune Zakona o lokalnim porezima iz 2024. godine, koje su stupile na snagu 1. siječnja 2025. godine. Njima je, između ostaloga, izmijenjen sustav oporezivanja nekretnina s ciljem utjecaja na tržište stanovanja i povećanja dostupnosti stambenog prostora.
Iako su ciljevi zakonodavca razumljivi i opravdani, pojedine odredbe Zakona u praksi otvaraju pitanja vezana uz utvrđivanje kada određena nekretnina nije pogodna za stanovanje te samim time ne bi trebala biti predmet oporezivanja. Upravo na navedene praktične i pravne probleme usmjeren je ovaj rad.
Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima
Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima, Hrvatski sabor je donio na sjednici 13. prosinca 2024. („ Narodne novine“ br. 152/2024.) i u primjeni je od 1. siječnja 2025. godine.
Vlada Republike Hrvatske je u obrazloženju prijedloga prijedloga Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima između ostaloga navela da je postojeći Zakon o lokalnim porezima uređuje sustav lokalnih poreza, kao jedan od izvora financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, donesen u sklopu porezne reforme krajem 2016. godine na način da je većina odredbi o lokalnim porezima preuzeta iz Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te da je novinu predstavljalo uvođenje poreza na nekretnine, a čije su odredbe trebale stupiti na snagu 1. siječnja 2018. Izmjenama Zakona krajem 2017. godine brisane su odredbe o porezu na nekretnine, kao obveznom porezu jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: JLS).
U obrazloženju prijedloga Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima dalje se navodi da su propisani porezi jedinica područne (regionalne) samouprave porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila i porez na automate za zabavne igre, ali i da su Zakonom propisani kao zasebni porezi JLS-a propisani porez na potrošnju, porez na kuće za odmor i porez na korištenje javnih površina, ali da su to opcijski porezi što znači da JLS-e samostalno odlučuju hoće li svojim odlukama uvesti ove poreze u granicama koje određuje Zakon.
Pitanja koja su se trebala urediti Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima vezana su uz tržište stambenih nekretnina i stambenog najma u Republici Hrvatskoj gdje su uočene prekomjerne neravnoteže zbog kojih su nastali negativni učinci u područjima stanovanja, demografije i turizma pri čemu se u bitnome izdvaja nemogućnost trajnog rješavanja stambenog pitanja studenata, mladih i mladih obitelji uslijed značajnog rasta cijena nekretnina, rasta kamata na stambene kredite i restriktivne kreditne politike banaka uz istovremeno postojanje više od 600.000 stambenih jedinica koje nisu na tržištu prema podacima iz Popisa stanovništva 2021. godine. Naime, uočen je veliki problem koji se odnosi na neprijavljeni najam stambenih jedinica što posljedično, među ostalim, utječe na nemogućnost dostatne pravne zaštite najmodavaca i najmoprimaca.
Pitanje adekvatnog uređenja stanovanja i povezani demografski izazovi karakteristika su većine gradova i urbanih područja Europske unije. Programom Vlade Republike Hrvatske za razdoblje 2024.-2028. godine prepoznati su uzroci problema. U vezi s time, kako u obrazloženju prijedloga Zakona navodi Vlada RH, zbog brzog rasta cijena nekretnina i nepovoljnih uvjeta na tržištu, Republika Hrvatska suočava se s političkim izazovom pristupačnosti stanovanja, koji osobito pogađa mlade, studentsku populaciju i mlade obitelji, a provedba demografske strategije najvažnije je pitanje oko kojeg je potrebno ostvariti društveni konsenzus te graditi poticajno društveno okruženje za vitalnu Hrvatsku.
Upravo s ciljem otklanjanja navedenih negativnih trendova, navedenim se izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim porezima željelo postići umanjenje neravnoteža na tržištu stambenih nekretnina i stambenog najma na strani ponude, povećanje broja reguliranih odnosa u području iznajmljivanja i posljedično povećanje pravne sigurnosti u odnosima između najmodavaca i najmoprimaca, povećanje porezne discipline otklanjanjem nejasnoće oko definicije predmeta oporezivanja te omogućavanje prebacivanja težišta oporezivanja pojedine JLS na oporezivanje imovine. Naime, pregledom instrumenata fiskalne politike, kojima bi se uz nacionalne mjere moglo učinkovito utjecati na navedeni socijalni i demografski problem, kako je u obrazloženju navedeno, utvrđeno je da postojeći instrumenti ne postižu očekivane ciljeve te da ga je potrebno unaprijediti, a tu se prije svega misli na to da u Republici Hrvatskoj postoji porez na imovinu koji se primjenjuje pod nazivom poreza na kuće za odmor što prema mišljenju Vlade RH nije dovoljno u otklanjaju uočenih problema.
U vezi s time, kako se dalje navodi u obrazloženju, Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima predviđeno je preciznije definiranje pojma nekretnine te predmeta oporezivanja jer je neadekvatno razumijevanje dosadašnjih definicija također utjecalo na ograničenu učinkovitost instrumenta. Predmet oporezivanja u postojećem propisu je svaka zgrada ili dio zgrade ili stan koji se koriste povremeno ili sezonski, a predmetom oporezivanja ne smatraju se gospodarstvene zgrade koje služe za smještaj poljoprivrednih strojeva, oruđa i drugog pribora. Oslobođenje od plaćanja propisano je za nekretnine koje se u određenim slučajevima ne mogu koristiti ili služe ispunjavanju drugih društvenih zadaća. Zbog ovakve definicije, porezni obveznici i pojedina porezna tijela nisu prepoznavali, odnosno razmatrali ukupan fond nekretnina koji je bio predmetom oporezivanja. Ovim izmjenama i dopunama predmet oporezivanja jasnije je propisan kao svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju, dok se nekretninom ne smatraju gospodarstvene i poslovne zgrade.
U članku 2. stavku 1. izmijenjena je točka 12. na način da ona sada glasi da je nekretnina svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju. Nekretninom se ne smatraju gospodarstvene zgrade koje služe samo za smještaj poljoprivrednih strojeva, oruđa i drugog pribora te nekretnine za koje se prema odluci o komunalnoj naknadi određuje koeficijent namjene za proizvodni ili neproizvodni poslovni prostor.
Ovdje se s pravom postavlja pitanje, može li se baš svaka nekretnina, tj. svaka stambena zgrada ili stambeni dio stambeno-poslovne zgrade ili stan te svaki drugi samostalni funkcionalni prostor namijenjen stanovanju, oporezivati? Odnosno, na temelju kojih kriterija se određuje da ona zaista može biti predmet stanovanja? Pri tome se naravno ne misli na nekretnine koje su funkcionalno opremljene i osposobljene za stanovanje, ali u njima nitko ne stanuje. Međutim, ima nekretnina u kojima se ranije stanovalo, pa se olako može zaključiti da se može stanovati, ali nisu ni najmanje pogodne za to. Kao primjer uzmimo objekt izgrađen prije 50 i više godina u kojem su osobe koje su donedavno tamo živjele iste umrle te je taj objekt ostao prazan. Međutim, u njemu ili nema vode ili nema sanitarnog čvora ili je sav drven, istrošen, u njemu postoje prostorije gdje se prije živjelo te bez kompletne adaptacije taj objekt ni najmanje nije pogodan za stanovanje.
Zakon o lokalnim porezima u članku 25. stavku 1. propisuje da porez na nekretnine plaćaju domaće i strane, pravne i fizičke osobe koje su vlasnici nekretnina na dan 31. ožujka godine za koju se utvrđuje porez. To je činjenica koju je vjerojatno najlakše utvrditi prilikom donošenja odgovarajućeg akta kojim se navedeni porez propisuje obvezniku plaćanja. I ti stari objekti, nevezano radi li se o kući ili stanu, najčešće imaju vlasnike, tj. vlasništvo im je dodijeljeno u ostavinskom postupku, ali oni u njima ne žive jer žive u nekom drugom objektu, a upravo iz razloga samog stanja objekta on nikome nije dan za stanovanje.
Činjenica je da Zakon o lokalnim porezima u članku 27. stavku 1. točci 7. propisuje da se porez na nekretnine ne plaća u slučajevima kada se iz svih okolnosti može utvrditi da je onemogućena stambena namjena nekretnine. Isto tako, u članku 42. stavku 1. točci 2. između ostaloga je propisano da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje nadležno porezno tijelo za utvrđivanje i naplatu poreza, s obzirom na to da naplatu može provoditi nadležna porezna uprava ili lokalna samouprava samostalno.
Bez obzira na to koje je tijelo nadležno u postupku određivanja obveznika, kao i same naplate poreza na nekretnine, jedan od temeljnih propisa uz Zakon o općem upravnom postupku svakako je Opći porezni zakon („Narodne novine“, br. 115/16., 106/18., 121/19., 32/20., 42/20., 114/22. i 152/24). U vezi s time, a što svojim mišljenjem iz kolovoza 2025. godine potvrđuje i Porezna uprava u Zagrebu, Općim poreznim zakonom odredbom članka 6. stavka 2. propisano je da je porezno tijelo dužno utvrđivati sve činjenice koje su bitne za donošenje zakonite i pravilne odluke, pri čemu je s jednakom pažnjom dužno utvrditi i one činjenice koje idu u prilog poreznog obveznika. Koje će se radnje u postupku poduzimati i u kojem opsegu određuje porezno tijelo. Isto tako, prema odredbi članka 88. OPZ-a u poreznom postupku teret dokaza za činjenice koje utemeljuju porez snosi porezno tijelo, dok porezni obveznik snosi teret dokaza za činjenice koje smanjuju ili ukidaju porez.
Ne dovodeći u pitanje profesionalnost tijela koje određuje obveznika plaćanja poreza na nekretnine, smatramo da se s razlogom može postaviti pitanje kako će to tijelo utvrditi sve činjenice koje su bitne za donošenje zakonitog i pravilnog akta, ako mu nisu definirani svi elementi, a po našem mišljenju nisu ako stoji odredba da se porez ne plaća u slučajevima kada se iz svih okolnosti može utvrditi da je onemogućena stambena namjena nekretnine. Koji su to svi slučajevi? Koje su sve to okolnosti? Odnosno što se dešava ako potencijalni obveznik plaćanja poreza na promet nekretnina dostavi nadležnom tijelu da nekretnina nije pogodna za stanovanje jer bez obzira na to što je objekt prazan jer, primjerice, prijašnji vlasnici su umrli, nema vode ili nema sanitarnog čvora drven je, istrošen, u njemu postoje prostorije gdje se prije živjelo i bez kompletne adaptacije taj objekt ni najmanje nije pogodan za stanovanje, ali nadležno porezno tijelo to ne uvaži? Naravno, postoji mogućnost ulaganja pravnih lijekova, međutim, mogu li sve te osobe, potencijalni obveznici plaćanja poreza na promet nekretnina to sami i je li uostalom takav akt nadležnog tijela u skladu s člankom 6. stavkom 2. OPZ-a gdje je propisano da je porezno tijelo dužno utvrđivati sve činjenice koje su bitne za donošenje zakonite i pravilne odluke, pri čemu je s jednakom pažnjom dužno utvrditi i one činjenice koje idu u prilog poreznog obveznika. Naravno da se ne misli da nadležno tijelo nije radilo profesionalno, međutim, ono je ocijenilo navode poreznog obveznika tako kako je, porezni obveznik nije dalje poduzimao ništa jer nisu svi tome vični, neki su naprosto zaboravili, neki su zbog bolesti bili spriječeni. Ovdje se samo želi ukazati da takav način postupanja nije najbolji, nije najmoralniji, jer plaćati porez na nekretnine za nekretnine koje nisu pogodne za stanovanje nema opravdanja.
Možda bi nadležno tijelo drugačije ocijenilo sve činjenice da je preciznije propisano što se treba cijeniti da nekretnina nije pogodna za stanovanje?
Što će se desiti u praksi ako porezni obveznik ustraje u dokazivanju da njegova nekretnina ne podliježe porezu, pa nakon nekog vremena dobije pravomoćan akt kojim se dokazuje da je utvrđena obveza poreza na nekretninu nezakonita, da ima pravo na povrat sredstava, naravno s pripadajućim kamatama, a tu su još i ostali troškovi postupka? Osim toga, ovdje se postavlja i pitanje same svrsishodnosti.
Zaključno razmatranje
Bez obzira na opravdanost oko donošenja Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o lokalnim porezima, uzevši u obzir uočene prekomjerne neravnoteže, pri čemu se u bitnome izdvaja nemogućnost trajnog rješavanja stambenog pitanja studenata, mladih i mladih obitelji uslijed značajnog rasta cijena nekretnina, rasta kamata na stambene kredite i restriktivne kreditne politike banaka uz istovremeno postojanje više od 600.000 stambenih jedinica koje nisu na tržištu, mislimo da je Zakon zbog nedostatka konkretnog definiranja koje su to nekretnine koje nisu pogodne za stanovanje u najmanju ruku asocijalan tj. upitan. Zašto se to misli? Zato što u ruralnim krajevima, ali i ne samo u njima, postoje objekti koji su stari, u kojima se do nedavno živjelo, međutim prema današnjim standardima nisu pogodni za stanovanje. Npr. kada ustanove iz socijalne skrbi izlazi na teren utvrđivati uvjete u kojima žive obitelji koje su u njihovom, nadzoru, ako utvrde da žive bez priključka na vodovodnu mrežu, ili da u objektu nema sanitarnog čvora, one će utvrditi da tu ne mogu živjeti malodobna djeca i mogu ih izuzeti iz obitelji. A obzirom na nedorečenost kriterija za oslobađanje plaćanja poreza na nekretnine, one kao takve podliježu. Odnosno možda ne u svim sredinama, međutim, s obzirom na kratku primjenu Zakona nema dovoljno prakse i zasigurno ima dosta slučajeva u kojima obveznik plaćanja ne bi trebao biti obveznik jer njegova nekretnina nije pogodna za stanovanje.
U vezi s time, smatramo da je potrebno preciznije normativno definirati kriterije za utvrđivanje kada se nekretnina smatra nepodobnom za stanovanje, kako bi se izbjegli nepotrebni troškovi u postupcima te osigurala veća pravna sigurnost i za nadležna tijela i za porezne obveznike. U praksi se može pojaviti niz graničnih situacija, primjerice kod starih i dugotrajno nekorištenih objekata koji formalno imaju stambene karakteristike (krov, zidove, priključke), ali zbog dotrajalosti, nedostatka osnovnih uvjeta ili neodržavanja objektivno nisu useljivi bez značajnih ulaganja. U takvim slučajevima ostaje otvoreno pitanje treba li porezni obveznik snositi teret oporezivanja, osobito ako ekonomski nije u mogućnosti obnoviti nekretninu ili za nju ne postoji tržišni interes.
Problem se dodatno očituje u dokaznom postupku, odnosno u načinu utvrđivanja relevantnih činjenica. Nije jasno u kojoj mjeri je potrebno provođenje očevida, odnosno mogu li se kao dokazna sredstva koristiti fotografije, izjave obveznika ili podaci o potrošnji komunalnih usluga, koji bi mogli objektivnije ukazivati na stvarno stanje nekretnine.
Takav pristup bio bi u skladu s načelima Europske povelje o lokalnoj samoupravi te odredbama Općeg poreznog zakona, prema kojima je porezno tijelo dužno jednako pažljivo utvrđivati sve relevantne činjenice, uključujući i one koje idu u korist poreznog obveznika. Time bi se osigurala veća pravna sigurnost, ujednačenija praksa i učinkovitija primjena propisa.
Tomislav Mrle, univ. spec. polit. mag. iur.
