Rasprava o ovom prijedlogu nadilazi samo pitanje ravnopravnosti spolova te otvara i šire pitanje pravodobnog donošenja izbornih pravila, pravne sigurnosti i stabilnosti izbornog sustava prije redovnih lokalnih izbora 2029. godine. Upravo zbog važnosti lokalnih izbora za demokratski poredak i funkcioniranje lokalne samouprave, osobito je važno da se eventualne izmjene izbornog zakonodavstva razmatraju dovoljno unaprijed, kroz stručnu i sadržajnu raspravu svih relevantnih aktera.
1. Uvod
2. srpnja 2025. godine u proceduru raspravljanja pred zastupnicama i zastupnicima Hrvatskog sabora kao i njegovih radnih tijela, od strane dviju oporbenih zastupnica upućen je prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona lokalnim izborima.
Zakon o lokalnim izborima (NN 144/12., 121/16., 98/19., 42/20., 144/20. i 37/21.), temeljni je propis koji se uređuju lokalni izbori, tj. izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave
Prema odredbi članka 7. stavka 1. Zakona redovni izbori za članove predstavničkih tijela jedinica te izbori za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihove zamjenike održavaju se istodobno, treće nedjelje u svibnju svake četvrte godine.
S obzirom na to da se predložene izmjene i dopune odnose isključivo odnose na predstavnička tijela jedinica, ovdje ćemo se ukratko osvrnuti na kronologiju izbora članova predstavničkih tijela jedinica bez izbora izvršnih tijela.
Dakle, zadnji, deveti po redu redovni lokalni izbori članova predstavničkih tijela jedinica održani su 18. svibnja 2025. godine.
Prvi redovni lokalni izbori u Republici Hrvatskoj održani su 7. 2. 1993. godine, nakon toga 13. 4. 1997. godine, pa 25. 5. 2001. godine, nakon toga 15. 5. 2005. godine, zatim 17. 5. 2009. godine, pa 19. 5. 2013. godine, nakon toga 21. 5. 2017. godine te 16. 5. 2021. godine.
Sadašnji važeći Zakon o lokalnim izborima (NN 144/12. od 21. 12. 2012.) donesen je u Hrvatskom saboru 14. 12. 2012. godine, nakon toga slijedi Zakon o dopunama Zakona o lokalnim izborima (NN 121/16. od 23. 12. 2016.) koji je donesen 15. 12. 2016. godine.
Kasnije se donosi Zakon o izmjenama Zakona o lokalnim izborima (NN 98/19. od 16. 10. 2016.), koji je donesen 2. 10. 2019. godine. Nakon njega slijedi Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima (NN 42/20. od 7. 4. 2020.) koji je donesen u Hrvatskom saboru 7. 4. 2020. godine.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima (NN 144/20., 23.12.2020.) donesen je u Hrvatskom saboru 15. 12. 2020. godine te posljednji Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima (NN 37/21.) donesen je u Hrvatskom saboru 9. 4. 2021. godine (NN 37/21. od 9. 4. 2021.).
Može se zaključiti da su i temeljni Zakon o lokalnim izborima, kao i sve njegove izmjene i dopune, u primjeni u pravilu 6 mjeseci prije redovnih lokalnih izbora, osim zadnjih koje su u primjeni od 10. 4. 2021. godine, a redovni lokalni izbori održani su 16. 5. 2021. godine.
2. Najnoviji prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima
Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona lokalnim izborima zastupnica od 2. 7. 2025. godine temelji se na, slobodno se može reći, važnom pitanju vezanim uz same izbore, s obzirom na to da se on odnosi na ravnopravnost spolova na listama za predstavnička tijela jedinica.
Zakonom o ravnopravnosti spolova (NN 82/08., 125/11., 20/12., 138/12. i 69/17.) propisana je obveza da liste za predstavnička tijela jedinica moraju imati najmanje 40% podzastupljenog spola, a za nepoštivanje navedene odredbe propisane su sankcije u vidu novčanih kazni.
Predlagatelji u obrazloženju navode da se navedena odredba ne poštuje u potpunosti, a da ju naročito ne poštuju liste i stranke koje imaju dovoljno sredstava za plaćanje novčanih kazni. Navedenim prijedlogom se prema njima želi osigurati da se kvote podzastupljenog spola uistinu i poštuju, ali i da se uistinu osiguraju kvote podzastupljenog spola u predstavničkim tijelima primjenom tzv. „zip sustava“, odnosno par-nepar modela prema kojem je svaka druga osoba na listi suprotnog spola te da liste koje nemaju 40% podzastupljenog spola i „zip sustav“ nisu pravovaljane.
U vezi s time predlagatelji predlažu u članku 9. dodavanje točke 4. koja propisuje da je pravovaljana lista za predstavničko tijelu ako je na njoj najmanje 40% podzastupljenog spola te ako su žene i muškarci na listi istaknuti naizmjenice (tzv. „zip sustav“). Uz to predlažu izmjenu stavka 2. članka 15. koji sada glasi: „Kandidacijske liste i kandidate može predložiti jedna politička stranka te dvije ili više političkih stranaka“ na način da on ubuduće glasi da političke stranke samostalno utvrđuju svoje stranačke liste i redoslijed kandidata na način predviđen statutom političke stranke odnosno u skladu s posebnim statutarnim odlukama te prema odredbi članka 9. točke 4. Zakona.
Vlada Republike Hrvatske u svom mišljenju na navedeni prijedlog od 9. 10. 2025., predlaže Hrvatskom saboru da se navedeni prijedlog ne prihvati uz obrazloženje u kojem se ukazuje na odredbu članka 3. Ustava RH prema kojoj su između ostaloga jednakost, ravnopravnost spolova, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše vrednote ustavnog poretka, kao i odredbu članka 14. Ustava prema kojoj svatko ima prava i slobode neovisno o spolu, te odredbu članka 6. Ustava sukladno kojoj je osnivanje političkih stranaka slobodno, a unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnih ustavnim i demokratskim načelima.
U obrazloženju za neprihvaćanje prijedloga Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima, Vlada se dalje osvrće između ostaloga i na način da je u članku 9. stavku 3. propisana obveza predlagatelja na poštivanje načela ravnopravnosti spolova sukladno posebnom zakonu.
O Prijedlogu izmjena i dopuna Zakona o lokalnim izborima u prvom čitanju, u svojstvu zainteresiranog tijela, na svojoj 21. sjednici dana 14. 10. 2025. godine raspravljao je i Odbor za ravnopravnost spolova Hrvatskoga sabora. Odbor je naravno raspolagao mišljenjem Vlade Republike Hrvatske na navedeni Prijedlog zakona.
Nakon što je od strane predlagatelja pred članovima Odbora obrazložen prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima, predstavnica Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike iznijela je Mišljenje Vlade gdje se posebno osvrnula na ranije opisane odredbe članka 3., 6. i 14. Ustava RH.
U raspravi je sudjelovao i zamjenik pravobraniteljice za ravnopravnost spolova koji je iznio stav Ureda pravobraniteljice, a to je da iako članci 15. i 35. Zakona o ravnopravnosti spolova imaju za cilj ostvarenje ravnopravnije zastupljenosti muškaraca i žena ne samo prilikom kandidiranja, nego i kod izbora, to ni približno nije ostvareno. Upozorio je na zabrinjavajući trend po kojem je svake godine sve manje žena u predstavničkim tijelima. Završno je istaknuo da pravobraniteljica za ravnopravnost spolova već dulje vrijeme preporučuje Hrvatskome saboru uvođenje tzv. „zip sustava“ jer postojeće sankcije nisu odvraćujuće.
U daljnjoj raspravi izneseni su različiti stavovi u odnosu na predmetni Prijedlog zakona. Dio članica izrazio je potporu predloženim izmjenama Zakona o ravnopravnosti spolova smatrajući da nema razloga da se u zakonodavstvo ne uvede tzv. „zip lista“ kao što je to u nekim drugim zemljama, pogotovo jer se postojećih zakonskih odredbi stranke ne pridržavaju i svake godine je sve manje žena u predstavničkim tijelima.
Međutim, većina članica, iako razumije ovu inicijativu, one imaju stav da ovu tematiku treba prepustiti stručnjacima tj. radnoj skupini koja radi na analizi i promjeni postojećeg zakona jer nije svaka država jednaka i treba naći sveobuhvatno rješenje u Zakonu o ravnopravnosti spolova koji će onda svi podržati.
3. Zaključno razmatranje
Namjera ovog teksta ni najmanje nije ulaziti u sferu opravdavanja ili neopravdavanja navedenog prijedloga, je li dobar ili loš, jer je to isključiva domena prije svega zastupnica i zastupnika Hrvatskog sabora, kao i uostalom svih ostalih aktera u proceduri donošenja te dakako radnoj skupini koja radi na analizi i promjeni postojećeg zakona i naravno sveopćoj javnosti. Temeljna pobuda ili svrha ovog teksta je isključiva namjera ukazivanja na važnost ukupnost lokalnih izbra s naglaskom na pravovremenost propisanih pravila za naredne redovne lokalne izbore.
Činjenica je da je do redovnih lokalnih izbora ima još nešto više od 3 godine, treća nedjelja u svibnju 2029. godine, te bi se dalo zaključiti da do onda ima više nego dovoljno vremena da se buduća pravila na lokalnim izborima na vrijeme prirede, gdje se pri tome ne misli samo na ovaj prijedlog o „zip sustavu“ podzastupljenog spola, nego na možda u međuvremenu još neki prijedlog izmjena i dopuna Zakona o lokalnim izborima.
U uvodu je prikazano da su pravila lokalnih izbora, a ovdje se naglašava vezano uz liste za predstavnička tijela, gotovo uvijek bila donesena sasvim dovoljno prije nego što su lokalni izbori održani. Ne sumnjajući da će i za izbore 2029. godine sva pravila biti dovoljno rano poznata, smatramo da nije ništa loše ako izrazimo mišljenje da kada je već u proceduri jedan ovakav prijedlog koji se odnosi na buduće redovne lokalne izbore, da i svi ostali ovlašteni predlagatelji, ako imaju neke nove prijedloge, kao i oni koji prate primjenu zakona, vode računa da se o njima na vrijeme raspravi prije svega zbog kvalitete budućih izbora.
Najgore bi bilo da se pravila lokalnih izbora raspravljaju i donose u zadnji trenutak prije izbora. Kao prilog tome, mislimo da je dobro istaknuti francuskog mislioca i povjesničara, Alexis De Tocquevillea koji je, između ostaloga, rekao, da „u lokalnim institucijama leži snaga slobodnih naroda. One su za slobodu ono što je pučka škola za znanost. Bez njihova postojanja jedan narod može imati slobodnu vladu, ali ne i duh slobode.“
U vezi s time, još se jednom naglašava da su pravila lokalnih izbora uvijek bila donesena sasvim dovoljno prije nego što su lokalni izbori održani te ni sada to ne dovodimo u sumnju, ali eto, mislimo da nije ništa loše u tome ako se to i na ovaj način ukaže.
Tomislav Mrle. univ. spec. polit. mag. iur.
