Sâma provedba nekog od nadzornih postupaka na području upravnog prava ne znači da se pritom autoritativno i konkretno odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima nadziranog subjekta. Tek ako i kada konkretni nadzor prijeđe u fazu oneroznog odlučivanja donošenjem upravnog akta, postupak poprima obilježje upravnog postupka, ako posebnim zakonom nije propisano drukčije.
Inspekcijski nadzor i upravni nadzor ulaze u krug poslova državne uprave, generalno propisan člankom 3. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave. Obje spomenute vrste nadzora dodatno su razrađene u dijelu posebnih zakona, primjerice u Zakonu o Državnom inspektoratu, Zakonu o upravnoj inspekciji, i dr. U upravnom pravu postoje i posebno uređene vrste nadzora, poput poreznog nadzora, reguliranog Općim poreznim zakonom.
Kada se neki od nadzornih postupaka provodi u upravnom postupku, u dijelu koji nije uređen posebnim zakonom primjenjuju se odredbe Zakona o općem upravnom postupku. Međutim, ne provode se svi nadzorni postupci u upravnom postupku. Usto, neki se nadzorni postupci tek ponekad i djelomično provode u upravnom postupku.
Prije prelaska na dodatnu razradu ovog pitanja, podsjećamo da se u upravnom postupku rješava upravna stvar, pri čemu se jednostrano i autoritativno, neposrednom primjenom propisa u konkretnom predmetu, odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranke.1 Većina upravne djelatnosti ne ostvaruje se u upravnom postupku, a većina akata koje uprava donosi nisu upravni akti. Sâma okolnost provedbe pojedinih nadzornih radnji još uvijek ne znači da se time odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima nadzirane osobe.
Započinjemo s upravnim nadzorom (članci 28.-30. Zakona o sustavu državne uprave). On se u pravilu ne provodi u upravnom postupku. U biti, riječ je o internom nadzoru nad zakonitošću i pravilnošću obavljanja poslova državne uprave. Obilježje internoga ovdje obuhvaća kako tijela državne uprave, tako i druga tijela kojima su povjereni poslovi državne uprave (u segmentu obavljanja tih poslova). Tijela državne uprave nisu nositelji prava, obveza, ni pravnih interesa.2 Stoga se pri provedbi upravnog nadzora ne može raditi o rješavanju upravne stvari u upravnom postupku. Štoviše, člankom 29. stavkom 6. navedenog Zakona propisano je da se uputama izdanima u okviru upravnog nadzora ne može određivati način rješavanja pojedinačne upravne stvari niti uređivati pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima.
Tek ako i kada nadzirano tijelo u ostavljenom roku ne postupi po uputi i ako zbog tijelo koje provodi upravni nadzor ocijeni potrebnim poduzeti neku od mjera koja razumijeva donošenje rješenja (upravnog akta) – primjerice, neposredno obaviti poslove državne uprave koji obuhvaćaju rješavanje o upravnom postupku3, postupak upravnog nadzora prerasta u upravni postupak. No, to ne znači da postupak upravnog nadzora obilježje upravnog postupka ima još od početka nadzora.
Za razliku od upravnog nadzora, inspekcijskim se nadzorom (članci 21.-27. Zakona o sustavu državne uprave) provodi izravan uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih pravnih i fizičkih osoba radi utvrđivanja činjenica te poduzimanje propisanih mjera i radnji kako bi se utvrđeno stanje i poslovanje uskladilo sa zakonom i drugim propisima. Uglavnom je, dakle, riječ o eksternom nadzoru. Prema općim odredbama o inspekcijskom nadzoru sadržanima u navedenom Zakonu, inspekcijski se nadzor ne vodi od početka kao upravni postupak.
Štoviše, postoje primjeri posebnih zakona prema kojima ni jedna faza inspekcijskog nadzora nema obilježje upravnog postupka. Posrijedi je, primjerice, inspekcijski nadzor koji se provodi na temelju Zakona o upravnoj inspekciji. Ni ovdje, naime, nadzirana tijela nisu nositelji prava ni obveza u odnosu na predmet inspekcijskog nadzora (uz već spomenutu samoupravnu iznimku).4 Ipak, člankom 27. Zakona o upravnoj inspekciji omogućena je sudska zaštita od nezakonitih mjera upravne inspekcije, ali ne u režimu ocjene zakonitosti upravnog akta (kojeg u ovoj vrsti nadzora nema), već u režimu ocjene zakonitosti postupanja upravne inspekcije.
Kada drukčije nije određeno posebnim zakonom, inspekcijski nadzor nastavlja se voditi u okviru upravnog postupka ako i kada je, nakon što je nadzorom utvrđena povreda propisa, potrebno primijeniti neku od mjera iz članka 25. Zakona o sustavu državne uprave (i/ili posebnog zakona) koja razumijeva donošenje rješenja (upravnog akta). Primjerice, kada inspektor nadziranoj osobi naređuje otklanjanje utvrđenih nedostataka odnosno nepravilnosti u određenom roku.
Što se tiče upravnopravnih nadzora izvan materije upravnog nadzora i inspekcijskog nadzora, porezni se nadzor, primjerice, smatra upravnim postupkom za cijelo vrijeme svoga trajanja. Tako je i uređen posebnim odredbama Općeg poreznog zakona. Ako pri nadzoru nisu utvrđene nepravilnosti, postupak poreznog nadzora se obustavlja, podrednom primjenom članka 46. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku.5
U većini nadzornih postupaka sastavlja se zapisnik o provedenom nadzoru. U pravilu je u odnosu na taj zapisnik dopušten prigovor nadziranog aktera. Međutim, pritom nije riječ o prigovoru u smislu Zakona o općem upravnom postupku, već o posebnim vrstama prigovora propisanima specijalnim zakonodavstvom.
Razgraničenje je li i kada riječ o vođenju upravnog postupka ima više pravnih implikacija. Ponajprije: stoje li nadziranom subjektu i tijelu nadzora na raspolaganju procesni alati propisani Zakonom o općem upravnom postupku; jesu li primjenjive odredbe članka 42. Zakona o općem upravnom postupku o iniciranju upravnog postupka po službenoj dužnosti; je li dopuštena sudska zaštita u upravnom sporu, te – ako jest – po kojoj osnovi.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 V. npr.: Rajko, Alen, Pojmovi „pravo“ i „obveza“ u kontekstu Zakona o općem upravnom postupku“, u: XXXVI. tradicionalno savjetovanje Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse – Godišnjak 28, Hrvatsko društvo za građanskopravne znanosti i praksu i Organizator, Zagreb, 2021.
^ 2 Zbog toga što nisu nositelji prava, ne samo tijela državne uprave, nego ni druga javnopravna tijela, nisu legitimirana podnijeti ustavnu tužbu, osim jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u okviru svojeg samoupravnog djelokruga (tzv. komunalna ustavna tužba).
^ 3 Međutim, tada se ne odlučuje o pravima i obvezama nadziranog tijela, već o pravima i obvezama stranke u dotičnom postupku.
^ 4 Slično je i uređenje inspekcijskog nadzora tijela javne vlasti, propisano člancima 42.-59. Zakona o pravu na pristup informacijama.
^ 5 Zasebnu vrstu nadzora čine, na primjer, i istražne te korektivne ovlasti Agencije za zaštitu osobnih podataka, u skladu sa člancima 57. i 58. Opće uredbe o zaštiti podataka.
