Zakonom o sportskoj inspekciji uređuje se ustrojstvo, poslovi, način rada, prava i dužnosti sportske inspekcije u čijoj je nadležnosti obavljanje poslova inspekcijskog nadzora nad provedbom zakona kojim se uređuje sustav sporta i propisa na temelju toga zakona te općih i pojedinačnih akata pravnih osoba u sustavu sporta te poduzimanje mjera i radnji za koje je ovlaštena ovim Zakonom.
1. Uvod
Nacionalni program športa 2019.-2026. prvi je razvojni akt planiranja i važno ishodište promišljanja i ostvarivanja budućnosti hrvatskog športa. On predstavlja strategiju razvoja sporta u Republici Hrvatskoj u osmogodišnjem razdoblju. Analiza stanja sporta u Republici Hrvatskoj sažeta je u SWOT matrici (unutarnji čimbenici – snage i slabosti; vanjski čimbenici – prilike i ograničenja). Slabosti su, između ostalog nepostojanje kategorizacije i financiranje sportova na temelju jasnih i kvantificiranih kriterija, te nedovoljna kontrola nad korištenjem proračunskih sredstava za financiranje sporta te neusklađenost sustava financiranja.
Za integritet sporta važno je poštivanje sportskog zakonodavstva, koje se mora redovito primjenjivati jednako prema svakome. Da bi se to postiglo, potreban je stalan i učinkovit nadzor njegove primjene i provedbe u praksi.
Na temelju Zakona o sportu i Zakona o sportskoj inspekciji mogu se primjenjivati sankcije za svakoga tko ne postupka po tim propisima. Protupravna ponašanja (prekršaji) sankcioniraju se novčanim kaznama.
2. Protupravna ponašanja u Zakonu u sportu
Zakonom o sportu1 (u nastavku teksta: ZOS) propisana su prava i obveze pravnih i fizičkih osoba u sustavu sporta, dok se u njegovu dijelu petnaestom (članci 116. - 117.) nalazi katalog prekršaja pravnih i fizičkih osoba u sustavu sporta, kao i pripadajućih novčanih kazni.
Za prekršaje koje počine pravne osobe u sportu kao i fizičke osobe u sportu propisane su novčane kazne.
Članak 116. ZOS-a
(1) Novčanom kaznom u iznosu od 700,00 do 3000,00 eura kaznit će se za prekršaj pravna osoba u sportu ako:
- zaključi ugovor sa sportašem suprotno odredbi članka 11. stavaka 1., 2., 3., 5., 6. i 9. ovog Zakona (članak 11.)
- dopusti da u sportskom natjecanju sudjeluje osoba kojoj nije utvrđena zdravstvena sposobnost (članak 15.)
- ne poštuje pravila tijela nadležnog za borbu protiv dopinga iz članka 16. stavak 1. ovoga Zakona
- povjeri obavljanje stručnih poslova u sportu osobi koja za to ne ispunjava uvjete navedene u člancima 18. do 21., a kako je to propisano člankom 42. ovoga Zakona
- obavlja sportsku djelatnost prije nego što bude upisana u Registar pravnih osoba u sportu koji je sastavni dio Nacionalnog informacijskog sustava u sportu u skladu s člankom 42. ovoga Zakona
- ne osigura sigurnost i pružanje medicinske pomoći u skladu s člankom 57. ovoga Zakona
- ne unosi podatke u Nacionalni informacijski sustav u sportu u skladu s člankom 66. ovoga Zakona,
- proračunska sredstva troši nenamjenski (članak 69.)
- obavlja poslove suprotno odredbama o zaprekama i ograničenjima iz članaka 111. do 115. ovoga Zakona
- ne objavi opći akt sukladno članku 37. stavku 6. ovoga Zakona
- ne objavi godišnji financijski izvještaj sukladno članku 106. ovoga Zakona
- ne uskladi opće akte s ovim Zakonom kako je propisano člankom 120. ovoga Zakona.
(2) Za prekršaj iz stavka 1. ovog članka kaznit će se i odgovorna osoba u pravnoj osobi novčanom kaznom u iznosu od 650,00 do 2000,00 eura.
Značajno blaže novčane kazne propisane su za prekršaj fizičkih osoba u sustavu sporta (među kojima je i obrt).
Članak 117. ZOS-a
Novčanom kaznom u iznosu od 650,00 do 2000,00 eura kaznit će se fizička osoba koja obavlja djelatnost u sustavu sporta ako:
- obavlja stručne poslove u sportu, a ne ispunjava uvjete iz članaka 18. do 21. ovoga Zakona
- obavlja samostalnu sportsku djelatnost prije upisa u Registar samostalne sportske djelatnosti ili nastavi obavljati sportsku djelatnost nakon brisanja iz Registra samostalne sportske djelatnosti
- ne obavijesti tijelo državne uprave o prestanku okolnosti iz članka 77. stavka 2. ovoga Zakona.
U dijelu trinaestom (članci 104.-110.) ZOS-a propisane su odredbe o provedbi ovoga Zakona.
Pravne osobe u sustavu sporta obvezne su izrađivati godišnje financijske izvještaje te ih javno objavljivati sukladno odredbama posebnih propisa kojima je uređeno područje financijskog poslovanja i računovodstva (članak 106. stavak 1.). Krovna sportska udruženja dužna su tijelu državne uprave nadležne za sport dostaviti izvještaj o potrošnji proračunskih sredstava u skladu s ovim Zakonom te propisima kojim se uređuje financijsko poslovanje i računovodstvo neprofitnih organizacija (članak 104. stavak 2.). Krovna sportska udruženja i nacionalni sportski savezi dužni su izvještaj o potrošnji proračunskih sredstava unijeti u Naacionalni informacijski sustav u sportu (članak 104. stavak 3.).
Nadzor nad namjenskim trošenjem proračunskih sredstava propisan je člankom 107. ZOS-a na način: nadzor nad namjenskim trošenjem javnih sredstava provodi tijelo državne uprave nadležno za sport odnosno jednice lokalne i područne (regionalne) samouprave za dio javnih sredstava koje isplaćuje (stavak 1.); tijelo nadležno za provedbu nadzora obavlja nadzor na temelju dokumentacije zatražene od nadzirane pravne osobe, izvješća, podataka, materijala i drugih obavijesti (stavak 2.); tijelo nadležno za provedbu nadzora može naložiti nadziranoj pravnoj osobi pribavljanje mišljenja neovisnog revizora o namjenskom trošenju javnih sredstava (stavak 3.); o provedenom nadzoru tijelo nadležno za provedbu nadzora sastavlja izvješće koje dostavlja nadziranoj pravnoj osobi (stavak 4.), na temelju izvješća o provedenom nadzoru tijelo nadležno za provedbu nadzora može naložiti otklanjanje nepravilnosti i povrat sredstava.
Upravni nadzor nad primjenom ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju ovoga Zakona obavlja tijelo državne uprave nadležno za sport, a inspekcijski nadzor nad provedbom ovoga Zakona i na temelju njega donesenim propisima te općih akata pravnih osoba u sustavu sporta provede sportski inspektori u skladu s posebim zakonom (članak 108. stavci 1.-2. ZOS-a).
Stručni nadzor nad obavljanjem stručnih poslova provode krovna sportska udruženja i nacionalni sportski savezi (članak 109. stavak 1. ZOS-a), dok nadzor nad stručnim radom nacionalnih sportskih saveza provode krovna sportska udruženja (članak 110. stavak 1. ZOS-a).
3. Zakon o sportskoj inspekciji
Integritet sporta i inkompatibilnost u sportu u Republici Hrvatskoj štiti i Zakon o sportskoj inspekciji2 (u nastavku teksta: ZSI). Cilj donošenja ZSI-ja je omogućavanje još učinkovitijeg nadzora nad pravnim i fizičkim osobama u sustavu hrvatskog sporta u odnosu na stari Zakon o sportskoj inspekciji3.
ZSI uređuje ustrojstvo, poslove, način rada, prava i dužnosti sportske inspekcije.
Sportska inspekcija obavlja poslove inspekcijskog nadzora nad provedbom zakona kojim se uređuje sustav sporta i propisa donesenih na temelju toga zakona (primjerice Pravilnik o programu javnih potreba u sportu na državnoj razini4) i općih i pojedinačnih akata pravnih osoba u sustavu sporta te poduzima mjere i radnje za koje je ovlaštena ovim Zakonom. Sportski inspektor odgovoran je ako ne poduzme mjere ili radnje koje je po zakonu ili drugom propisu bio dužan poduzeti ili ako prekorači ovlasti koje su mu dane zakonom ili drugim propisom, odnosno ako ne podnese prijavu ili ne obavijesti nadležna državna tijela o utvrđenim nedostacima kad je to dužan učiniti (članak 9. ZSI-ja).
Inspekcijski nadzor provodi sportski inspektor tijela državne uprave nadležnog za sport. Važno je naglasiti da je sportski inspektor u provedbi inspekcijskog nadzora samostalan u odlučivanju, vođenju postupka, obavljanju radnji i poduzimanju mjera za koje je ovlašten sukladno odredbama ovoga Zakona. Nije dopušteno korištenjem službenog položaja ili na drugi način onemogućavati ili ometati sportskog inspektora u obavljanju inspekcijskog nadzora i poduzimanju mjera i radnji za koje je ovlašten. Poslovi sportske inspekcije smatraju se poslovima s posebnim uvjetima rada u državnoj službi.
Sportska inspekcija ustrojava se u sastavu tijela državne uprave nadležnog za sport, a sportskom inspekcijom rukovodi glavni sportski inspektor. Poslove sportske inspekcije još obavljaju viši sportski inspektor-specijalist, viši sportski inspektor i sportski inspektor.
Postupak inspekcijskog nadzora pokreće se po službenoj dužnosti. Postoje: redoviti inspekcijski nadzor, izvanredni inspekcijski nadzor5, neposredni inspekcijski nadzor i posredni inspekcijski nadzor.
Redoviti inspekcijski nadzor provodi se u skladu s godišnjim planom rada sportske inspekcije, izvanredni inspekcijski nadzor provodi se izvan godišnjeg plana rada sportske inspekcije na inicijativu drugog tijela državne uprave, državnog odvjetnika ili podnositelja predstavke te zbog drugih opravdanih razloga. Neposredni inspekcijski nadzor provodi se izravnim uvidom u opće i pojedinačne akte, elektroničke baze podataka, kao i uvjete i način rada nadzirane pravne i fizičke osobe u sustavu sporta, dok se posredni inspekcijski nadzor provodi uvidom u elektroničke baze podataka, zatražene i dostavljene podatke i dokumentaciju nadzirane pravne i fizičke osobe u sustavu sporta.
3.1. Poslovi sportske inspekcije
U provedbi inspekcijskog nadzora nad pravnim i fizičkim osobama u sustavu sporta sportski inspektor utvrđuje stanje u svezi s obavljanjem sportskih djelatnosti sukladno odredbama ZOS-a, a osobito:
1. izvršavaju li pravne i fizičke osobe u sustavu sporta zadaće utvrđene zakonom kojim se uređuje sustav sporta
2. ima li pravna osoba u sustavu sporta propisane opće i pojedinačne akte i jesu li oni usklađeni sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta i propisima donesenim na temelju toga zakona
3. postoje li za osobe koje obavljaju poslove u sustavu sporta zapreke i ograničenja u smislu odredbi zakona kojim se uređuje sustav sporta
4. donose li se odluke i drugi pojedinačni akti u skladu s općim aktima i zakonom kojim se uređuje sustav sporta
5. obavlja li stručne poslove osoba koja ispunjava uvjete propisane zakonom kojim se uređuje sustav sporta
6. obavlja li se sportska djelatnosti u skladu s tehničkim i zdravstvenim uvjetima propisanim zakonom kojim se uređuje sustav sporta i propisima donesenim na temelju toga zakona
7. obavljaju li pravne osobe u sustavu sporta koju drugu djelatnost osim sportske djelatnosti bez propisanog odobrenja
8. organiziraju li se sportska natjecanja u skladu sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta te općim i pojedinačnim aktima pravnih osoba u sustavu sporta
9. imaju li osobe koje sudjeluju u sportskim natjecanjima utvrđenu zdravstvenu sposobnost u skladu sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta i propisima donesenim na temelju toga zakona
10. poštuju li se pravila nacionalnog tijela nadležnog za borbu protiv dopinga
11. poštuju li se obveze o unosu i ažuriranju podataka u odgovarajuće registre i evidenciji Nacionalnog informacijskog sustava u sportu (članak 5. ZSI-ja).
Dakle, postoji propisani, strogo ograničeni popis poslova sportske inspekcije. U pitanju je numerus clausus (“zatvoreni broj”) kojim se spječava prekoračenje unaprijed taksativno utvrđenog popisa poslova sportske inspekcije.
U tom smislu nadzor nad namjenskih trošenjem sredstava za financiranje javnih potreba u sportu (članak 69. stavak 4. ZOS-a) nije u nadležnosti sportske inspekcije. Nadzor nad namjenskim trošenjem javnih sredstava provodi davatelj sredstava, ovisno o tome radi li se o sredstvima iz državnog proračuna, odnosno o sredstvima iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Sredstva za financiranje javnih potreba na državnoj razini osiguravaju se u državnom proračunu Republike, dok odluku o korištenju sredstava za financiranje javnih potreba u sportu na razini lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
O provedenom inspekcijskom nadzoru i utvrđenom stanju sportski inspektor sastavlja zapisnik. Sportski inspektor na temelju stanja utvrđenog u zapisniku može izreći sljedeće mjere: 1. narediti poduzimanje mjera radi otklanjanja utvrđenih povreda zakona ili drugog propisa, 2. narediti pravnoj i fizičkoj osobi u sustavu sporta otklanjanje propusta, nedostataka ili nepravilnosti sukladno članku 22. ovoga Zakona, 3. narediti poduzimanje mjera radi otklanjanja utvrđenih povreda općih i pojedinačnih akata pravnih osoba u sustavu sporta, te 4. zabraniti obavljanje radnji koje se poduzimaju protivno zakonu ili drugim propisima, općim ili pojedinačnim aktima pravnih osoba u sustavu sporta (članak 20. ZSI-ja).
Upravni akti su naredbe i zabrane, a izriču se rješenjem koje je sportski inspektor dužan donijeti najkasnije 15 dana od dana zaključenja zapisnika (članak 21. ZSI-ja).
Sportski inspektor će narediti otklanjanje propusta ili nepravilnosti u određenom roku:
1. ako nadzirana pravna ili fizička osoba u sustavu sporta ne izvršava zadaće utvrđene zakonom kojim se uređuje sustav sporta
2. ako nadzirana pravna osoba u sustavu sporta nema propisane opće ili pojedinačne akte odnosno ako ti akti nisu usklađeni sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta ili propisima donesenim na temelju toga zakona
3. ako nadzirana pravna osoba u sustavu sporta obavlja sportsku djelatnost, a nije izvršila upis ili ažurirala podatke u odgovarajućim registrima i evidencijama Nacionalnog informacijskog sustava u sportu u skladu sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta
4. ako sportsko natjecanje nije organizirano u skladu sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta i općim aktima pravnih osoba u sustavu sporta
5. ako nadzirana pravna ili fizička osoba u sustavu sporta obavlja koju drugu djelatnost bez propisanog odobrenja
6. ako nadzirana pravna ili fizička osoba ne obavlja sportsku djelatnost u skladu s propisanim tehničkim i zdravstvenim uvjetima
7. u drugim slučajevima kada se izricanjem naredbe utvrđeno stanje može uskladiti sa zakonom ili drugim propisom iz područja sporta.
Naredba za uklanjanje nedostataka odnosno nepravilnosti izriče se za sljedeće natjecanje ako uklanjanje nedostataka odnosno nepravilnosti u tekućem natjecanju nije moguće (članak 22. ZSI-ja).
Ako gore navedeni nedostaci ne budu otklonjeni u ostavljenom roku, inspektor će zabraniti obavljanje sportske djelatnosti.
Sportski inspektor može nadziranoj pravnoj osobi u sustavu sporta narediti stavljanje izvan snage općeg akata kojim je bitno povrijeđen zakon ili drugi propis; stavljanje snage odluke ili drugog pojedinačnog akta kojim je bitno povrijeđen zakon, drugi propis ili opći akt; poništenje, uklanjanje ili oglašavanje ništavim pojedinačnog upravnog akta ako su ispunjeni uvjeti propisani zakonom. Ako se naredbe ne provedu u ostavljenom roku, stavljanje izvan snage općeg akta, odluke ili drugog pojedinačnog akta odnosno ukidanje, poništenje ili oglašavanje ništavim pojedinačnog upravnog akta provest će sportski inspektor (članak 23. ZSI-ja).
Sportski inspektor će nadziranoj pravnoj i fizičkoj osobi u sustavu sporta zabraniti: 1. obavljanje poslova u sportu osobi za koju je utvrđena zapreka u smislu odredaba zakona kojim se uređuje sustav sporta, 2. obavljanje stručnih poslova u sportu osobi koja ne ispunjava uvjete propisane zakonom kojim se uređuje sustav sporta, 3. sudjelovanje u sportskom natjecanju i sportskoj pripremi osobi koja nema odgovarajuću zdravstvenu sposobnost utvrđenu u skladu sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta, 4. obavljanje sportske djelatnosti ako se ne izvrši upis ili ažuriranje podataka u odgovarajućim registrima i evidencijama Nacionalnog inforomacijskog sustava u sportu (članak 24. ZSI-ja).
Hitnim mjerama smatraju se naredbe i zabrane.
Hitne mjere odnose se na: 1. postojanje zapreka i ograničenja za obavljanje poslova u sportu propisanih zakonom kojim se uređuje sustav sporta, 2. obavljanje stručnih poslova u sportu osobi koja ne ispunjava propisane uvjete, 3. sudjelovanje u sportskom natjecanju i sportskoj osobi koja nema odgovarajuću zdravstvenu sposobnost utvrđenu u skladu sa zakonom kojim se uređuje sustav sporta. Sportski inspektor može poduzeti hitnu mjeru i u slučajevima kada procjeni da bi odgađanje izvršenja mjere prouzročilo štetu ili poremećaj koji se više ne bi mogao otkloniti. Na zahtjev odgovorne osobe u nadziranoj pravnoj osobi ili nadzirane fizičke osobe usmeno rješenje izdat će se u pisanom obliku bez odgode, a najkasnije u roku od osam dana od dana izricanja usmenog rješenja (članak 25. ZSI-ja).
Protiv rješenja sportskog inspektora žalba nije dopuštena, ali se tužbom može pokrenuti uptravni spor (članak 26. ZSI-ja).
Temeljem utvrđenih činjenica inspektor može izdati prekršajni nalog odnosno podnijeti optužni prijedlog nadležnom sudu ako je povredom propisa počinjen prekršaj (članak 27. ZSI-ja).
Ako u provođenju inspekcijskog nadzora sportski inspektor ocijeni postojanje osnovane sumnje u počinjenje kaznenog djela za koje se postupak pokreće po službenoj dužnosti, dužan je o tome bez odgode obavijestiti nadležno državno odvjetništvo (članak 28. ZSI-ja). Ako uoči povredu propisa nad čijom primjenom nadzor obavlja druga inspekcija ili drugo tijelo državne uprave, sportski inspektor će o povredi izvijestiti nadležnu inspekciju odnosno nadležno državno tijelo, a ako uoči povredu pravila za čiju je provedbu nadležna pravna osoba u sustavu sporta, sportski inspektor će o povredi izvijesiti tu pravnu osobu (članak 29. ZSI-ja).
U skladu s navedenim, izuzetno je važno poštivanje načela koordiniranog djelovanja sportskog inspektora s nadležnim državnim odvjetništvom, drugim nadležnim inspekcijama ili drugim nadležnim tijelima državne uprave te nadležnim pravnim osobama u sustavu sporta.
4.2. Protupravna ponašanja prema zakonu o inspekciji
ZSI sadrži prekršajne odredbe o novčanim kaznama, koje su u usporedbi s novčanim kaznama za prekršaje iz Zakona o sportu značajno blaže.
Novčanom kaznom u iznosu od 660,00 do 6630,00 eura kaznit će se za prekršaj pravna osoba koja djeluje u sustavu sporta ako: 1. na bilo koji način sprječava ili ometa sportskog inspektora u obavljanju nadzora ili poduzimanju mjera i radnji za koje je ovlašten; 2. ne osigura uvjete za nesmetanu provedbu inspekcijskog nadzora te ne pruži sportskom inspektoru potrebne podatke, dokumente i obavijesti; 3. ne postupi po traženju sportskog inspektora u primjerenom roku koji je sportski inspektor odredio, ne osigura dostavu potpunih i točnih podataka odnosno u roku od tri dana od isteka roka koji je sportski inspektor odredio pisanim putem ne dostavi očitovanje o razlozima nemogućnosti postupanja po zahtjevu sportskog inspektora; 4. ne postupi po rješenju sportskog inspektora, te 5. u propisanom roku ne izvijesti sportskog inspektora o ispunjenju obveze iz rješenja. Za navedene prekršaje kaznit će se i odgovorna osoba u pravnoj osobi novčanom kaznom u iznosu od 130,00 do 1320,00 eura. Jednaka novčana kazna u iznosu od 660,00 do 6630,00 eura propisana je za iste prekršaje koje počine fizičke osobe koje djeluju u sustavu sporta.
5. Zaključak
Sportske organizacije imaju prava i obveze neovisnosti, što uključuje slobodno utvrđivanje i nadzor sportskih pravila, određivanje strukture i upravljanja organizacijama, uživanje u pravu izbora bez vanjskog utjecaja i odgovornost za osiguravanje primjene načela dobrog upravljanja.
Sportske organizacije dužne su poštivati i propise iz područja sporta i u vezi sa sportom koje je donijela zakonodavna vlast, u protivnom snosit će sankcije za protupravna postupanja.
Svrha provođenja nadzora je poboljšanje i unaprjeđenje obavljanja sportskih djelatnosti u Republici Hrvatskoj. Postupak inspekcijskog nadzora je upravni postupak na koji se primjenuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku u svim slučajevima koji nisu regulirani ZSI-jem, pa su sportski inspektori dužni u svom postupanju poštivati načelo razmjernosti u zaštiti stranaka i javnog interesa. Mogućnost provođenja posrednog inspekcijskog nadzora uvidom u elektorničke baze podataka, prvenstveno kroz Nacionalni informacijski sustav u sportu svakako je dobro rješenje u ZOS-u i u ZSI-ju.
Naše je mišljenje da su sankcije za kršenje odredbi ZOS-a i ZSI-ja u propisanim novčanim iznosima, razmjerne financijskom položaju pojedinih sportskih organizacija.
Pravna zaštita protiv rješenja sportske inspekcije je podnošenje tužbe nadležnom upravnom sudu.
dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava^ 1 “Narodne novine“, br. 141/22.
^ 2 NN, br. 72/25.
^ 3 NN, br. 86/12., 98/19. i 34/21.
^ 4 Narodne novine, br. 109/23.
^ 5 Sportski inspektor dužan je razmotriti predstavku ili drugu obavijest upućenu sportskoj inspekciji kojom se ukazuje na postupanja protivna propisima te procijeniti potrebu za pokretanjem inspekcijskog postupka. Sportski inspektor dužan je obavijestiti podnositelja predstavke o pokretanju postupka inspekcijskog nadzora odnosno o nepostojanju uvjeta za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora. Ako podnositelj predstavke ponovno podnese predstavku koja u odnosu na prethodno podnesenu ne sadrži nove činjenice, okolnosti li dokaze, smatra se da je po predstavci postupljeno (članak 17. ZSI-ja).
