Uz nadolazeću novelu Zakona o stečaju potrošača: uživa li pošteni potrošač „dobar ugled“?

1. Dobar ugled kao pretpostavka za obavljanje funkcije člana uprave i prokurista društva za osiguranje

U pravnoj književnosti se navodi kako se od osoba koje vode poslove društva očekuje da obavljaju svoju dužnost s pozornošću urednog i savjesnog gospodarstvenika, da se suzdržavaju od postupaka kojima konkuriraju društvu, da vode poslove u interesu društva i da čuvaju poslovnu tajnu društva. Od tih se osoba kao sudionika obveznog odnosa očekuje da ispunjavaju svoje obveze, da u obavljanju određene djelatnosti postupaju prema pravilima struke i s pozornošću dobrog gospodarstvenika. Pod pravnim standardom postupanja s pozornošću urednog i savjesnog gospodarstvenika podrazumijeva se vođenje svih poslova društva kao prosječni voditelj poduzeća, odnosno kao osobe kojima je povjerena briga o tuđim imovinskim interesima. Analiza polazi od toga da pitanje reguliranja sektora osiguranja uređuje svaka država samostalno te da je takva autonomija država članica ograničena pravilima EU-a. Temeljni nadnacionalni okvir poslovanja unutar europskog osigurateljskog sektora temeljito je moderniziran donošenjem Direktive 2009/138/EU.¹ Europski parlament i Vijeće EU-a objavili su 8. siječnja 2025. u Sl. listu Europske unije Direktivu (EU) 2025/2 o izmjeni Direktive 2009/138/EZ u pogledu proporcionalnosti, kvalitete nadzora, izvješćivanja, mjera dugoročnih jamstava, makrobonitetnih alata, rizika za održivost i nadzora grupe i prekograničnog nadzora te o izmjeni direktiva 2002/87/EZ i 2013/34/EU (dalje: Direktiva o izmjeni Direktive Solventnost II).² Navedena Direktiva u djelatnosti osiguranja i reosiguranja je okvirna Direktiva koja regulira djelatnosti osiguranja i društva za osiguranje na teritoriji EU-a i Europskog ekonomskog prostora, čiji je cilj ne samo konsolidacija i izmjena svih direktiva o osiguranju u jednom tekstu, već i uvođenje novog organizacionog, upravljačkog i nadzornog pristupa, pristupa zasnovanog na riziku. Direktiva o izmjeni Direktive Solventnost II stupila je na snagu 28. siječnja 2025., a mora se implementirati u nacionalno zakonodavstvo najkasnije do 29. siječnja 2027. Odredbe navede Direktive za sada još nisu implementirane u Zakon o osiguranju,³ ali su implementirane odredbe Direktive 2009/138/EU (tzv. Solventnost II). Vezano za problematiku rada Direktiva Solventnost II naznačuje da države članice mogu, dakle ne moraju, od svojih državljana zahtijevati dokaz dobrog ugleda pa i dokaz da u prošlosti nisu bili u stečaju.⁴ Revidirana Direktiva predmetnu sintagmu zadržava.

2. Pogled na relevantne norme

Kao rezultat implementiranja Direktive 2009/138/EU (tzv. Solventnost II), ZoO određuje, među ostalim, kako član uprave društva za osiguranje može biti osoba nad čijom imovinom kao dužnika pojedinca (trgovac pojedinac ili obrtnik) nije otvoren, ne vodi se niti je proveden stečajni postupak, odnosno nije pokrenut i ne vodi se postupak predstečajne nagodbe, osim ako Agencija ocijeni da ta osoba nije svojim nesavjesnim ili nestručnim radom i postupanjem utjecala na otvaranje stečaja, odnosno pokretanje postupka predstečajne nagodbe (čl. 51., st. 1., t. 4. ZoO). Radi pojašnjenja, ali i osuvremenjivanja predmetne odredbe 2025. je donesen i podzakonski akt, Pravilnik o uvjetima za obavljanje funkcije člana uprave, člana nadzornog odbora i prokurista društva za osiguranje odnosno društva za reosiguranje i ovlaštenog zastupnika podružnice društva za osiguranje odnosno društva za reosiguranje⁵ koji određuje kako će Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (dalje: HANFA ili Agencija) uzeti u obzir financijsku stabilnost osobe i njezin moguć utjecaj na dobar ugled i integritet analizirajući je li kandidat ili je bio značajni dioničar ili je imao značajni poslovni udio i/ili funkciju člana uprave ili neku drugu rukovodeću funkciju u društvu gdje je provedena predstečajna nagodba, pokrenut postupak izvanredne uprave nad tim društvom, otvoren stečajni postupak, donesena odluka o prisilnoj likvidaciji (FINANCIJSKI I POSLOVNI REZULTATI) odnosno je li nad imovinom kandidata otvoren ili se provodi ili je proveden stečajni postupak odnosno postupak stečaja potrošača (FINANCIJSKO STANJE) (čl. 3. u vezi s Prilogom 2.).

2.1. Otvorena pitanja iz perspektive načela pravne sigurnosti

Iako je čl. 51. st. 1., t. 4. ZoO-a izmijenjen 2018., on ostaje nejasan čime se otvorio prostor za neusklađeno tumačenje. Naime, zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...).⁶ Pa tako nije jasno zašto u ZoO-u zakonodavac navodi kako član uprave može biti osoba nad čijom imovinom kao dužnika pojedinca (trgovac pojedinac ili obrtnik) nije otvoren, ne vodi se niti je proveden stečajni postupak, odnosno nije pokrenut i ne vodi se postupak predstečajne nagodbe, dok paralelno predmetni Zakon, dakle ZoO, ne zabranjuje da član uprave bude osoba koja se nalazi u postupku stečaja potrošača⁷ odnosno da bude osoba koja je značajni dioničar, ima ili je imala značajni poslovni udio i/ili funkciju člana uprave ili neku drugu rukovodeću funkciju u društvu gdje je provedena predstečajna nagodba, pokrenut postupak izvanredne uprave nad tim društvom, otvoren stečajni postupak, donesena odluka o prisilnoj likvidaciji? Naime, ideja proširenja pasivne stečajne sposobnosti na sve fizičke osobe nije nova i u stari SZ je implementiran institut stečaja nad imovinom dužnika pojedinca (što je djelomično zadržano i u novom SZ-u)⁸, gdje se dužnikom pojedincem prema odredbama starog SZ-a smatraju trgovac pojedinac i obrtnik), dakle ne svaka fizička osoba. Stoga je doktrina tadašnje pozitivno rješenje, stečaja nad imovinom dužnika pojedinca (trgovca pojedinca i obrtnika), do implementacije ZSP-a 2015., smatrala „tranzicijskom“ kategorijom. Godine 2015. (dakle prije novele ZoO-a 2018) je implementirano rješenje po kojem se stečajni postupak može provesti nad imovinom svih fizičkih osoba. Nadalje, iako je, kako je već rečeno, relevantna odredba implementirana 2018., ZoO spominje predstečajne nagodbe koje u to vrijeme kao institut prava ne postoje. Štoviše, novom terminologijom novi SZ (iz 2015.) više ne spominje predstečajne nagodbe nego predstečajni postupak. Čak i ako krenemo od teze da se dogodila nomotehnička omaška nije jasno zašto bi pokretanjem predstečajnog postupka bio narušen dobar ugled i integritet određenog pojedinca jer predstečajni postupak ima za cilj da se uredi pravi položaj dužnika i održi njegova djelatnost, odnosno da se poslovnim subjektima koji su u poslovanju iskazali negativan financijski rezultat omogući brzo i učinkovito saniranje bilance, računa dobiti i gubitka te računa novčanih tijekova kroz restrukturiranje kako bi postali likvidni i solventni. Predstečajni postupak ima i drugi cilj, da se dužnikovim vjerovnicima omoguće povoljniji uvjeti namirenja njihovih tražbina od uvjeta koje bi imali u slučaju pokretanja stečajnoga postupka protiv dužnika. Postavlja se pitanje - je li rješenje navedenih nejasnoća u drugom dijelu (spornog) stavka koji daje ovlast Agenciji da, osobi koja je svojim nesavjesnim ili nestručnim radom i postupanjem utjecala na otvaranje stečaja, odnosno pokretanje postupka predstečajne nagodbe (čl. 51., st. 1., t. 4. ZoO-a), uskrati suglasnost da bude član uprave društva za osiguranje. No tu se također otvara više pitanja. Naime, u slučaju da Agencija konstatira da su osobe svojim nesavjesnim ili nestručnim radom i postupanjem utjecale na otvaranje stečaja, odnosno pokretanje postupka predstečajne nagodbe, pitanje je radi li se tu o tzv. pravim i nepravim kaznenim stečajnim djelima koja su propisana Kaznenim zakonom⁹ jer onda posljedično Agencija mora/ima obvezu podnijeti i kaznenu prijavu i protiv odgovornih osoba (u vezi s čl. 301. i 302. KZ-a). Također, ako Agencija utvrdi da su osobe svojim nesavjesnim ili nestručnim radom i postupanjem utjecale na otvaranje stečaja, odnosno pokretanje postupka predstečajne nagodbe, a okončan je (pred)stečajni postupak u kojem niti odgovorna osoba (stečajni upravitelj) niti sud nisu smatrali da se radi o kaznenom djelu pa nisu podnijeli kaznenu prijavu, dobiva li ona zakonskom ovlašću Agencije da uskrati suglasnost za upravljačku funkciju status tijela koje kontrolira rad suda i stečajnog upravitelja kao odgovorne osobe te narušava li se na taj način autoritet suda? Odgovor smo pokušali potražiti u spomenutom Pravilniku. Analiza (svakog) podzakonskog akta uključuje ispitivanje je li ga donijela ovlaštena osoba, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja) te odgovara li propis onom sadržaju koji mu je odredio zakon. Na prva dva pitanja možemo odgovoriti pozitivno dok se prilikom odgovora na treće pitanje već javljaju određene dvojbe. Naime, dok ZoO (i odredbe čl. 51. iz 2018.) govori o institutu stečaja nad imovinom dužnika pojedinca odnosno o predstečajnim nagodbama Pravilnik govori o drugim institutima, dakle o stečaju potrošača i predstečajnim postupcima. U tom segmentu je neusklađen s odredbama ZoO-a pa se postavlja pitanje do koje se mjere Pravilnikom mogu razrađivati odredbe čl. 51., st. 1., t. 4 ZoO-a. Pa i ako krenemo od teze da je i to dopušteno, postavlja se pitanje kako je činjenica da je nad nečijom imovinom pokrenut i okončan neki model postupka stečaja potrošača zapreka za obavljanje funkcije člana uprave i prokurista društva za osiguranje. Naime, da bi netko ishodio otpust dugova u postupku stečaja potrošača, ZSP polazi od pretpostavke da se radi o tzv. poštenom potrošaču, dakle o osobi koja ima dobar ugled i integritet. Štoviše, pretpostavka poštenja je vezana za ponašanje samog dužnika, naravno uvažavajući činjenicu postojanja okolnosti koje su dužniku uzrokovale financijske poteškoće: destabilizacija financijskog sustava, opća recesija u društvu, politička previranja i drugi objektivni razlozi. Razlikovanje poštenih od nepoštenih dužnika je temelj za primjenu ovog instituta tako da se poštenom dužniku pruža novi financijski početak, dok nepošteni dužnik trpi kao posljedicu namirenje vjerovnika u cijelosti. Koje bi ponašanje potrošača ukazivalo da se radi o poštenom potrošaču? To bi svakako bila činjenica da je potrošač podnio prijedlog za otvaranje stečajnog postupka odmah kada su se za to stekli stečajni razlozi i time bi pokazao svoju savjesnost i poštenje. Trebao bi podnijeti istinit popis imovine, a ako je osoba koja obavlja gospodarsku djelatnost onda dostaviti i poslovne knjige o svom poslovanju. Trebao bi dati istinitu i valjanu izjavu da svoje raspoložive tražbine iz radnog odnosa ili druge odgovarajuće tekuće tražbine ustupa povjereniku u razdoblju provjere ponašanja. Trebao bi izbjegavati radnje kojima se umanjuje stečajna masa otuđenjem imovine na treće osobe (pobojne radnje) i na taj način posredno dokazivati da se nije okoristio stečajem i da mu nije bila namjera oštetiti vjerovnike i dovesti se do stečajnog razloga. Ako bi se tijekom razdoblja provjere ponašanja, zbog nepoštenja, potrošaču uskratilo pravo na oslobođenje od preostalih obveza ili bi se opozvala već donesena odluka o oslobođenju od preostalih obveza, njegovi vjerovnici mogli bi protiv njega neograničeno ostvarivati svoje preostale obveze (čl. 287. SZ-a). Dakle, ovdje se otvara pitanje - kako se kriterij poštenja u jednom zakonu, ZSP-u, može tretirati kao pretpostavka za otpust dugova dok se u drugom propisu, ZoO-u, činjenica da je pošteni potrošač ishodio otpust u postupku stečaja potrošača može tretirati kao zapreka za obavljanje određene funkcije (osim ako Agencija ne odluči drugačije). Također, nije jasno zašto bi vođenje predstečajnog bila diskvalificirajuća činjenica, o čemu smo već prije govorili, s obzirom na ciljeve predstečajnog postupka. Mišljenja smo kako u konkretnom slučaju smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme nije ispunjen, jer građani kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o smislu i sadržaju predmetne norme, a njezini se primjenjivači mogu razilaziti u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Dakle, zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ (...) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...)¹⁰ pa prijeporna tumačenja predmetne pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

2.2. Otvorena pitanja kriterija osobnog bankrota iz perspektive načela zabrane diskriminacije

Sva zanimanja karakterizira postojanje ograničenja za ulazak, odnosno jedan ili više propisa koji ograničavaju ulazak u profesiju. Ta ograničenja ulaska mogu biti kvalitativne (primjerice određeni ispiti i kvalifikacije) i kvantitativne prirode (primjerice, numerus clausus radnih mjesta) te se odnositi na određene osobne karakteristike kandidata (primjerice, državljanstvo, vladanje hrvatskim jezikom), ali nikako na kriterij stečaja potrošača. Naime, stečaj potrošača je u većini europskih zemalja povezan s neuspjehom i nesposobnošću za plaćanje. Izraz stečaj ima stigmatične konotacije jer stavlja krivnju na osobu dužnika. Stečaj je ponižavajući i osoba može smanjiti svoje samopoštovanje osjećajem pojačanog neodobravanja od drugih. Prema tomu, ideja da prezaduženim osobama treba dati „lekciju“ koju neće zaboraviti ne uklapa se u ekonomski pristup prema konceptu prezaduženosti. Štoviše, na primjeru kriterija stečaja potrošača možemo vidjeti opasnost donošenja odluka o zabrani prijema pod utjecajem skrivenih društvenih predrasuda kojima se pridonosi učvršćivanju podređenog društvenog položaja određene društvene skupine, u konkretnom slučaju prezaduženih pojedinaca. Stoga će se u nastavku analizirati praksa Europskog suda za ljudska prava (dalje: Europski sud) u postupcima po čl. 14. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje: Konvencija) (Zabrana diskriminacije). Namjera je da se razjašnjavanjem pravnih instituta koji su nastali kao rezultat dugogodišnje prakse i sagledavanjem njihovog međusobnog odnosa dođe do saznanja o pravno-logičkom mehanizmu odlučivanja Europskog suda te uvidi predstavlja li kriterij prezaduženosti u konkretnom slučaju diskriminacijsku osnovu.¹¹

U praksi Europski sud slijedi standardni pristup u rješavanju zahtjeva o diskriminaciji temeljem čl. 14. Ovaj pristup jasno je izložen u predmetima Rasmussen protiv Danske¹² i Unal Tekeli protiv Turske.¹³ Tako je test diskriminacije dio sudske tehnike ispitivanja ˝korak po korak˝ koje je u pravilu strukturirano na sljedeći način:

1.) Pripada li prigovor diskriminacije u područje zaštićenog prava ratione materiae?

2.) Je li povrijeđen članak Europske konvencije ili protokola koji sadržava neko materijalno pravo?

3.) Postoji li razlika u postupanju?

4.) Postoji li objektivno i razumno opravdanje za različito postupanje?

5.) Teži li različito postupanje zakonitom cilju?

6.) Jesu li primijenjena sredstva opravdano razmjerna sa zakonitim ciljem?

7.) Premašuje li razlika u postupanju stupanj slobodne procjene države?

Kriterij izbora ne smije biti diskriminatorni i mora pružati sigurnost protiv imenovanja zasnovanih na pristranosti, predrasudama, isključujući time mogućnost diskriminacije i na temelju imovine odnosno ekonomskog ili drugog statusa. Iako je zabrana diskriminacije definirana u tuzemnim¹⁴ i međunarodnim dokumentima,¹⁵ praksa Europskog suda upućuje na to da države imaju široko polje slobodne procjene u pravljenju razlike na osnovi imovine. Stoga, sljedeći „test diskriminacije“¹⁶ pokušat ćemo odgovoriti na sljedeća pitanja:

1) Pripada li prigovor diskriminacije u područje zaštićenog prava ratione materiae?

Prigovor diskriminacije potpada pod područje zaštićenog prava ratione materiae Konvencijei u uskoj je vezi sa čl. 8. (čl. 8. + čl. 14.). Postavljenjem kriterija prezaduženosti kao kriterija za pristup određenoj funkciji može doći do diskriminacije u odnosu na privatni život (koji jamči čl. 8.) jer on obuhvaća i aktivnosti profesionalne i poslovne prirode, kao i ograničenje pristupa pojedinim profesijama ili zaposlenju.

2) Je li je povrijeđen članak Konvencije koji sadrži neko materijalno pravo?

Budući da može rezultirati diskriminacijom koja je u uskoj vezi s čl. 8. smatramo kako kriterij prezaduženosti dovodi i do povrede materijalnog prava Konvencije koje jamči čl. 8., a koje se odnosi, u skladu s gore navedenim, na povredu privatnog života.

3) Postoji li razlika u postupanju?

Razlika u postupanju sastoji se u samom kriteriju osobne prezaduženosti kao uvjetu za obavljanje određene funkcije. Sva zanimanja karakterizira jedan ili više propisa koji ograničavaju ulazak u profesiju. Europski sud ovdje provodi test usporedivosti kako bi utvrdio radi li se o analognim situacijama, tj. situacijama u kojoj se nalazi žrtva diskriminacije, a koja se može smatrati sličnom onoj u kojoj se nalaze osobe s kojima se bolje postupalo. Stoga činjenica da kriterij osobne prezaduženosti ne postoji kao zapreka za obavljanje funkcije člana uprave ili nadzornog odbora, sukladno odredbama Zakona o trgovačkim društvima,¹⁷ u našem slučaju može dovesti do diskriminacije.

4) Postoji li opravdanje za razlike u postupanju?

Razlike u postupanju mogu se opravdati jedino ostvarenjem legitimnog cilja. Veza između ostvarenja legitimnog cilja i različitog postupanja mora biti opravdana. Uz to za opravdanje različitog postupanja bitno je i načelo razmjernosti. Odnosno mora postojati razmjernost korištenih sredstava i cilja kojem se teži. Ako je podnositelj stavljen u položaj koji je pretjerano nepovoljan za njega, a samo zbog ostvarenja tog cilja i time on trpi prekomjerni teret, može doći do diskriminacije. Konkretno, ono što se postavlja kao pitanje u našem slučaju je: je li ostvarena pravedna ravnoteža između zahtjeva vršenja predmetne funkcije i zahtjeva zaštite temeljnih prava pojedinca odnosno je li zakonodavac dokazao da nije očigledno nerazumno očekivati da će se implementacijom kriterija prezaduženosti kao kriterija za pristup predmetnoj poziciji ostvariti društveni cilj koji bi trebao biti na korist društva u cjelini. Naime, činjenica je da država u konkretnom slučaju nije objektivizirala kriterij iz Pravilnika (je li nad imovinom kandidata otvoren ili se provodi ili je proveden postupak stečaja potrošača) kao kriterij obavljanja predmetne funkcije, čime nije spriječila arbitrarno postupanje, odnosno postupanje kojim se određena osoba namjerno može dovesti u nepovoljni položaj zbog svoje osobne karakteristike. To onda može dovesti do povrede prava na privatni život iz čl. 8 kao i povrede čl. 14. Konvencije.

5) Premašuje li razlika u postupanju nacionalno područje slobodne prosudbe države?

Opseg stupnja slobodne procjene varirat će u skladu s okolnostima, predmetom i njegovom pozadinom. U tom smislu jedan od relevantnih čimbenika može biti postojanje ili nepostojanje zajedničkog temelja između država ugovornica. Međutim, države mogu imati i širok stupanj slobodne procjene, ali on se ne smije tumačiti kao da državi daje arbitrarnu ovlast dok u kontekstu ovog rada stupanj slobodne procjene Agencije može predstavljati arbitrarno postupanje.

3. Umjesto zaključka

Kako se pravni instituti ne mogu uspostaviti u kratkom razdoblju, iako napori za izgradnju i njihovo funkcioniranje moraju biti permanentni i primarni, pitanje implementacije i uređenja instituta potrošačkog stečaja kao podvrste stečaja predstavlja jedno od aktualnijih pitanja. Ono je predmet interesa pravne teorije i sudske prakse ne samo u zemljama (post)tranzicije, već i u zemljama s tradicionalno razvijenim tržišnim gospodarstvom. Iz hrvatske perspektive, iako je potreba za implementacijom instituta stečaja potrošača sagledana odavno, a uzroci koji su to zahtijevali nisu došli naglo i neočekivano, vidljivo je kako cijeli postupak s institucionalnog aspekta teče dosta sporo. Štoviše, svjedoci smo kako postojeće iskustvo sa zakašnjenjem, dvojbama i raspravama u pripremi i izmjenama propisa pokazuju da je opasno za(o)stajati u problematici zaštite potrošača.¹⁸ Za sada, iako nadolazeća Novela ZSP-a predstavlja veliki iskorak naprijed, ne smije se zaboraviti da sustav niti zakonski niti institucionalno nije finaliziran. U konkretnom slučaju, ovo je primjer kako je usklađivanje s pravnom stečevinom Unije često bilo korišteno kao izgovor za zadiranje u zakone i usvajanje novih zakonskih rješenja čija je nedomišljenost, nejasnost, teorijska nedorečenost i praktična neprovedivost generator pravne nesigurnosti.

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet

Izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet