Pravo radnika na usporedni postupak procjene vrijednosti rada prema Direktivi (EU) 2023/970

Uvod

Direktiva (EU) 2023/970 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. svibnja 2023. o jačanju primjene načela jednakih plaća muškaraca i žena za jednak rad ili rad jednake vrijednosti putem transparentnosti plaća i mehanizma izvršenja (dalje: Direktiva (EU) 2023/970)¹ mora se prenijeti u nacionalno zakonodavstvo do 7. lipnja 2026. godine. Republika Hrvatska taj rok, do trenutka pisanja ovog teksta, nije ispunila; postupak izmjena i dopuna Zakona o radu² (dalje u tekstu: ZOR) je u tijeku, ali zakon još nije usvojen. Navedeno ne znači kako Direktiva (EU) 2023/970 u međuvremenu ne obvezuje. Naime, prema sudskoj praksi Suda EU-a³, nacionalni sudovi moraju tumačiti domaće pravo u skladu s pravom Unije koliko god je to moguće. Stoga se standardi Direktive (EU) 2023/970 moraju uzimati u obzir pri primjeni važećeg čl. 91. ZOR-a, koji propisuje pravo radnika na jednaku plaću za jednak rad i rad jednake vrijednosti.

Direktiva (EU) 2023/970 se nadovezuje na dugo razvijenu sudsku praksu Suda EU-a o načelu jednake plaće iz čl. 157. Ugovora o funkcioniranju Europske unije⁴, no po prvi puta u europskom sekundarnom zakonodavstvu uvodi instrument koji radniku daje pravo tražiti analitičku provjeru vrednovanja vlastitog radnog mjesta u usporedbi s konkretnim referentnim radnim mjestom kod istog poslodavca. Taj instrument, koji se u ovom radu naziva usporednim postupkom procjene vrijednosti rada, nije bio predmet dosadašnje sustavne analize u hrvatskoj stručnoj literaturi, a zahtijeva posebnu pažnju jer se funkcionalno razlikuje od prava na informaciju o plaći i od kolektivnog mehanizma zajedničke procjene plaća.

U nastavku se analiziraju normativni temelji tog prava u Direktivi (EU) 2023/970, sadržaj postupka i situacije u kojima radnik može pokrenuti zahtjev, razgraničenje od srodnih instrumenata, veza s prebacivanjem tereta dokazivanja, praktični zahtjevi prema poslodavcima te nedoumice u primjeni koje proizlaze iz nepreciznosti normativnog okvira Direktive.

1. Obveza objektivnog i rodno neutralnog vrednovanja poslova kao normativni temelj

Polazište je čl. 4. Direktive (EU) 2023/970, koji propisuje obvezu država članica osigurati da poslodavci primjenjuju sustave vrednovanja i klasifikacije poslova koji isključuju svaku diskriminaciju temeljenu na spolu⁵. Kriteriji na kojima se vrednovanje temelji moraju obuhvaćati vještine, napor, odgovornost i uvjete rada, primjenjivati se dosljedno i ne smiju biti rodno pristrani niti izravno niti neizravno.

Kriteriji koji se temelje isključivo ili pretežito na obilježjima karakterističnim za poslove tipično vezane uz jedan spol sustavno podcjenjuju te poslove u usporedbi s poslovima koji nose obilježja tipično pripisivana drugom spolu⁶. Primjerice, sustav vrednovanja koji emocionalni napor, preciznost i komunikacijske vještine ne uključuje ravnopravno s fizičkom snagom i tehničkim znanjem nije rodno neutralan, čak ako formalno ne navodi spol kao kriterij. Sud EU-a je utvrdio taj standard još u predmetu Rummler, u kojemu je zauzeo stajalište kako sustav vrednovanja zasnovan isključivo na fizičkoj snazi može biti diskriminatoran ako ne uzima u obzir i druge vrste zahtjevnosti rada.⁷

Nadalje, čl. 6 st. 1. Direktive (EU) 2023/970 propisuje kako sustavi vrednovanja poslova moraju biti dostupni radnicima. Ta dostupnost nije tek formalna jer Direktiva (EU) 2023/970  zahtijeva da radnik može provjeriti jesu li kriteriji jednako primijenjeni na njegovo radno mjesto kao na usporediva radna mjesta kod istog poslodavca.

2. Pravo radnika na usporedni postupak: sadržaj i normativna osnova

Na navedenu obvezu nadovezuje se čl. 7. Direktive (EU) 2023/970, koji uređuje pravo radnika na informacije o individualnoj razini vlastite plaće i o prosječnim plaćama razvrstanima po spolu za kategoriju radnika koji obavljaju jednak rad ili rad jednake vrijednosti.⁸ No, uz taj statistički sloj, Direktiva u čl. 6. st. 1. izrijekom zahtijeva da radnici imaju pristup instrumentima koji im omogućuju preispitivanje sustava vrednovanja poslova kada smatraju da tim sustavom nisu vrednovani na pravedan i nediskriminatoran način.

Iz spoja tih odredbi izvire pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada koji podrazumijeva pravo radnika da od poslodavca zatraži procjenu vrijednosti vlastitog radnog mjesta u usporedbi s konkretnim referentnim radnim mjestom kod istog poslodavca, primjenom kriterija iz čl. 4. Direktive (EU) 2023/970. Taj postupak ne predstavlja upit o prosječnoj plaći kategorije; on je zahtjev za analitičkim preispitivanjem metodologije vrednovanja u konkretnom usporednom kontekstu.

Razlika je sadržajno važna. Naime, pravo na informaciju iz čl. 7. Direktive (EU) 2023/970 daje radniku uvid u podatak o platnoj razini, dok mu pravo na usporedni postupak procjene radnog mjesta daje uvid u osnovu na kojoj je nastala ta platna razina. Radnik koji temeljem čl. 7. sazna kako prosječna plaća muških kolega u usporedivoj kategoriji iznosi za određeni postotak više, ne dobiva automatski i odgovor zašto je to tako. Usporedni postupak procjene vrijednosti rada taj odgovor može dati ili, u suprotnom slučaju, ukazati na to da ga nema.

3. Razgraničenje od prava na informaciju o plaći

Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada i pravo na informaciju o plaći iz čl. 7. Direktive (EU) 2023/970 su komplementarni instrumenti različitog predmeta.

Pravo na informaciju daje radniku kvantitativni uvid u individualnu razinu vlastite plaće i prosječne razine plaće razvrstane po spolu za kategoriju jednakog rada ili rada jednake vrijednosti. Direktiva (EU) 2023/970 propisuje kako poslodavac na takav zahtjev mora odgovoriti pisanim putem u razumnom roku, a radniku koji smatra da su dobivene informacije netočne ili nepotpune mora omogućiti dopunu.⁹ Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada daje radniku kvalitativni uvid, dakle provjeru primjenjuju li se kriteriji vještine, napora, odgovornosti i uvjeta rada na njegovo radno mjesto jednako kao na radno mjesto s kojim ga uspoređuje. Predmet ovog zahtjeva nije iznos plaće, već metodologija njezinog izračuna.

Iz toga slijedi kako radnik može koristiti oba instrumenta istovremeno. Saznanje dobiveno temeljem čl. 7. Direktive (EU) 2023/970, da između plaća postoji razlika koja nije pojašnjena, može biti povod za pokretanje usporednog postupka procjene vrijednosti rada. Ako procjena pokaže kako su radna mjesta jednakih zahtjevnosti vrednovana različito bez objektivnog razloga, radnik tada ima osnovu za daljnje korake u zaštitnom postupku.

4. Veza s teretom dokazivanja

Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada dobiva posebnu praktičnu težinu u kontekstu prebacivanja tereta dokazivanja koji Direktiva (EU) 2023/970 propisuje u čl. 18. Prema toj odredbi, u postupcima u kojima radnik iznese činjenice iz kojih se može pretpostaviti kako je došlo do diskriminacije u plaći, teret dokazivanja prelazi na poslodavca, koji mora dokazati da nije povrijeđeno načelo jednake plaće.¹⁰

Usporedni postupak procjene vrijednosti rada može biti instrumentom kojim radnik tu pretpostavku pisano potvrđuje. Radnik koji pokrene usporedni postupak i dobije procjenu prema kojoj njegovo radno mjesto nosi jednaku ili višu vrijednost od referentnog radnog mjesta koje obavlja pretežno radnik drugog spola, a za koje se isplaćuje viša plaća, ima pisano potvrđenu indiciju koja može zadovoljiti prag za primjenu čl. 18. Direktive (EU) 2023/970. Na poslodavcu je potom teret dokazivanja kako razlika u plaći počiva na objektivnom, rodno neutralnom čimbeniku neovisnom o spolu.

Ovdje valja naglasiti kako sam ishod usporednog postupka ne stvara neposredno utuživo pravo na korekciju plaće. Usporedni postupak je instrumentom utvrđivanja, a pravo na povrat razlike u plaći, uključujući zaostale iznose, naknade i zatezne kamate, radnik ostvaruje u postupku zaštite koji Direktiva (EU) 2023/970 uređuje u čl. 16. i 17.

5. Pretpostavke smislene primjene: sustav vrednovanja kao normativna osnova

Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada može zaživjeti u praksi samo ako poslodavac ima uspostavljen sustav vrednovanja poslova koji ispunjava standarde iz čl. 4. Direktive (EU) 2023/970. Sustav koji sadrži samo taksativno nabrajanje kriterija bez pokazatelja, ponderiranja i dosljedne metodologije primjene ne pruža osnovu za sadržajnu usporedbu.

Naime, usporedni postupak pretpostavlja da se ista metodologija primijeni na dva radna mjesta i da rezultati budu usporedivi. Ako sustav vrednovanja nije pisano utvrđen u mjeri koja to omogućuje, usporedni postupak postaje prazan postupak koji niti radniku daje korisnu informaciju niti poslodavcu pruža dokaz objektivnosti. Direktiva (EU) 2023/970 taj rizik predviđa pa u čl. 6. st. 1. zahtijeva da sustavi vrednovanja budu dostupni radnicima, što implicira da moraju biti razumljivi i provjerljivi, a ne samo formalno uspostavljeni.¹¹

Za poslodavce u Republici Hrvatskoj koji se danas pripremaju za prijenos Direktive (EU) 2023/970  to znači konkretan zadatak. Pravilnik o radu, ili drugi akt koji uređuje kriterije za određivanje plaće sukladno čl. 90.b ZOR-a, mora sadržavati razrađenu metodologiju vrednovanja poslova s pokazateljima za svaki kriterij i načinom njihove primjene na konkretno radno mjesto. Pravilnik koji sadrži samo formulaciju da se plaća određuje "prema složenosti, zahtjevnosti i uvjetima rada" bez daljnje razrade ne zadovoljava standard Direktive (EU) 2023/970, jer iz njega nije moguće provesti smislen usporedni postupak.

Kada su kriteriji vrednovanja razrađeni i dostupni, usporedni postupak sadržajno obuhvaća sljedeće korake. Poslodavac mora primijeniti iste pokazatelje i iste pondere na oba radna mjesta koja su predmet usporedbe, sukladno čl. 4. st. 4. Direktive (EU) 2023/970, što pretpostavlja kako su ti pokazatelji utvrđeni neovisno o zahtjevu radnika, unaprijed i pisano. Za svaki od četiri kriterija, vještine, napor, odgovornost i uvjete rada, procjena se mora temeljiti na stvarnom sadržaju rada, a ne na nazivu radnog mjesta ili opisu poslova koji ne odražava ono što radnik stvarno obavlja.¹² Rezultat postupka je pisano obrazloženje u kojemu poslodavac navodi usporedbu po kriterijima, ukupnu ocjenu vrijednosti svakog od dvaju radnih mjesta i, u slučaju da je utvrđena razlika u plaći uz jednaku ili višu vrijednost radnikovog radnog mjesta, razlog zbog kojeg smatra da ta razlika počiva na objektivnom, rodno neutralnom čimbeniku. Ako takvog razloga nema, poslodavac ne može valjano zaključiti postupak bez korekcije ili bez pokretanja internog preispitivanja sustava vrednovanja.

5.1. Situacije u kojima radnik može pokrenuti usporedni postupak

Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada nije uvjetovano time da je rodni jaz u plaćama statistički utvrđen niti da je radnik već pokrenuo zahtjev za informacijom o plaći. Dovoljan je osnovan razlog sumnje kako radno mjesto radnika nije vrednovano na isti način kao usporedivo radno mjesto kod istog poslodavca. Takav razlog može nastati u nekoliko tipičnih situacija.

Prva situacija je ona u kojoj je radnik temeljem prava na informaciju iz čl. 7. Direktive (EU) 2023/970 saznao kako prosječna plaća kategorije u kojoj je razvrstano njegovo radno mjesto odstupa od prosječne plaće usporedive kategorije pretežno razvrstane po suprotnom spolu. Ta informacija ne otkriva uzrok razlike, no usporedni postupak može utvrditi je li uzrok u različitoj vrijednosti rada ili u neobjektivnom vrednovanju.

Druga situacija nastaje kada su kriteriji za određivanje plaće iz internih akata poslodavca dostupni radniku i on sam može uočiti da posao koji obavlja zadovoljava jednake ili više pokazatelje zahtjevnosti od referentnog radnog mjesta, ali je plaća niža. To je posebno čest slučaj u organizacijama gdje su formalne klasifikacije radnih mjesta zastarjele i ne odražavaju stvarni sadržaj rada.

Treća situacija javlja se pri promjenama u organizaciji rada odnosno kada radnik zbog preraspodijeljenih zadataka de facto preuzima veću razinu odgovornosti ili složenosti, a to nije praćeno revalorizacijom radnog mjesta ni promjenom razine plaće. Primjerice, radnica koja obavlja poslove koordinatora administracije i u stvarnom sadržaju svog rada redovito donosi samostalne odluke o rasporedu resursa, koordinira vanjske izvođače i preuzima odgovornost za rokove projekta, može zahtijevati usporedni postupak procjene vrijednosti svog radnog mjesta u odnosu na radno mjesto projektnog tehničara koji obavlja manje složene poslove potpore, a prima višu plaću. Poslodavac je dužan primijeniti kriterije vještine, napora, odgovornosti i uvjeta rada na oba radna mjesta prema utvrđenoj metodologiji i dostaviti obrazložen zaključak. Ako iz procjene proizlazi da radno mjesto radnice nosi jednaku ili višu vrijednost, razlika u plaći mora biti opravdana objektivnim čimbenikom koji ne ovisi o spolu, kao što je razlika u stažu ili specifičnoj stručnoj kvalifikaciji koju posao stvarno zahtijeva. Ako takvog čimbenika nema, radnica ima osnovu za primjenu čl. 18. Direktive (EU) 2023/970 u daljnjem zaštitnom postupku.

6. Presjek s mehanizmom zajedničke procjene plaća

Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada individualni je instrument dok je zajednička procjena plaća iz čl. 10. Direktive (EU) 2023/970 kolektivni mehanizam zaštite. Ta razlika određuje pretpostavke aktivacije, sudionike i pravne učinke.

Zajednička procjena plaća aktivira se kada rodni jaz u plaćama unutar kategorije radnika koji obavljaju jednak rad ili rad jednake vrijednosti prijeđe 5%, a ta razlika nije obrazložena objektivnim razlozima.¹³ Pokrenuti je moraju poslodavac i predstavnici radnika zajednički, a njezin ishod je plan korektivnih mjera s obvezujućim rokovima provedbe. Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada aktivira radnik individualno, bez statističkog praga, i njime zahtijeva analitičku provjeru vlastitog slučaja, a ne plan korekcije sustava plaća za kategoriju.

No ta dva mehanizma mogu se i nadopunjivati. Rezultati usporednih postupaka koje su pokrenuli pojedini radnici mogu ukazati na sustavno neobjektivno vrednovanje određenih poslova, što može biti osnova za zahtjev predstavnika radnika da se pokrene zajednička procjena plaća ili da se vrednovanje revidira u okviru kolektivnog pregovaranja. Individualni instrument tako može imati i kolektivni učinak, premda ga formalno ne uvjetuje.

7. Nedoumice u primjeni

7.1. Tko je referentni radnik za usporedbu

Jedna od praktičnih nedoumica koja se postavlja pri pokretanju usporednog postupka je kojeg radnika i koje radno mjesto radnik može uzeti kao osnovu za usporedbu. „Usporedivog radnika“ je radnik koji obavlja isti ili jednakovrijedan posao kod istog poslodavca. Pritom nije uvjet da referentni radnik radi u istom odjelu, na istoj lokaciji ili u istoj smjeni. Iz Direktive (EU) 2023/970 proizlazi kako usporedba obuhvaća i radnike na različitim mjestima rada pod uvjetom da je isti poslodavac utvrđivao uvjete rada. Iz toga slijedi kako radnik koji radi u poslovnici na jednoj lokaciji može kao referentno radno mjesto koristiti radno mjesto u drugoj poslovnici istog poslodavca, ako su kriteriji za određivanje plaće utvrđeni na razini poslodavca, a ne autonomno za svaku poslovnicu.

No Direktiva (EU) 2023/970 istovremeno ne precizira na koji način radnik koji pokreće usporedni postupak sazna koji radnik u organizaciji obavlja posao usporedive vrijednosti, niti kojim putem može identificirati konkretno referentno radno mjesto ako ne zna za njega. Pravo na informaciju iz čl. 7. Direktive (EU) 2023/970 daje mu pristup prosječnoj plaći kategorije, ali ne i podatku o tome koje kategorije uopće postoje niti koje bi radnike smio usporediti. Iz toga proizlazi praktična praznina jer radnik koji sumnja u neobjektivnost vrednovanja mora sam identificirati usporedivo radno mjesto, no bez dostupnosti cjelovite liste radnih mjesta i njihova vrednovanja taj je zadatak otežan. Direktiva (EU) 2023/970 to pitanje ostavlja na uređenje nacionalnom zakonodavcu pri prijenosu.

7.2. Što ako poslodavac nema razrađenu metodologiju vrednovanja

Druga nedoumica tiče se situacije u kojoj poslodavac nije uspostavio razrađenu metodologiju vrednovanja poslova u internim aktima ili ju nije učinio dostupnom radnicima, a radnik unatoč tome želi pokrenuti usporedni postupak. Direktiva (EU) 2023/970  u čl. 4. st. 4. propisuje dostupnost sustava vrednovanja kao obvezu poslodavca, no ne propisuje izrijekom što se događa s individualnim zahtjevom radnika u slučaju kada ta obveza nije ispunjena.

Iz opće logike Direktive (EU) 2023/970 može se zaključiti kako nepostojanje ili nedostupnost metodologije vrednovanja ne gasi pravo radnika na usporedni postupak, već ga, naprotiv, daje u drugačijem svjetlu. Naime, ako poslodavac nema razrađenu metodologiju, on ne može provesti smislen usporedni postupak, ali istovremeno ne može niti dokazati objektivnost razlike u plaći temeljem čl. 18. Direktive (EU) 2023/970. Nepostojanje metodologije u situaciji spora prema tome ide na štetu poslodavca, a ne radnika. Takav zaključak sukladan je svrhom Direktive (EU) 2023/970 izraženom u njezinoj uvodnoj izjavi 26., prema kojoj mehanizmi transparentnosti moraju biti djelotvorni, a ne samo formalno uspostavljeni.

Praktična posljedica za poslodavce je da nedostatak razrađene metodologije vrednovanja nije administrativni propust koji se može naknadno ispraviti u trenutku kada radnik podnese zahtjev. Ako metodologija nije unaprijed utvrđena i dostupna, poslodavac u trenutku zahtjeva nema valjanu osnovu ni za provedbu postupka ni za obranu pred preokretom tereta dokazivanja. Upravo ta dvostruka funkcija vrednovanja koje je pisano utvrđeno, kao alata za provedbu postupka i kao dokaza u zaštitnom postupku, čini razradu metodologije jednom od prioritetnih obveza u pripremi za prijenos Direktive (EU) 2023/970.

7.3. Ponavljanje zahtjeva za usporednim postupkom

Treća nedoumica odnosi se na pitanje može li radnik više puta pokrenuti usporedni postupak i pod kojim uvjetima. Direktiva (EU) 2023/970 ne propisuje ograničenje broja zahtjeva ni mirovanje prava na novi zahtjev nakon provedenog postupka. Iz toga slijedi kako pravo na usporedni postupak nije jednokratno pravo, već trajno dostupan instrument koji radnik može koristiti uvijek kada ima osnovan razlog sumnje u neobjektivnost vrednovanja.

Ovdje valja naglasiti kako, međutim, nije svaka ponovna sumnja dostatna osnova za novi zahtjev ako je prethodni postupak rezultirao obrazloženim zaključkom koji je radnik osporio i koji je u eventualno pokrenutom sudskom ili upravnom postupku ostao nepromijenjen. U takvoj situaciji ponovni zahtjev za istim usporednim radnikom bez novih okolnosti ne bi imao pravno relevantan temelj. No promjena okolnosti, primjerice preuzimanje novih zadataka, promjena organizacijske strukture ili promjena sadržaja rada referentnog radnog mjesta, čini novi zahtjev materijalno opravdanim. S praktičnog gledišta to za poslodavce znači kako vrednovanje poslova nije jednokratna aktivnost nego živi sustav koji se mora ažurirati svaki put kada se stvarni sadržaj rada značajno promijeni, jer zastarjelo vrednovanje ne može biti valjana osnova za odbijanje zahtjeva radnika.

Zaključak

Pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada koje Direktiva (EU) 2023/970 uvodi popunjava prazninu u kojoj su radnici do sada ostajali odnosno mogli su saznati kako razlika u plaći postoji, ali nisu imali pravni instrument kojim bi zahtijevali provjeru je li ta razlika uopće utemeljena u objektivnom vrednovanju poslova. Statistička informacija o jazu nije dostatna zaštita ako ne postoji pravo na uvid u metodologiju koja taj jaz može ili ne može opravdati.

Iz analize normativnog okvira Direktive (EU) 2023/970 slijedi nekoliko zaključaka s neposrednim praktičnim učinkom. Pravo na usporedni postupak nije odvojeni mehanizam od prava na informaciju; to su komplementarni instrumenti koji zajedno čine operativnu osnovu za ostvarivanje načela jednake plaće. Bez razrađenog sustava vrednovanja poslova u pravilniku o radu to pravo ostaje neostvarivo, jer smislena usporedba ne može biti provedena na temelju generičkih formulacija o složenosti i zahtjevnosti rada. Poslodavci koji u pripremi za prijenos Direktive (EU) 2023/970 odlažu razradu metodologije vrednovanja ili ju svode na minimum ne zadovoljavaju standard Direktive (EU) 2023/970, ali time otvaraju i vlastitu izloženost u zaštitnim postupcima, jer će temeljem čl. 18. Direktive (EU) 2023/970 morati dokazati objektivnost sustava koji nije dokumentiran u mjeri koja to dokazivanje omogućuje.

Pitanje koje ostaje otvoreno je kako će nacionalni zakonodavac pri prijenosu Direktive (EU) 2023/970  urediti proceduralni okvir usporednog postupka: rok odgovora, oblik obrazloženja, mogućnost pobijanja rezultata i odnos prema zaštitnom postupku. Jednako otvoreno ostaje pitanje kojim putem radnik koji pokreće postupak može identificirati referentno radno mjesto ako poslodavac nije proaktivno objavio strukturu radnih mjesta i njihovog vrednovanja. O tim normativnim izborima ovisi hoće li pravo na usporedni postupak procjene vrijednosti rada u praksi biti djelotvoran instrument ili formalna mogućnost bez proceduralnih zuba.

Marina Kasunić Peris, univ. spec. eu. Studija, Ured za socijalno partnerstvo Vlade Republike Hrvatske