Nadzor zakonitosti općih akata - pitanje nadležnosti unutar sudbene vlasti

Predmet spora i odluke redovnih sudova          

U predmetu Ustavnog suda broj: U-III-225/2024 (odluka o odbijanju ust. tužbe od 19. svibnja 2026.) predmet spora bilo je utvrđenje ništetnim Cjenika (Tarife) naknada uz koje trgovačka društva - ovlaštenici koncesija - pružaju usluge korisnicima luke, Lučke uprave Split od 24. listopada 2013. (u daljnjem tekstu: Cjenik). Takav tužbeni zahtjev podnositelj (pravna osoba koja se bavi tim djelatnostima) je zasnovao na tvrdnjama da tuženik (Lučka uprava Split) nije bio ovlašten za njegovo donošenje, da ga je donio mimo zakonom propisanog postupka te da je protivan Ustavu i načelu poduzetničke i tržišne slobode.

Nakon provedenog dokaznog postupka prvostupanjski sud najprije je otklonio postojanje procesnih smetnji za vođenje ovoga postupka te je utvrdio ništavim Cjenik, smatrajući da ga tuženik nije bio ovlašten donijeti jer je ovlašten samo za donošenje lučkih pristojbi, a ne i lučkih naknada.

Drugostupanjski Visoki trgovački sud, u povodu žalbe tuženika, ukinuo je prvostupanjsku presudu i odbacio tužbu iz sljedećih razloga: "Tuženik je, dakle, bio ovlašten donijeti predmetni Cjenik i njime odrediti najviši iznos lučkih naknada. Taj Cjenik predstavlja odluku koja se odnosi na neodređeni krug adresata jer se njime određuju najviši iznosi naknade koju korisniku lučke usluge u luci otvorenoj za javni promet smije naplatiti bilo koje trgovačko društvo koje obavlja neku lučku djelatnost. Prema tome, Cjenik nije ugovor da bi sud u parničnom postupku mogao odlučivati o njegovoj ništetnosti na temelju odredbe članka 322. Zakona o obveznim odnosima ('Narodne novine' broj 35/05, 41/08, 78/15 i 29/18; dalje: ZOO). Prema odredbi članka 2. Zakona o sustavu državne uprave ('Narodne novine' broj: 150/11, 12/13, 93/16 i 104/16, koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Cjenika i u vrijeme pokretanja ovoga postupka i donošenja prvostupanjske presude) poslove državne uprave (neposrednu provedbu zakona, donošenje propisa za njihovu provedbu, obavljanje upravnog nadzora i drugo) obavljaju tijela državne uprave; određeni poslovi državne uprave mogu se posebnim zakonom povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili drugim pravnim osobama koje na temelju zakona imaju javne ovlasti.

Budući da je predmetni Cjenik, donijela pravna osoba koja na temelju zakona ima javne ovlasti i to upravo u obavljanju javnih ovlasti i radi provedbe zakona koja se odnosi na neodređeni krug adresata, riječ je o općem aktu tijela koje obavlja javne ovlasti. Stoga je od 1. siječnja 2012. kada je stupio na snagu Zakon o upravnim sporovima ('Narodne novine', broj: 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17) ocjena zakonitosti Cjenika u isključivoj nadležnosti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (argument iz rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-II-4547/13 od 4. studenog 2014.). Tako je odredbom članka 3. Zakona o upravnim sporovima propisano da je predmet upravnog spora i ocjena zakonitosti općeg akta pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu, a člankom 12. stavak 3. točka 2. tog Zakona da Visoki upravni sud odlučuje o zakonitosti općih akata, s tim da za određenje općeg akta Zakon o upravnim sporovima prihvaća kao temeljno mjerilo donositelja akta (tzv. normu o nadležnosti).

Stoga, parnični sud ne može, kao ni o prethodnom pitanju, odlučivati o zakonitosti općeg akta koje donose pravne osobe koje na temelju zakona imaju javne ovlasti. U parničnom postupku sud raspravlja i odlučuje u sporovima o osnovnim pravima i obvezama čovjeka i građanina, o osobnim i obiteljskim odnosima građana te u radnim, trgovačkim, imovinskim i drugim građanskopravnim sporovima (članak 1. ZPP-a), a ne može odlučivati o zakonitosti općeg akta.

U osporenom rješenju Vrhovnog suda broj: Rev-323/2023-2 od 23. srpnja 2023. revizija podnositelja odbijena je iz u bitnom sljedećih razloga:"... potrebno je naglasiti da je donošenjem Zakona o upravnim sporovima ('Narodne novine', broj 20/10 i 143/12; dalje: ZUS), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012., ocjena zakonitosti općeg akta pravne osobe koja ima javnu ovlast izričito određena kao predmet upravnog spora (čl. 3. st. 2. ZUS) i stavljena u nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (čl. 12. st. 3. toč. 2. ZUS). ZUS je posebno reguliran postupak ocjene zakonitosti općeg akta kao zasebnog postupka u kojem se izravno ne ostvaruje pojedinačna pravna zaštita u smislu čl. 1. ZPP. (...) Polazeći od navedenog normativnog okvira, ovaj sud zaključuje da je ocjena zakonitosti općeg akta stavljena u nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na način koji - s obzirom na postupak ocjene zakonitosti općeg akta, način odlučivanja, pravni učinak sudske odluke u tome postupku i trenutak od kojeg opći akt prestaje važiti ako se utvrdi njegova nesuglasnost sa zakonom ili statutom - apsolutno isključuje mogućnost da parnični sud prema pravilima ZPP odlučuje o ništetnosti općeg akta za čiju ocjenu zakonitosti je u smislu čl. 3. st. 2. u svezi čl. 12. st. 3. toč. 2. ZUS nadležan Visoki upravni sud Republike Hrvatske. S tim u vezi, postupak ocjene zakonitosti općeg akta kao apstraktnog akta ne može se izjednačiti s postupkom u kojem pojedinac traži pojedinačnu i konkretnu pravnu zaštitu u smislu čl. 1. ZPP na način da bi se čl. 17. st. 1. i 2. ZPP mogao primijeniti u onom pravcu koji tužitelj izlaže u reviziji. Posljedično, čl. 16. ZPP treba tumačiti na odgovarajući način, uvažavajući specifičnosti postupka, svrhe i propisanog učinka ocjene zakonitosti općeg akta, kako je reguliran ZUS, zbog čega je Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u žalbenom postupku ovlašten po službenoj dužnosti, zbog bitne povrede postupka iz čl. 354. st. 2. toč. 2. ZPP, na temelju čl. 369. st. 2. ZPP-a ukinuti prvostupanjsku presudu kojom je utvrđena ništetnost općeg akta, za čiju ocjenu zakonitosti je nadležan Visoki upravni sud u smislu čl. 3. st. 2. u svezi čl. 12. st. 3. toč. 2. ZUS, i odbaciti tužbu, što je ujedno i odgovor na postavljeno revizijsko pitanje.

U odnosu na sudsku praksu koju tužitelj navodi u reviziji, ukazuje se da su pojedine odluke donesene u drugom pravnom kontekstu koji nije bio vezan uz pitanje nadležnosti za ocjenu zakonitosti općeg akta (Gzz-29/1988, Rev-2624/1988, Revr- 628/2004, Gž-1029/2006), odnosno u postupcima pokrenutim prije stupanja na snagu ZUS i u svezi cjenika donesenog prije stupanja na snagu ZUS (Pž-6898/10)."

Ocjena ustavnog suda

Povredu ustavnih prava na pristup sudu podnositelj vidi u nezakonitom drugostupanjskom rješenju kojim je njegova tužba radi utvrđenja ništavosti odluke o naknadama Lučke uprave od 24. listopada 2013. odbačena zbog nenadležnosti parničnih sudova za odlučivanje u toj pravnoj stvari na temelju članaka 1. i 16. ZPP-a i članka 12. stavka 3. točke 3. ZUS-a. Drugostupanjski sud smatra kako je za ocjenu zakonitosti tog općeg akta nadležan Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Takvo je stajalište revizijskim rješenjem potvrdio i Vrhovni sud.

Podnositelj smatra da su zaključci izvedeni iz utvrđenih činjenica pogrešni, s posljedicom pogrešnog pravnog pristupa i pogrešne primjene mjerodavnog postupovnog prava sudova koji su donijeli osporena rješenja.

Članak 29. stavak 1. Ustava, između ostaloga, osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o "pravu na sud", kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu. Bilo bi nezamislivo da se u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava strankama priznaju postupovna jamstva u postupku koji je u tijeku, a da se pritom ne štiti ono što u osnovi omogućuje korištenje tim jamstvima, a to je pristup sudu. Pravo na pristup sudu ne uključuje samo pravo pokrenuti postupak već i pravo na ''rješavanje'' spora od strane suda.

Pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno pravo, podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), jer po svojoj naravi zahtijeva regulaciju države koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da naruši samu bit "prava na sud". Nadalje, ograničenje prava na pristup sudu neće biti spojivo s pravom na pravično suđenje ako ne teži legitimnom cilju te ako ne postoji razuman odnos razmjernosti između upotrijebljenih sredstava i legitimnog cilja koji se nastoji ostvariti (v., primjerice, odluke Ustavnog suda brojeva U-III-2466/2017 od 23. listopada 2019. i U-III-4567/2019 od 20. veljače 2020. te predmete Europskog suda za ljudska prava /u daljnjem tekstu: ESLJP/ Egić protiv Hrvatske, br. 32806/09, §48., presuda od 5. lipnja 2014.; Zubac protiv Hrvatske, [Vv], br. 40160/12, §78., presuda od 5. travnja 2018.).

Pravo na pristup sudu je djelotvorno i praktično samo ako je odgovarajuća pravna norma protumačena u skladu sa svojim legitimnim ciljem.

Ustavni sud je utvrdio da je Vrhovni sud, potvrđujući drugostupanjsko rješenje, zaključio da ocjena zakonitosti općeg akta je stavljena u nadležnost Visokog upravnog suda na način koji - s obzirom na postupak ocjene zakonitosti općeg akta, način odlučivanja, pravni učinak sudske odluke u tom postupku te trenutak od kojeg opći akt prestaje važiti ako se utvrdi njegova nesuglasnost sa zakonom ili statutom - apsolutno isključuje mogućnost da parnični sud, prema pravilima ZPP-a odlučuje o ništetnosti općeg akta za čiju je ocjenu zakonitosti, u smislu članka 3. stavka 2. u vezi s člankom 12. stavkom 3. točkom 2. ZUS-a, nadležan Visoki upravni sud.

Vrhovni sud smatra da se postupak ocjene zakonitosti općeg akta kao apstraktnog akta ne može izjednačiti s postupkom u kojem pojedinac traži pojedinačnu i konkretnu pravnu zaštitu u smislu članka 1. ZPP-a, na način da bi se članak 17. stavci 1. i 2. ZPP-a mogli primijeniti. Posljedično, članak 16. ZPP-a "treba tumačiti na odgovarajući način, uvažavajući specifičnosti postupka, svrhe i propisanog učinka ocjene zakonitosti općeg akta, kako je reguliran ZUS".

Člankom 16. stavkom 1. ZPP-a propisano je da kad sud u tijeku postupka do pravomoćnosti odluke utvrdi da za rješavanje spora nije nadležan sud nego drugo tijelo, oglasit će se nenadležnim, ukinut će provedene radnje u postupku i odbaciti tužbu.

Kako je za odlučivanje o zakonitosti općih akata nadležan odlučivati Visoki upravni sud, tužba podnositelja podnesena trgovačkom sudu vezana uz zakonitost općeg akta je odbačena.

Polazeći od zahtjeva prava na pristup sudu, koji je razvijen u dosadašnjoj praksi ESLJP-a, Ustavni sud utvrđuje da su drugostupanjski i Vrhovni sud, u specifičnim okolnostima ovoga predmeta (nakon stupanja na snagu Zakona o upravnim sporovima iz 2010., koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012., a riječ je o pobijanju zakonitosti općeg akta javnopravnog tijela), pravilno utvrdili nenadležnost trgovačkog suda, te za svoja stajališta dali jasne i valjane argumente, koji nisu dovedeni u pitanje prigovorima iz ustavne tužbe.

Slijedom navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporenim rješenjima podnositelju nije povrijeđeno pravo na pristup sudu.

Alternativni pristup

Naime, moguće je razmatrati ovaj predmet također s aspekta povrede prava na pristup sudu (jer je podnositelj ostao bez meritorne sudske odluke o svom zahtjevu budući da se više ne može obratiti Visokomu pravnom sudu sa zahtjevom za ocjenu zakonitosti općeg akata iz 2013. jer je u međuvremenu prestao važiti) i to polazeći od stajališta Europskog suda za ljudska prava prema kome: "Ako je neki žalbeni razlog prihvaćen, sud koji provodi nadzor mora imati ovlast ukinuti pobijanu odluku te ili sam donijeti novu odluku ili predmet vratiti na ponovno odlučivanje istom ili drugom tijelu" (v. primjerice predmete ESLJP-a Kingsley protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 35605/97, §§ 32. i 34., presuda, 28. svibnja 2002. i Ramos Nunes de Carvalho e Sá protiv Portugala [VV], br. 55391/13, § 184., presuda od 6. studenoga 2018.; iz Vodiča kroz čl. 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava  i temeljnih sloboda ESLJP-a).

Naime, člankom 25. Zakona o sudovima ("Narodne novine" broj 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22. i 16/23.) propisano je da Visoki upravni sud, između ostaloga, odlučuje o zakonitosti općih akata (dakle i on je sudbeno a ne neko drugo tijelo izvan sustava sudova u RH).

Člankom 17. ZPP-a propisano je da se sud može oglasiti stvarno nenadležnim, a prema članku 21. stavku 1. ZPP-a nakon pravomoćnosti rješenja kojim se oglasio nenadležnim sud će ustupiti predmet nadležnom sudu.

Člankom 22. ZPP-a je propisano je da ako sud kojem je predmet ustupljen kao nadležnom smatra da je nadležan sud koji mu je predmet ustupio ili koji drugi sud dostavit će predmet sudu koji treba riješiti taj sukob nadležnosti i o tome obavijestiti sud koji mu je predmet ustupio.

Kako je jedan od zahtjeva učinkovitog prava na sud taj da sud koji provodi nadzor (u žalbenom postupku) mora imati ovlast ukinuti pobijanu odluku te ili sam donijeti novu odluku ili predmet vratiti na ponovno odlučivanje istom ili drugom tijelu te se stoga nenadležni trgovački sud trebao i mogao oglasiti nenadležnim te, odgovarajućom primjenom članka 21. stavka 1. ZPP-a, predmet uputiti nadležnom Visokom upravnom sudu.

Samo takvim postupanjem sudova moglo bi se osigurati poštivanje prava podnositelja na pristup sudu, kao i pravo da nadležni sud donese odluku o postavljenom zahtjevu građanske naravi u smislu članka 29. stavka 1. Ustava.    

Ujedno bi time biti omogućen sudski dijalog vezan uz nadležnost za rješavanje spora oko zakonitosti specifičnih općih akata koje donose ustanove nadležne za upravljanje općim dobrima.

dr. sc. Robert Peček, Zagreb