Promašena reforma: Zašto sustav ocjenjivanja treba ukinuti

Uvod: Nova reforma na starim temeljima

Uvođenje novog sustava ocjenjivanja državnih i javnih službenika imalo je proklamirani cilj: nagraditi izvrsnost, osigurati transparentnost te izravno povezati ostvarene rezultate rada s visinom plaće. Prema Zakonu o plaćama u državnoj službi i javnim službama¹ te pratećoj Uredbi o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika², ovaj postupak nije zamišljen kao jednokratan administrativni čin, već kao kontinuirani, cjelogodišnji proces.

Međutim, prva stvarna primjena ovog modela pokazala je porazne rezultate. Iako su rješenja o ocjenama formalno donesena u zakonskom roku do 28. veljače 2026. godine, sam su postupak obilježili ignoriranje propisa, probijanje instruktivnih rokova i potpun izostanak suštinske kontrole rada.

Praksa je pokazala da je ocjenjivanje ponovno provedeno uz izrazit utjecaj subjektivnih kriterija, pri čemu su najviše ocjene primarno dodjeljivane prema hijerarhijskom statusu. Takav je pristup inherentno manjkav jer sama rukovodeća pozicija ne podrazumijeva automatski i uspješno upravljanje niti jamči stvarnu izvrsnost u radu.

S druge strane, u tijelima gdje hijerarhijski ključ nije bio primaran, restriktivni sustav kvota doveo je do apsurdnih kompromisa na terenu. Kako bi se ublažile međuljudske tenzije izazvane limitiranim postocima, uočeni su primjeri neformalnih dogovora u kojima su se stariji službenici pred mirovinom svjesno odricali ocjene „naročito uspješan“ u korist mlađih kolega kojima je rast plaće egzistencijalno potrebniji.

Nadalje, u pojedinim je tijelima postignut prešutni sporazum o uvođenju načela cikličke rotacije, prema kojemu bi se najviše ocjene unutar dopuštenih kvota svake godine planski dodjeljivale drugim službenicima. Iako takve prakse stvaraju privid solidarnosti i održavaju socijalni mir, u stvarnosti posve anuliraju zakonsku svrhu ocjenjivanja i merit sustav pretvaraju u običan administrativni rulet. Umjesto uspostave objektivnog merit sustava, zakonodavac je stvorio nefunkcionalan administrativni sustav koji destimulira rad, urušava međuljudske odnose i trajno slabi pravnu sigurnost državnog aparata.

Navedene anomalije iz 2026. godine zorno potvrđuju tezu da se povijest ponavlja te da kozmetičke izmjene zakona ne mogu iskorijeniti duboko ukorijenjene administrativne devijacije.

Kako bi se dokazalo da je riječ o sustavnom problemu i posljedicama dugogodišnje nefunkcionalne prakse, u nastavku se analizira raniji, pravno iznimno indikativan slučaj ocjenjivanja iz sudske prakse pravosudnog tijela, koji nije jedini i može se smatrati pravilom, a nikako izuzetkom. Ovaj slučaj služi kao ključni empirijski argument u prilog tezi da sustav ocjenjivanja treba bezodložno ukinuti, jer analiza bjelodano pokazuje da su stari i novi model ocjenjivanja – unatoč drukčijem normativnom ruhu – potpuno identični u svojim strukturnim nepravilnostima.

Analiza slučaja proceduralnih nepravilnosti (2017. – 2025.)

Prvostupanjski je postupak pravno iznimno indikativan jer vrvi proceduralnim nepravilnostima, radnjama poduzetim protivno zakonskim odredbama te kršenjem instruktivnih rokova. Ovaj je slučaj započeo 2017. godine, a konačni pravni epilog dočekao je 2025. godine.

Prvostupanjskim rješenjem Općinskog suda u Vukovaru broj: 7 Su-43/17-96 od 28. veljače 2017. državna službenica ocijenjena je ocjenom „primjeran“. Premda je riječ o drugoj najvišoj ocjeni u ³, službenica je podnijela žalbu. Motiv za žalbu bio je paušalno i nezakonito proveden postupak, izostanak vrednovanja povećanog opsega poslova tijekom cijelog ocjenjivačkog razdoblja, ocjenjivanje „na daljinu“ te manjkavo obrazloženo prvostupanjsko rješenje, zbog čega se službenica pozvala na ustavno načelo audiatur et altera pars.

U obrazloženju prvostupanjskog rješenja navodi se kontradiktoran i pravno neodrživ konstrukt:

„Neposredno nadređeni službenik u ovome sudu predložio je da se službenica za 2016. godinu ocijeni ocjenom „izuzetan“.

Razmatrajući prijedlog nadređenog službenika te kriterije ocjenjivanja sukladno odredbama članaka 13. – 15. Uredbe o postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika⁴, mišljenja sam da službenica ispunjava uvjete odnosno kriterije iz odredbi članaka 13. – 15. Uredbe te članka 84. stavka 2. Zakona o državnim službenicima budući da ista pokazuje visoku razinu stručnosti, čiji rad i poštivanje službene dužnosti osiguravaju prvorazredno obavljanje službe te pokazuje iznimnu motivaciju za rad i postiže rezultate u radu bolje od predviđenih za radno mjesto na koje je raspoređena, poštujući etička načela u odnosu prema građanima, nadređenima i suradnicima, a pored ispunjavanja uvjeta za ocjenu iz članka 84. stavka 2.a, držim da nisu ispunjeni uvjeti opisani u članku 84. stavku 2.b Zakona o državnim službenicima kako bi se službenica mogla ocijeniti ocjenom „izuzetan“.

Slijedom navedenog, službenica je ocijenjena ocjenom „primjeran“.“

Pravni epilog pred Odborom za državnu službu

Rješenjem drugostupanjskog tijela, odnosno Odbora za državnu službu klasa: UP/II-112-07/17-01/608, urbroj: 566-01/12-23-2 od 25. kolovoza 2023. utvrđeno je da je žalba pravodobna i u cijelosti osnovana. Drugostupanjsko tijelo prihvatilo je sve žalbene razloge, poništilo prvostupanjsko rješenje i vratilo predmet na ponovni postupak. Prvostupanjskom tijelu naloženo je da otkloni utvrđene nedostatke, potpuno i pravilno utvrdi sve činjenice bitne za ocjenjivanje, navede ih u obrazloženju rješenja te jasno iznese razloge koji potvrđuju da je odluka utemeljena na zakonu.

Poseban apsurd proizlazi iz činjenice da u obrazloženju rješenja drugostupanjsko tijelo, tj. Odbor za državnu službu doslovno „educira“ prvostupanjsko tijelo, tj. Općinski sud u Vukovaru o važnosti pravilnog i potpunog utvrđivanja svih činjenica relevantnih za donošenje zakonite odluke. Također upućuje sud na odredbe propisa koje je trebalo primijeniti in concreto, ukazujući da rješenje kojim se odlučuje o upravnoj stvari mora biti obrazloženo. Obrazloženje je conditio sine qua non bez kojega ne postoji mogućnost osiguranja ostvarenja zakonom zajamčenog prava na žalbu.

Pravilno argumentirano obrazloženje nužan je preduvjet za učinkovitu provedbu nadzora zakonitosti. Pobijano rješenje suda nije sadržavalo obrazloženje propisano člankom 98. stavkom 5. Zakona o općem upravnom postupku⁵. Iz njega uopće nije bilo moguće utvrditi razloge zbog kojih je žaliteljica ocijenjena navedenom ocjenom, niti je bilo jasno na temelju kojih je činjenica i dokaza vrednovan njezin rad.

U skladu s obvezujućom uputom drugostupanjskog tijela, u ponovljenom je postupku konačno doneseno zakonito rješenje kojim je državna službenica ocijenjena najvišom ocjenom „izuzetan“.

Upute drugostupanjskog tijela nametnule su neizbježno pitanje: što je s pravnim pravilom iura novit curia u slučaju navedenog pravosudnog tijela? Činjenica da pravosudno tijelo donosi rješenja s „obrazloženjem bez obrazloženja“ porazna je za državu kao poslodavca. Još je poraznija činjenica ovakve dugogodišnje prakse u brojnim tijelima i copy-paste istih rješenja za sva radna mjesta.

Tri desetljeća neuspješnih reformi: Od 1994. do danas

Sustav ocjenjivanja državnih službenika uveden je u Hrvatskoj 1994. godine Zakonom o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti.⁶ Propisivao je četiri opisne ocjene: „naročito uspješan“, „uspješan“, „zadovoljava“ i „ne zadovoljava“.

Prva reforma tog sustava provedena je 2001. donošenjem novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima⁷, koji je zadržao identične ocjene.

Druga reforma uslijedila je 2005. donošenjem Zakona o državnim službenicima.⁸ Taj je zakon naknadno mijenjan 19 puta. Tri izmjene izravno su se odnosile na institut ocjenjivanja, a uveo je pet opisnih ocjena: „izvanredan“, „odličan“, „dobar“, „zadovoljava“ i „ne zadovoljava“.

Trećom reformom iz 2011. godine, ocjena „izuzetan“ zamijenila je ocjenu „izvanredan“, ocjena „primjeran“ ocjenu „odličan“, a ocjena „uspješan“ ocjenu „dobar“. Ocjene „zadovoljava“ i „ne zadovoljava“ ostale su nepromijenjene, ali su postroženi kriteriji za njihovo dobivanje. Ovaj je model ostao na snazi do 31. prosinca 2023. godine.⁹

Stupanjem na snagu novog zakonodavnog paketa od 1. siječnja 2024. godine uveden je četvrti sustav ocjenjivanja¹⁰, prema kojem su u veljači 2026. godine po prvi put primijenjene kvote 5 % + 15 %.

Iako ova kronologija dokazuje hiperproduktivnost i učestalost reformi, nezadovoljstvo radom državne uprave i dalje raste. Stoga se opravdano nameće pitanje jesu li reforme uopće dobro osmišljene. Iako se promjenama pristupilo u okviru priprema za članstvo u Europskoj uniji – na inzistiranje Europske komisije koja je tražila uvođenje jasnog merit sustava (napredovanje isključivo prema sposobnosti i radu) – praksa je pokazala da je teorija ostala mrtvo slovo na papiru.

Novi zakon de facto ukida pravo službenika na poštenu ocjenu

Jedna od najperfidnijih promjena u novom zakonodavstvu prelazak je ocjenjivanja iz upravne sfere u domenu radnog prava. Članak 42. stavak 2. Zakona o državnim službenicima izmješta ocjenjivanje iz upravnog postupka te upućuje nezadovoljne službenike na sudsku zaštitu pred redovnim sudovima.

Međutim, niske službeničke i namješteničke plaće većini zaposlenika onemogućuju snošenje troškova pravnog zastupanja. Ako službenik (namještenik) nije član sindikata koji nudi besplatnu pravnu pomoć, njegova prava ostaju zaključana iza zida visokih odvjetničkih tarifa.

Time je pravo na zakonitu i pravičnu ocjenu de facto postalo luksuz. To ne ukazuje samo na nefunkcionalnost sustava, već i na izravno kršenje temeljnih načela socijalne pravde.

Herojski čin ocijenjen kao sivi prosjek

Nakon nedavnih rasprava o ocjeni ustavnosti Zakona o plaćama, u praksi je zabilježen eklatantan primjer devijacije ovog sustava. To je trenutak u kojem je birokratska kvota ponizila istinski heroizam.

Kao najradikalniji dokaz apsurdnosti novih pravila izdvaja se operativna akcija policijskih službenika Policijske postaje Vukovar koji su iz Dunava od utapanja spasili pet osoba. Unatoč tome što je akcija izvedena u otežanim noćnim uvjetima, pri temperaturi vode od 14°C te uz izravnu ugrozu za vlastite živote, ovaj pothvat u postupku ocjenjivanja nije klasificiran kao izvrstan. Razlog? Isključivo popunjenost zakonom predviđenih kvota.

Nijedan policajac nije ocijenjen kao „izvrstan“. Dodatno, dvojica policajaca nisu dobila ni prvu sljedeću ocjenu, „naročito uspješan“, jer je njihov doprinos pravno i materijalno izjednačen s prosječnom ocjenom „uspješan“.

Ovaj primjer zorno ilustrira opći trend marginalizacije iznadprosječnih rezultata pod pritiskom formalnih restrikcija. Restriktivne kvote pretvorile su motivacijski alat u administrativnu prepreku. Zbog matematičkih ograničenja vrhunski rezultati postaju nevidljivi. Sustav koji rigidnom matematikom poništava ljudski život, hrabrost i profesionalnost na terenu ne može se popraviti kozmetičkim izmjenama. On je u svojim temeljima nepravedan i kontraproduktivan.

Tko i čime uopće može platiti nadljudske zasluge ovih policajaca? Pritom valja izraziti nadu da im sustav vlastitu pogrešku neće pokušati kompenzirati ordenjem, jer se od salonskih priznanja računi ne plaćaju.

Zaključak: Obezvrjeđivanje rada i gubitak povjerenja u sustav

Članak 93. Zakona o državnim službenicima jasno propisuje da je svrha ocjenjivanja poticanje službenika na kvalitetno i učinkovito izvršavanje zadaća te utvrđivanje njihova doprinosa kao temelja za napredovanje. Međutim, teleološki smisao i ustavnopravna funkcija ovoga modela u praksi nikada nisu supstancijalno zaživjeli. S obzirom na to da ovaj model nije zaživio u protekla tri desetljeća (od 1994. godine), jasno je da je riječ o deklarativnoj normi koja nikada neće dobiti svoju stvarnu primjenu.

Službenici koji godinama savjesno obavljaju svoj posao, često bez naknade preuzimaju opseg rada odsutnih kolega te obavljaju poslove više razine složenosti, danas su suočeni s hladnim matematičkim zidom. Kada pojedinac unatoč vrhunskim rezultatima, prekovremenom angažmanu i visokoj stručnosti dobije nižu ocjenu, neminovno se javlja profesionalna frustracija, dok ulaganje dodatnog truda, preuzimanje odgovornosti i rad iznad standarda gube svaki smisao.

Hrvatska je zemlja izvrsnih ljudi, od sportaša i znanstvenika do državnih službenika i namještenika. Ako tu izvrsnost već ne možemo nagraditi, ne smijemo je obezvrjeđivati lošim sustavom ocjenjivanja. Za one koji ne rade dobro, Zakon o državnim službenicima u člancima 110. – 112. jasno propisuje lakše i teže povrede službene dužnosti. Te se mjere trebaju dosljedno primjenjivati, umjesto da se nerad rješava ocjenama.

Ana Pervan, sveučilišna magistra prava

upraviteljica pisarnice sudske uprave Općinskog suda u Vinkovcima