Pravo na podnošenje predstavki zajamčeno je člankom 46. Ustava Republike Hrvatske1, prema kojem svatko ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti odgovor na njih.
ZSDU uređuje sustav državne uprave zbog čega su odredbe ZSDU-a obvezujuće za tijela države uprave (ministarstva i državne upravne organizacije), ali ne i za ostala tijela javne uprave (tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, druga državna tijela i pravne osobe s javnim ovlastima).
Člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Nar. nov.“, br. 47/09. i 110/21. - u nastavku teksta: ZUP), propisano je da će kod ocjene o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti javnopravno tijelo uzeti u obzir predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnoga interesa. Pritom, za razliku od ZSDU-a, odredbe ZUP-a obvezujuće su za tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti (javnopravna tijela).
Osim navedenih zakona, koji su propisi opće naravi (lex generalis), pravo na podnošenje predstavki uređeno je i nekim posebnim zakonima. Primjerice, Zakon o pravu na pristup informacijama („Nar. nov.“, br. 25/13., 85/15. i 69/22.) u članku 59. st.1. propisuje da inspektori postupaju po predstavkama na rad tijela javne vlasti te da je inspektor dužan razmotriti podnesenu predstavku. Na isti način propisana je obveza upravnih inspektora za postupanje po predstavkama sukladno Zakonu o upravnoj inspekciji („Nar. nov.“, br. 15/18., 98/19. i 14/24. – u nastavku teksta: ZUI). Člankom 33. ZUI-ja propisano je da je upravni inspektor dužan razmotriti predstavku na rad nadziranog tijela te sukladno tome zatražiti od nadziranog subjekta izvješće o navodima iz predstavke. Nadalje, Zakon o državnom inspektoratu („Nar. nov.“, br. 115/18., 117/23., 67/23. i 155/23.) u članku 58. propisuje da inspektor provodi inspekciji nadzor i pokreće postupak po službenoj dužnosti, a iznimno na zahtjev stranke, kada je to propisano posebnim zakonom. Zahtjevi stranaka predstavke su u kojima se navode podaci o prijavitelju i postupanjima protivnim propisima koji se mogu koristiti kao povod za obavljanje inspekcijskog nadzora. Na sličan je način pravo na podnošenje predstavke propisano Zakonom o prosvjetnoj inspekciji („Nar. nov.“, br. 61/11., 16/12.), Zakonom o socijalnoj skrbi („Nar. nov.“, br. 18/22., 46/22., 119/22., 71/23., 156/23., 61/25.) i dr.
U radu analiziramo zlouporabu prava na podnošenje predstavke, osobito one koja se podnosi upravnoj inspekciji sukladno ZIU-ju.
2. Zlouporaba prava na podnošenje predstavkeOsobe koje zlorabe pravo na podnošenje predstavki nazivamo kverulanti. Riječ je o osobama koje uporno i opetovano javnopravnom tijelu podnose predstavke istog sadržaja, oglušujući se na upućene odgovore koji za njih nisu zadovoljavajući, pozivaju se samo na odredbe zakona koje im idu u prilog, parcijalno tumače odredbe zakona, i, u posljednje vrijeme, sve češće koriste i umjetnu inteligenciju.
Opisano postupanje sve je učestalije jer je podnošenje predstavki omogućeno elektroničkim putem. Time je kverulantima otvoren put neograničenog i besplatnog obraćanja tijelu. Usto, kverulanti nerijetko šalju i tvz. požurnice upravnoj inspekciji smatrajući da na svaki upućenu poruku upravnoj inspekciji moraju dobiti odgovor. Dodatno, na raspolaganju im je i telefonska komunikacija s upravnim inspektorima, koju kverulanti također zloupotrebljavaju.
U slučajevima kada kverulant ne zaprimi traženi odgovor (na neki od više zahtjeva odnosno obraćanja upravnoj inspekciji), u pravilu poseže za podnošenjem prigovora na rad javnopravnog tijela ili tužbom zbog tzv. šutnje uprave. To dovodi po ponovnog angažmana upravne inspekcije, koji je u pravilu uzaludan jer su prigovori pretežito neosnovani.
Takav način funkcioniranja svakim je danom izazovniji za tijela javne uprave, jer je sve veći broj kverulanata koji sustav zatrpavaju na štetu javnopravnih tijela i zaštite prava ostalih podnositelja predstavke.
S obzirom na to da zlouporaba prava na podnošenje predstavke nije zakonski regulirana na općoj razini, postupanje javnopravnih tijela u odnosu na kverulante znatno je otežano jer ne postoje raspoloživi instrumenti kojima bi se javnopravna tijela mogla zaštiti.2
Iako se prema odredbama ZUI-ja smatra da je po predstavci postupljeno (članak 33. st. 5.) ako podnositelj predstavke ponovno podnese predstavku koja u odnosu na prethodno podnesenu ne sadržava nove činjenice, okolnosti ili dokaze, za kverulante to ne predstavlja zapreku da se opetovano obraćaju tijelu s istim zahtjevima.
O zloupotrebi prava na podnošenje predstavki govorimo kada podnositelj predstavke i/ili njegov punomoćnik koristi neprimjereni (uznemirujući, prijeteći, provokativan) izričaj u obraćanju javnopravnom tijelu, kontinuirano podnosi očito neosnovane predstavke koje sadržavaju slične i/ili iste zahtjeve na koje im je već odgovoreno (ali, nisu zadovoljni sadržajem odgovora), u predstavkama ukazuje na politički aspekt postupanja/nepostupanja javnopravnog tijela, zatrpava poštanski sandučić elektroničke pošte tijela i sl. Pritom, kverulanti često upućuju podneske brojnim javnopravnim tijelima, bilo da im se obraćaju izravno ili im podnesak dostavljaju na znanje. To je osobito prisutno u praksi upravne inspekcije jer podnositelji predstavki upravnu inspekciju smatraju svojevrsnim policajcem u odnosu na druga javnopravna tijela. Takvim postupanjem upravnoj inspekciji stavlja se veliki teret jer je od mnogo zaprimljenih poruka elektroničke pošte potrebno svakodnevno razlučivati bitno od nebitnog, povezivati predstavke s ranije zaprimljenim predstavkama, i sl.
Osim što se upravni inspektori svakodnevno nose s izazovima vezanim za kverulante koji im se obraćaju, sve su češći upiti službenika drugih javnopravnih tijela upravnoj inspekciji o tome što učiniti i kako se zaštiti od kverulanata, osobito kada prijete i vrijeđaju javne službenike. U tom slučaju nije riječ samo o preopterećenosti i frustraciji javnih službenika nego i strahu i osjećaju ugroženosti koji se kod njih javlja.
Nažalost, trenutno ne postoji učinkoviti i nesporan instrument zaštite od kverulanata.
3. ZaključakIzazovu moguće zlouporabe prava na podnošenje predstavki moglo bi se odgovoriti općom pravnom regulacijom pojma zlouporabe prava na podnošenje predstavki (ZUP-om jer obvezuje sva javnopravna tijela) kao o obvezama, odgovornosti i ovlasti javnih službenika odnosno javnopravnog tijela u vezi s tim. Poželjno bi bilo da takva regulacija bude što preciznija i konkretnija kako ne bi bilo prostora za nedorečenosti i nedoumice predstavlja li određeno ponašanje zloporabu prava ili ne.
Osim toga, instrument koji mogao poslužiti kao zaštita od kverulanata na razini pojedinog javnopravnog tijela je interni akt čelnika, odnosno provedbeni propisi čelnika tijela državne uprave3 kojim je utvrđeno postupanje s predstavkama koje predstavljaju zlouporabu prava na podnošenje predstavki. U ovom slučaju vrlo je važno voditi računa, odnosno balansirati između zaštite prava na podnošenja predstavki i zaštite od zlouporabe toga prava, baš kao i kod pravne regulacije navedenog.
Kristina Ivanović Stakić, spec. iur. et mag. iur., Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije
^ 1 „Nar. nov.“, br. 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.
^ 2 Zakon o pravu na pristup informacijama („Nar. nov.“, br. 25/13., 85/15., 69/22.) u članku 23. st. 5. propisuje da tijelo javne vlasti odbija zahtjev za pristup informacijama ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
^ 3 Određena javnopravna tijela imaju provedbeni propis kojim je utvrđeno postupanje po predstavkama (pritužbama), međutim tim aktima nije uređena zloporaba prava na podnošenje pritužbi. Primjer takvog akta i provedbenog propisa je Pravilnik o načinu rada i postupanja po pritužbama u sustavu socijalne skrbi (Nar. nov., br. 123/22) Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, Pravilnik o postupku s predstavkama i pritužbama (Nar. nov., br. 142/99) Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje. Ovdje je važno napomenuti da je jedan od ključnih elemenata za donošenje ovakvih akata motivacija javnopravnog tijela, odnosno čelnika tijela. Očekivano je da javnopravna tijela kojima se podnositelji predstavki rijetko ili nikako ne obraćaju neće razmatrati poduzimanje radnji u tom smjeru, međutim tijela kojima neosnovane predstavke i obraćanja svakodnevno ometaju rad i smanjuju učinkovitosti rada zasigurno trebaju biti motiviranje za rješavanje tog izazova i ne samo zbog samog tijela nego i zaštite prava na podnošenje predstavki ostalih građana.
