Mjesna samouprava u razmatranju neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana kroz sukob interesa

Umirovljeni profesor Pravnog fakulteta u Osijeku, prof. dr. sc. Zvonimir Lauc, u svom radu predstavljenom 2010. na znanstveno-stručnom skupu u Splitu, pod nazivom „Upravni i politički sustavi Republike Hrvatske na pragu Europske unije“, istaknuo je općepoznatu činjenicu za sve koji se bave lokalnom samoupravom, da je „najvažniji dokument lokalne samouprave Europska povelja o lokalnoj samoupravi (u nastavku teksta: EPLS).  EPLS je donesen  u srpnju 1985., bio je otvoren za potpisivanje 15. listopada 1985., a stupio je na snagu (nakon četiri ratifikacije) 1. rujna 1988.

U odnosu na Republiku Hrvatsku, EPLS kao međunarodni ugovor sklopljen je i potvrđen u skladu s Ustavom RH i čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske te je po pravnoj snazi iznad zakona.

U svom radu prof. Lauc nadalje navodi: „Civilno (građansko) društvo (civic community) podrazumijeva slobodu samoorganiziranja (“odozdo”) od obitelji do države. Takvo civilno društvo oblik je demokracije u kojoj individue aktivno participiraju u javnom životu. Ovaj oblik ima “horizontalnu” kooperaciju (local, face-to-face). Informatičkim rječnikom iskazano, to je umreženo društvo, koje najvećim dijelom timski priprema, donosi i provodi odluke.                                                                                                   

Moglo bi se reći da lokalna i regionalna samouprava razrađuje i zaokružuje ideju diobe vlasti u horizontalnom poimanju (zakonodavna, izvršna, sudbena vlast) s jedne strane, te tehniku kontrole državnog aparata, sve to u vertikalnom odnosu viših/širih i nižih/užih teritorijalnih jedinica (od lokalnih, preko regionalnih, do nacionalnih i nadnacionalnih razina), a za što je nužno demokratsko ozračje. Načelo diobe vlasti uključuje oblike suodlučivanja, suradnje i uzajamne provjere svih vrsta vlasti i njihovih nositelja. Smatramo da nema kvalitetne diobe vlasti u horizontalnom smislu, ako se istovremeno ne osigurava ustavom zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu.“.

Cilj Europske unije je da bude oblikovana tako da se odluke donose što je moguće bliže građanima. Profesor dr. sc. Ivan Koprić s Pravnog fakulteta u Zagrebu, u svom članku pod nazivom „Predavanja o teritorijalnoj organizaciji hrvatske lokalne samouprave“ (prosinac 2012.), ističe da je „… lokalna razina temeljna razina samouprave, ona na kojoj se ostvaruju glavne svrhe radi kojih teritorijalna samouprava postoji“.

2. Mjesna samouprava

2. 1. U ranijem razdoblju

Uloga općina u socijalističkom razdoblju bila je na neki način izraz temeljne logike funkcioniranja tadašnjeg političkog sustava, prema kojoj se tvrdilo da se funkcije vlasti i upravljanja društvenim poslovima ostvaruju u općini, osim onih koje se po ustavu ostvaruju u širim društvenom-političkim zajednicama. Iako je bila riječ o izrazito decentraliziranom sustavu, s razmjerno širokim obuhvatom usluga, od socijalnih do komunalnih, sve je bilo unutar tadašnjeg samoupravnog jednopartijskog sustava.

U razdoblju nakon 1945. Hrvatska je prošla kroz niz upravno-teritorijalnih promjena, ali što se tiče vezano uz ovu temu, samo ukratko ćemo se osvrnuti na 1967. godinu. Tada su nastale najveće promjene ukidanjem tadašnjih teritorijalnih oblika mjesne samouprave, tadašnjih kotara 1967. Kao razlog njihova ukidanja navedena je ideologijska ocjena, kako to u članku navodi Juraj Hrženjak: „… da se kotari nisu razvijali kao politički, ekonomski i kulturni centri, nego su se pretvarali u etatističke tvorevine koje stoje na putu samoupravnoj transformaciji općina“ (Novi informator, 2004.).

U kontekstu ovog članka najvažnije je naglasiti da je od završetka 2. Svjetskog rata pa do 1990., odnosno do lokalnih izbora 1993., u bivšoj državi, pa tako i u Hrvatskoj, na djelu bio tzv. komunalni sistem. O čemu je zapravo bila riječ? Samo udruživanje imalo je za svrhu ostvarivanje zajedničkih interesa za više općina u komunalnim službama (vodovod, energija, transport, kanalizacija, snabdijevanje i sl.), u poslovima od šireg značenja (navodnjavanje, zaštita od poplava, ekologija i dr.), radi obavljanja poslova koji spadaju u općinsku nadležnost.

Komunalni sistem javlja se kao prijelaz od teritorijalnog upravljanja na funkcionalno samoupravljanje. U komunalnom sistemu SFRJ-a otvara se prostor od 1955., kada je uočeno da se samoupravljanje ne može razvijati samo unutar mjesta privređivanja, nego je nužno širiti ga i u teritorijalno-političkim zajednicama. Takav sustav bio je važan za očuvanje i razvijanje čovjekove okoline, jačanje kvalitete života na lokalnoj razini i povezivanje građenja s problemima lokalnog razvoja. No, kako je naglašeno, sustav je bio snažno ideologiziran, u pogledu njegova projektiranja i realiziranja.

Ustavom SFRJ iz 1963. općina je ustavno inaugurirana kao osnovna društveno-politička zajednica u kojoj je samoupravljanje građana politička osnova jedinstvenog društvenog sistema u čijim se okvirima stvaraju i ostvaruju oblici društvenog samoupravljanja iz kojih proizlaze i organi koji vrše funkciju vlasti.

Donošenjem Ustava 1963. g. u društveno-politički sistem uvedena je institucija mjesne zajednice kao univerzalne zajednice lokalne samouprave. Mjesna zajednica nije bila samo novi oblik lokalne samouprave, nego je imala i neke karakteristike jedne od osnova izgrađivanja cjelokupnoga društveno-političkog sistema. Ustav je dao osnovu da se mjesna zajednica tretira i kao oblik samoupravljanja u komuni, odnosno kao sastavni dio organiziranja općine. Općinska skupština mogla je na organe mjesne zajednice prenijeti iz svoje nadležnosti, odnosno iz nadležnosti svojih organa poslove od neposrednog interesa za mjesnu zajednicu. Bez obzira na razne dileme, bilo je više nego očito da se mjesne zajednice, kao organe samoupravljanja i lokalne zajednice, ne može kruto odvajati od organa vlasti općine. Mjesna zajednica na osnovi Ustava iz 1963. bila je podređena općinskoj skupštini i njenim organima te je u određenom smislu bila njezina ispostava. Stoga, mjesna zajednica ostaje jedan od temelja, ako ne i najvažniji dio toga tzv. komunalnog sustava.

2. 2. U današnje vrijeme

Ustav Republike Hrvatske („Nar. nov.“, br. 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), vezano uz lokalnu samoupravu decidirano propisuje: „U naselju ili dijelu naselja mogu se, u skladu sa zakonom, osnivati oblici mjesne samouprave.“

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Nar. nov.“, br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19. i 144/20.) u članku 57. st. 1. propisuje da je mjesna samouprava „oblik neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana“. Usto, Zakon propisuje i da se mjesni odbor osniva za jedno naselje, više međusobno povezanih manjih naselja ili za dio većeg naselja odnosno grada koji u odnosu na ostale dijelove čini zasebnu razgraničenu cjelinu (dio naselja).

U gradovima se statutom mogu osnivati gradski kotarevi ili gradske četvrti kao posebni oblici mjesne samouprave. Gradski kotar, odnosno gradska četvrt oblik je mjesne samouprave koji se osniva za područje koje predstavlja gradsku, gospodarsku i društvenu cjelinu, a koje je povezano zajedničkim interesima građana. Djelokrug, ovlasti i tijela gradskih kotareva, odnosno gradskih četvrti uređuju se statutom grada shodno odredbama toga Zakona koje se odnose na mjesnu samoupravu u mjesnim odborima.

Tijela mjesnog odbora su vijeće mjesnog odbora i predsjednik vijeća mjesnog odbora. Vijeće mjesnog odbora biraju građani s područja mjesnog odbora koji imaju biračko pravo. Za člana vijeća mjesnog odbora može biti biran građanin koji ima biračko pravo i prebivalište na području mjesnog odbora čije se vijeće bira. Članovi vijeća mjesnog odbora biraju se na neposrednim izborima, tajnim glasovanjem, razmjernim izbornim sustavom.

Postupak izbora članova vijeća mjesnog odbora uređuje predstavničko tijelo općim aktom, odgovarajućom primjenom odredaba zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave. Mandat članova vijeća mjesnog odbora traje četiri godine. Vijeće mjesnog odbora iz svoga sastava većinom glasova svih članova bira predsjednika vijeća na vrijeme od četiri godine. Predsjednik vijeća mjesnog odbora, u skladu sa statutom, predstavlja mjesni odbor i za svoj rad odgovara vijeću mjesnog odbora. Za obavljanje poslova iz članka 60. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, predsjednik vijeća mjesnog odbora odgovara općinskom načelniku odnosno gradonačelniku. Nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora obavlja općinski načelnik odnosno gradonačelnik te na njegov prijedlog predstavničko tijelo može raspustiti vijeće mjesnog odbora ako ono učestalo krši statut jedinice lokalne samouprave, pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene mu poslove. Vijeće mjesnog odbora donosi program rada mjesnog odbora, pravila mjesnog odbora, poslovnik o svom radu u skladu sa statutom, financijski plan i godišnji obračun te obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom.

Takav oblik mjesne samouprave u skladu je s Ustavom kao i EPLS-om. Međutim, u odnosu na raniji komunalni sustav, današnja mjesna samouprava u ovom trenutku ima daleko manje ovlasti nego ranija. Iz iskustva na terenu, naravno s naglaskom na manje sredine, građani mjesnu samoupravu još uvijek na neki način doživljavaju kao tijelo, da ne kažemo vlast, koje može i treba riješiti nekih njihov „lokalni, neposredni problem“, što je ne samo razumljivo, nego i svrsishodno, a mislimo da bi trebalo biti i legitimno.

Naime, Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u članku 57. stavku 1. decidirano propisuje mjesnu samoupravu kao oblik neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana.

Moglo bi se reći da treba naći mogućnost da se mjesna samouprava počinje upravo tako i doživljavati, odlučivanje o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana. Tu je, prije svega, naglasak na sredine gdje je to potrebno i gdje administrativni i financijski kapaciteti to dopuštaju i to kao dio „neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana“.

S obzirom na mnoge propise koji reguliraju aktivnosti lokalnih samouprava, tu se prije svega misli na Zakon o javnoj nabavi koji propisuje postupak nabave, roba i usluga, pa onda niz fiskalnih zakona koji ne dozvoljavaju mjesnoj samoupravi da ima vlastite žiro račune, to u ovim okolnostima nije moguće, ali ne znači da možda ne bi trebalo o tome početi razmišljati?

U RH ima mnogo lokalnih samouprava i naravno da mnoge od njih niti administrativno niti financijski nemaju mogućnost za kvalitetno obavljanje vlastitih, zakonom propisanih lokalnih poslova, a kamoli još za razvoj mjesne samouprave u smislu povjeravanja im poslova. Međutim, ima lokalnih sredina, samouprava u kojima bi „neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana“ kroz mjesnu samoupravu imalo opravdanog smisla.

Nadležno ministarstvo često potiče na udruživanje lokalnih samouprava kroz zajedničko obavljanje poslova, npr. prometno redarstvo, zajedničko obavljanje javne nabave, zajedničko osnivanje javnih ustanova i sl., što je pozitivno u vidu smanjivanja troškova lokalnih samouprava, ali je pitanje koliko će se to odraziti direktnu na kvalitetu obavljanja lokalnih poslova, pri čemu se naravno najviše misli na lokalne poslove od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana, pa zašto možda ne početi razmišljati i o „obrnutom“ slučaju. Naime, građani najčešće pod tim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja podrazumijevaju hitne intervencije u održavanju šahti, odvodnih kanala, autobusne stanice, održavanje stupova javne rasvjete, dječja igrališta i sl., te isto tako i lokalne manifestacije, kulturnog, vjerskog ili sportskog sadržaja. Održavanje komunalne infrastrukture propisano je naravno odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu te općim aktima lokalnih samouprava, gdje je sve decidirano u domeni lokalnih samouprava. Međutim, ovdje je naglasak ne samo na hitnost nego i na „uvažavanje“ neposrednog sudjelovanje građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana pa možda valja početi sagledavati da se neki poslovi „spuste“ na mjesnu samoupravu u pravom smislu riječi, za početak možda s naglaskom na manifestacije.   

Naravno da mjesna samouprava ima svoje planove, programe, a isto tako i odredba članka 60. Zakona propisuje da se statutom lokalne samouprave može mjesnom odboru povjeriti obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada, koja su od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana na području mjesnog odbora.

Sredstva za obavljanje tih poslova osiguravaju se u proračunu općine, odnosno grada.

Razumljivo je da kada su u pitanju investicije, kada je u pitanju trošenje javnog novca, da to mora biti sukladno modernim financijskim trendovima i propisima te da nema opravdanja za netransparentnost te prije svega nezakonitost, ali je isto tako činjenica da ako mjesna samouprava neposredno, dakle direktno, ne preko vijećnika u predstavničkim tijelima, nego putem odlučivanja u vijećima mjesnih odbora, ne odlučuje o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život građana, pitanje je koliko je to u skladu s odredbama EPLS-a te Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi?

Naravno, ako se krene u tom smjeru, trebat će mijenjati neke propise, tj. trebati će ih prilagođavati mjesnim potrebama. Zasigurno da je jedan od zakonskih propisa koji će trebati prilagoditi je Zakon o sprječavanju sukoba interesa, i to bi u tom slučaju trebalo među prvima.

3. Sukob interesa mjesne samouprave

Ustavni sud Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 20. svibnja 2025. donio je Rješenje br. U-I-1063/2022 o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 3. st. 1. t. 40. i 57. kao i nekih drugih odredbi Zakona o sprječavanju sukoba interesa („Nar. nov.“, br. 143/21. i 36/24.), koje su u kontekstu teme ovoga članka nevažne.

Zakon o sprječavanju sukoba interesa uređuje sprječavanje sukoba između privatnog i javnog interesa u obnašanju javnih dužnosti, obveznike postupanja prema odredbama Zakona, obveze podnošenja i sadržaj imovinskih kartica, javnu objavu određenih podataka iz imovinskih kartica, postupak provjere podataka iz tih imovinskih kartica, trajanje obveza iz Zakona, izbor, sastav, status i nadležnost Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, postupak pred Povjerenstvom te druga pitanja od značaja za sprječavanje sukoba interesa.

U članku 3. st. 1. Zakon utvrđuje obveznike na koje se njegove odredbe odnose. Što se tiče lokalne samouprave, u članku 3. st. 1. t. 34. nabrojani su župani, gradonačelnici, općinski načelnici i njihovi zamjenici, a u točki 40. predsjednici i članovi uprava trgovačkih društava u kojima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio te predsjednici i članovi uprava trgovačkih društava koji su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima većinski udio ima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Pritom navedeni Zakon ne spominje mjesnu samoupravu.

Ustavni sud Republike Hrvatske u obrazloženju svoga Rješenja br. U-I-1063/2022, navodi da su člankom 3. Zakona o sprječavanju sukoba interesa/2021-2024 određeni obveznici primjene toga Zakona te je u odnosu na ranije važeći Zakon o sprječavanju sukoba interesa („Nar. nov.“, br. 26/11., 12/22., 126/12., 57/15. i 98/19.), proširen krug adresata za koje je procijenjeno da postoji rizik sukoba privatnog i javnog interesa u obnašanju javnih dužnosti. Tim člankom obveza primjene zakona nije ograničena samo na osobe koji imaju status državnih i lokalnih dužnosnika, već se odnosi i na čelnike brojnih ustanova, pravnih osoba, agencija. Ustavni sud nadalje ističe da zakonodavac ima ovlast odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj (članak 2. st. 4. al. 1. Ustava). To ovlaštenje podrazumijeva i mijenjanje i dopunjavanje već postojećeg zakonskog uređenja, pri čemu je zakonodavac dužan uvažavati zahtjeve koji slijede iz načela vladavine prava i one kojima se štite temeljne ustavne vrednote i dobra.

Dakle, ako zakonodavac nije izmijenio Zakon o sprječavanju sukoba interesa na način da se kao obveznik njegove primjene utvrdi i mjesna samouprava, onda se na nju niti ne odnose odredbe toga Zakona, međutim, izmjena navedenog zakona da kao obveznik primjene bude i mjesna samouprava isključiva je stvar zakonodavca i ne vidimo prepreku da se to i učini ako mjesna samouprava dobije ovlast odlučivanja o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana.

Dakle, za početak možda da ta ovlast ne bude u komunalnim djelatnostima, nego u lokalnim manifestacijama kulturnog, vjerskog ili sportskog sadržaja.

4. Zaključak

Mjesna samouprava u razmatranju kroz pitanje sukoba interesa pitanje je koje je kao takvo više nego zanimljivo, ne samo pravno, nego i iz perspektive javnosti. U ovom smo članku htjeli istaknuti da članovi mjesne samouprave u ovom trenutku ne podliježu odredbama Zakona o sprječavanju sukoba interesa, ma koliko god to nekome bilo čudno ili pak zanimljivo.

Članovi mjesne samouprave u ovom trenutku nisu dužnosnici, kao što su to čelnici lokalne i područne samouprave, a osim toga, članovi mjesne samouprave nisu ni profesionalci, jer oni svoju obvezu obavljaju volonterski. Naravno, na tragu rješenja Ustavnoga suda RH je i mišljenje Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa URBROJ: 711-02-02/02-2025-2 od 14. 10. 2025. u kojem se u vezi s angažmanom članova mjesne samouprave u raznim društvenim aktivnostima lokalne samouprave kojoj pripadaju (kao npr. sviranje, posluživanje i sl.), bez obzira na to je li riječ o njima ili njima bliskim osobama, navodi da se na njih ne primjenjuju odredbe Zakona o sprječavanju sukoba interesa.

Možda bi za početak trebalo prvo promišljati u smislu lokalnih poslova od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana, lokalne manifestacije različitih sadržaja (sportske, vjerske, kulturne), tj. da u tim aktivnostima mjesna samouprava dobije ovlast odlučivanja. Ako se to desi, tada, sukladno modernim financijskim trendovima i propisima, s naglaskom na transparentnost, jedan od propisa koji bi među prvima trebalo izmijeniti je upravo Zakon o sprječavanju sukoba interesa na način da se kao obveznici njegove primjene navedu i članovi mjesne samouprave, ali možda samo na način da se izuzmu od donošenja odluka na vijećima mjesnih odbora kada su u pitanju lokalne manifestacije različitih sadržaja u kojima oni sami ili putem svojih članova obitelji imaju ili potencijalno mogu imati neku korist.

Tomislav Mrle, univ. spec. polit. mag. iur.