Analiza retroaktivnosti u Zakonu o provjeri stranih ulaganja

1. Općenito o Zakonu o provjeri stranih ulaganja

Tijekom godina otvorenost tržišta država članica EU-a dovela je do povećanja stranih ulaganja u Europi. EU je svojim liberalnim pristupom „trgovina za sve“¹ postalo vodeći primatelj stranih ulaganja, posebno ulaganja iz Kine i drugih zemalja koje nisu članice EU-a. Suočeni s izazovom koji predstavljaju velike strane investicije i sudjelovanja zemalja koje se nalaze izvan europskog unutrašnjeg tržišta u natječajnim procedurama koje obuhvaćaju velike infrastrukturne projekte u oblasti energije, telekomunikacija i cestovne infrastrukture, u kombinaciji sa spajanjem i pripajanjem europskih kompanija, donositelji politika u EU-u odlučili su usvojiti zajednički pristup problemu. Države članice EU-a su izradile i usvojile Uredbu (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća, od 19. ožujka 2019. i time uspostavile okvir za provjeru stranih ulaganja u Uniju (Uredba EU-a), s ciljem smanjenja negativnih učinaka stranih ulaganja, posebno iz zemalja koje se nalaze izvan europskog unutrašnjeg tržišta. Naime, tendencija je da EU i njegove članice koriste nacionalne mehanizme provjere kako bi se identificiralo je li strani investitor direktno ili indirektno kontroliran od strane vlade treće zemlje te kako bi se utvrdila struktura vlasništva i njegovo financiranje, je li investitor uključen u aktivnosti kojima se utječe na sigurnost i javni red države članice te je li investitor uključen u nezakonite i/ili kriminalne radnje. Primjerice, trgovačka društva koja investiraju nekad nisu ni vezane za određenu zemlju, nego se radi o međunarodnim korporacijama registriranim u nekoj od poreznih oaza (primjerice, Kajmanski otoci). Te korporacije mogu biti i dionička društva, čije dionice posjeduju investicijski fondovi, čijeg krajnjeg vlasnika je praktično nemoguće identificirati. Kada takva korporacija izazove ekološku katastrofu, skoro je nemoguće dovesti je pred lice pravde.

24. listopada 2025. na sjednici Hrvatskog sabora u hitnom postupku usvojen je Zakon o provjeri stranih ulaganja (NN br. 136/25., dalje u tekstu: Zakon ili ZPSU). Novi Zakon implementira regulatorni okvir relevantan za strana ulaganja u Republici Hrvatskoj. Njime se prvenstveno uvodi obveza prijave određenih ulaganja nadležnim tijelima prije njihove provedbe, ali Zakon predviđa i tzv. ex post provjeru, pa čak i retroaktivnu primjenu. Ministarstvo nadležno za poslove financija nositelj je provedbe cjelokupnog postupka kontrole stranog ulaganja i to prvenstveno kroz Povjerenstvo za provjeru stranih ulaganja. Dodatno je predviđeno nekoliko nadležnih institucija od odlučnog utjecaja za provedbu Zakona i nadzor nad primjenom njegovih odredbi. Kao kontrolna tijela Zakon predviđa nadležne trgovačke sudove, Središnje klirinško depozitarno društvo, davatelje koncesija te tijelo javne vlasti nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja, a koji u okviru svojih ovlasti provode kontrolni mehanizam kroz registre i upisnike te na taj način sprječavaju dovršetak stranih ulaganja bez prethodno provedenog postupka provjere stranog ulaganja i ishođenja odobrenja od strane Ministarstva financija.

2. Osvrt na dosadašnju judikaturu o (ne)opravdanosti retroaktivnosti propisa

Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje u tekstu: USUD) ukinuo je odredbu čl. 388. st. 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima svojim odlukama od 17. studenog 1997.² s obrazloženjem kako se radi o protuustavnoj odredbi, jer se radi o retroaktivnoj primjeni odredbe zakona na štetu trećih osoba. Nakon toga je zakonodavac u ZoV-u tek 2001. dodao novu odredbu čl. 388. st. 4. kojom je izrijekom propisano da se u rok za stjecanje dosjelošću nekretnina koje su na dan 8. listopada 1991. bile u društvenom vlasništvu, kao i za stjecanje stvarnih prava na tim nekretninama dosjelošću, ne računa i vrijeme posjedovanja proteklo prije toga dana. Cijela pravna problematika mogućnosti stjecanja prava vlasništva dosjelošću i uračunavanja roka za dosjedanje i za vrijeme dok je nekretnina bila u društvenom vlasništvu, a sada u vlasništvu RH, dobila je novu dimenziju nakon donošenja jedne odluke Europskog suda za ljudska prava (dalje: Europski sud)³ kojom je u bitnom rečeno da rizik bilo kakve greške koju su počinila državna tijela mora snositi država te da se greške ne smiju ispravljati na trošak dotičnog pojedinca, posebice kada ne postoji drugi suprotstavljeni privatni interes. Drugim riječima, ponovno se otvorila mogućnost uračunavanja roka za stjecanje prava vlasništva dosjelošću i dok je nekretnina bila u društvenom vlasništvu, ako su pretpostavke za dosjelost bile ispunjene prema kriterijima iz navedene odluke.

USUD, analizirajući standard retroaktivnosti, govori o pravoj i prividnoj, odnosno kvaziretroaktivnosti. Za razliku od prave retroaktivnosti, koja zadire u konzumirane ugovore i koja je beziznimno zabranjena, prividna retroaktivnost koja se odnosi na zatečene pravne odnose bit će opravdana ako se cilj mjere – zbog čije realizacije je »novo« pravilo i doneseno – ne bi mogao postići na drugi način. U tom kontekstu USUD je svojim rješenjem br: U-I-4455/15 od 4. travnja 2017. odbio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom tih odredbi Zakona o potrošačkom kreditiranju (koje se primjenjuju samo na potrošačke ugovore koji se, između ostalih uvjeta, odnose na kredite do milijun EUR). U svojoj ocjeni je utvrdio da su te odredbe retroaktivne, ali da je riječ o “nepravoj ili kvaziretroaktivnosti” kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose nastale pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije.

U predmetu USUD-a br: U-I-4019/19 i dr. od 4. svibnja 2021. USUD primjećuje da se zabrana otuđenja i davanja u najam iz čl. 28. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društveno poticanoj stanogradnji (NN, br. 66/19.), u skladu s osporenim člankom 12. ZIDZoDPS-a 66/19. retroaktivno primjenjuje na sve ugovore o kupoprodaji stanova sklopljene između 18. 7. 2009. i 18. 7. 2019. neovisno o načinu isplate ugovorene cijene, tj. neovisno o tome je li cijena isplaćena odjednom ili je riječ o obročnoj, dugogodišnjoj otplati (prema članku 25. ZoDPS-a ukupan rok otplate ne može biti duži od 31 godine od dana sklapanja ugovora o kupoprodaji)… Polazeći od stajališta USUD-a da je u konkretnom slučaju riječ o završenim ugovornim odnosima, da ni Vlada ni zakonodavac povratno djelovanje nisu opravdali „posebno opravdanim razlozima“, USUD utvrđuje da u konkretnom slučaju, iako nesporno legitiman, cilj koji se želio postići nema veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su adresati osporene norme opravdano računali. Propisujući povratno djelovanje ZIDZoDPS-a 66/19. na ugovore sklopljene prije njegovog stupanja na snagu, zakonodavac je u konkretnom slučaju propustio uspostaviti ravnotežu između javnih interesa i zaštite prava adresata osporene odredbe.

USUD je u predmetu pod posl. br. U-I/897/14 iznio stav da zakonodavne promjene moraju biti provedene na način da se uvažavaju postojeći ugovorni odnosi i to sa što manje štetnih posljedica za one koje će te promjene pogoditi, te u tom smislu zadiranje zakonodavca u postojeće ugovorne odnose mora imati snažan legitiman cilj, dok iz obrazloženja te zakonodavne promjene mora biti jasna i nedvojbena nužnost za stupanjem izmjene na snagu, a što je u konkretnom slučaju u cijelosti izostalo.

U predmetu USUD-a br. U-I-3024/22 i dr. od 20. prosinca 2022., NN, br. 4/23. od 11. siječnja 2023., USUD objašnjavajući pravni standard retroaktivnosti te razmatrajući prijelazni pravni režim propisan Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Cestama/21, USUD nije našao da bi iz sadržaja osporenog članka 49. odnosno članka 50. tog Zakona na bilo koji način proizlazilo da su stupanjem Zakona na snagu sama predmetna prava (služnosti, građenja i puta) njihovim nositeljima oduzeta ili ograničena. To ne tvrde ni predlagatelji, već navode da uvođenje obveze plaćanja naknade „bitno utječe“ na izvršavanje tih prava – što USUD smatra neospornim i samorazumljivim, ali što istodobno nije relevantan argument za tvrdnju o nedopuštenim retroaktivnim učincima osporenog pravnog uređenja.

…Što se tiče prigovora o povratnom djelovanju vjerodostojnog tumačenja, USUD je ocijenio da je načelno govoreći njegovo povratno djelovanje prividno, jer on samo utvrđuje koje od značenja oko kojih postoji pravna dvojba treba dati određenoj ili određenim odredbama zakona koji je na snazi i koji nema povratno djelovanje pa u skladu s time takvo djelovanje nema ni akt o njegovom vjerodostojnom tumačenju. Prema ocjeni USUD-a odredbe Poslovnika ne predstavljaju neustavno širenje nadležnosti Hrvatskog sabora.⁴

Dakle, vidimo kako se radi o složenom političko-pravnom konceptu koji predstavlja skup normativnih zahtjeva koji izražavaju ideju ustavne vladavine, kako smo je ranije opisali, odnosno iz kojih se ustavno izvode sustavi institucija nužnih za održavanje demokratskog političkog poretka i njegov razvitak.

3. Potencijalno sporna norma Zakona

Iako je pravilo da se postupci koji do dana stupanja na snagu propisa nisu pravomoćno okončani završe po odredbama propisa koji je bio na snazi u vrijeme donošenja, Zakon propisuje da se njegove odredbe na odgovarajući način primjenjuju i na obveznike u kojima je strano ulaganje kako ga propisuje ovaj Zakon izvršeno prije stupanja na snagu ovoga Zakona, s naglaskom da se provjera stranog ulaganja za navedene obveznike mora provesti u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona (čl. 30. Zakona).

4. Postavljanje teze

Prema ustaljenim stajalištima USUD-a, u cilju utvrđenja materijalne (sadržajne) usklađenosti odredbi članka 30. Zakona s Ustavom i članka 90. stavka 4. i 5., a u aspektu njihovog povratnog djelovanja, potrebno je ispitati jesu li pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama „završeni“ pa da je takva njegova intervencija (prava retroaktivnost) „beziznimno zabranjena“, a ako se tim ispitivanjem utvrdi da pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama (ipak) nisu „završeni“ potrebno je ispitati koji je cilj (ratio legis) zakonodavac imao kod donošenja tih odredbi i je li taj cilj legitiman, odnosno je li bio opravdan značajnim društvenim interesom – koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.

4.1. Završeni ili nezavršeni pravni odnosi

Stajalište USUD-a o retroaktivnosti, pravoj i prividnoj (odnosno kvaziretroaktivnosti) izraženo je, primjerice, u rješenju br. U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017. Naime, za razliku od prave retroaktivnosti, koja zadire u konzumirane pravne odnose i koja je beziznimno zabranjena, prividna retroaktivnost koja se odnosi na zatečene pravne odnose bit će opravdana ako se cilj mjere – zbog čije realizacije je „novo“ pravilo i doneseno – ne bi mogao postići na drugi način.

Kao što je već spomenuto, Ministarstvo financija nositelj je provedbe cjelokupnog postupka kontrole stranog ulaganja. U njegovoj je nadležnosti donošenje rješenja kojim se odlučuje o zahtjevu za odobrenje stranog ulaganja, kao i rješenja kojim se odlučuje o ukidanju rješenja o odobrenom stranom ulaganju. Također, upravo je Ministarstvo financija tijelo nadležno ex offo pokrenuti postupak kontrole stranog ulaganja. Kao kontrolna tijela Zakon predviđa nadležne trgovačke sudove, Središnje klirinško depozitarno društvo, davatelje koncesija te tijelo javne vlasti nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja (HANFA), a koji u okviru svojih ovlasti provode kontrolni mehanizam kroz registre i upisnike te na taj način sprječavaju dovršetak stranih ulaganja bez prethodno provedenog postupka provjere stranog ulaganja i ishođenja odobrenja od strane Ministarstva financija. Dakle, ovdje treba ispitati treba li se pravomoćna odluka donesena u upravnom postupku ili izvanparničnom (sudskom) postupku smatrati završenim ili nezavršenim pravnom odnosom.

Pravomoćnost, prema Zakonu o općem upravnom postupku (NN, br. 47/09, 110/21., dalje u tekstu: ZUP) u osnovi predstavlja institut kojim se onemogućuje odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku pravomoćno odlučeno (ne bis in idem) te kojim se u prvom redu od izmjena zaštićuju stranke koje su upravnim aktima stekle određena prava. U Republici Hrvatskoj pravomoćno je rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Pravomoćnost, prema tome „konzumira“ i žalbu u upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu (čl. 13. ZUP-a). Tako se zakonski pravomoćnost promatra u sklopu načela zaštite stečenih prava stranaka – načela koje u praksi Europskog suda ulazi u sadržaj načela pravne sigurnosti kao općeg načela prava kojemu Sud pruža zaštitu. Stečeno pravo, dakako, proizlazi samo iz pravne situacije koja je okončana (dovršena) i zahtjev je načela pravne sigurnosti, pravičnosti i zakonitosti da se takvo (stečeno) pravo ne smije ukinuti, ograničiti ili ostaviti bez pravne zaštite. Nadalje, ZUP načelo zaštite stečenih prava stranaka upotpunjuje i primjenom načela zaštite legitimnih očekivanja stranke u pojedinim institutima upravnog postupka.⁵

Ako govorimo o izvanparničnom postupku, doktrina u nastojanju da pojasni u čemu se sastoji pravomoćnost sudske odluke razlikuje tzv. formalnu i materijalnu pravomoćnost. O potrebi tog razlikovanja te biti i sadržaju pravomoćnosti u znanosti ne postoji suglasnost.⁶ U svakom slučaju, pravomoćna sudska odluka je snažno i manje-više pouzdano sredstvo za postizavanje pravne sigurnosti.⁷ Doktrina naglašava da djeluje i u interesu stranaka i u javnom interesu, jer autoritativno i trajno uređuje odnose među strankama, omogućava im ostvarenje njihovih građanskih prava, sprječava donošenje u istoj pravnoj stvari suprotnih sudskih odluka, a time i rušenje ugleda pravosuđa i, što se ne smije zanemariti, smanjuje opterećenost sudova predmetima. Takvo djelovanje sudske odluke rezultat je svojstava koja joj daje materijalna pravomoćnost kao i nekih drugih učinaka vezanih uz pravomoćnu odluku suda. Ako se stanje nakon trenutka na koji se odnosi pravomoćnost sudske odluke izmijenilo, to nema utjecaja na samu odluku. Ona postoji i dalje kao i njena pravomoćnost. Međutim, ako na temelju nekog izvanrednog pravnog sredstva pravomoćna presuda bude ukinuta ili preinačena, ona će tada prestati postojati. Prema čl. 46. st. 1. Zakona o izvanparničnom postupku⁸ prijedlog za preinaku ili ukidanje pravomoćnog rješenja donesenog u izvanparničnom postupku izvanredni je pravni lijek koji se može podnijeti zbog onih razloga zbog kojih se može tražiti prijedlog za ponavljanje postupka prema odredbama zakona kojim se uređuje parnični postupak (čl. 421. ZPP-a). Posebna pravila vrijede kada se radi o postupku pokrenutom ex offo. U tom slučaju je sud koji je bio ovlašten ex offo pokrenuti izvanparnični postupak ujedno i sud koji je ovlašten sam podnijeti prijedlog za preinaku ili ukidanje pravomoćnog rješenja zbog gore navedenih razloga (čl. 46. st. 2. ZIP-a).

4.2. Je li cilj legitiman?

USUD navodi da kada zakonodavac ograničava ili ukida prethodno priznata prava za to mora imati legitimni cilj u javnom interesu kojim je kadar opravdati takvu mjeru, a mora poštovati i druge zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti koji se nisu postavljali kad je ta prava priznavao.⁹ U konkretnom slučaju, vodeći se raspoloživim činjenicama, dostupnom dokumentacijom i mjerodavnim aktima, sagledavajući mjeru u svjetlu životnih okolnosti, unutar realnog konteksta, uvijek se vodeći temeljnim načelima ustavnog poretka i argumentima zdravog razuma, mišljenja smo kako predmetna zakonska mjera predstavlja legitimni cilj. Štoviše, dostupni dokumenti¹⁰ ukazuju na to da su zabrinutosti u pogledu sigurnosti i javnog reda prisutne godinama. Sve veća izravna strana ulaganja iz zemalja koje su izvan europskog unutrašnjeg tržišta navelo je države članice EU-a da usvoje Uredbu EU-a, a i RH da donese Zakon, s ciljem da se identificiraju potencijalni rizici povezani s takvim ulaganjima.

4.3. Opravdani javni interes (naspram pravne sigurnosti na koju su subjekti računali)

Zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna je s Ustavom, ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Kao i svaki pravni standard, „javni interes“ izmiče jednoobraznom definiranju te pred primjenjivače pravnih normi postavlja zahtjev utvrđivanja njegova sadržaja u svakome konkretnom slučaju. Je li strani investitor izravno ili neizravno kontroliran od strane vlade treće zemlje; kakva je struktura vlasništva i financiranja investitora; je li investitor uključen u aktivnosti kojima se utječe na sigurnost i javni red države članice; je li investitor uključen u nezakonite ili kriminalne radnje su pitanja koja nesumnjivo predstavljaju javni interes u cilju održavanja sigurnosti i javnog red.

5. Zaključak

Posljedice ustavne zaštite principa neretroaktivnosti zakona su veoma ozbiljne, a istovremeno je njegovo podi­zanje do statusa ustavnog načela opravdano činjenicom da se time stvaraju veće šanse za pravnu sigurnost i povjerenje javnosti u pravni sustav, kao i zbog toga što se tako sprečava nepoštovanje odvojenosti zakonodavne vlasti s jedne strane i pravosuđa i izvršne vlasti s druge, čime se dopri­nosi jačanju vladavine prava. Polazeći od članka 2. stavka 4. Ustava, prema kojem Hrvatski sabor ima slobodu odlučivanja o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa, zakonodavac je prava i obveze građana, u što spada i propisivanje povratnog djelovanja, ovlašten priznavati, mijenjati, dopunjavati, pa i ukidati, u skladu s gospodarskom i financijskom politikom, a ovisno o različitim okolnostima kao što je, primjerice, javni/opći interes. Ipak USUD je više puta ponovio svoje stajalište da se na prijelazne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava (osobito kad je riječ o propisivanju retroaktivnog djelovanja novog zakonskog režima), pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti jer se preko prijelaznih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka.¹¹

U konkretnom slučaju, mišljenja smo kako se radi o nesporno legitimnom cilju koji se želio postići te da on ima društveni/javni značaj. No ako krenemo od stajališta da je riječ o postupcima završenim pravomoćnim odlukama mišljenja smo kako imamo pravnu situaciju prave retroaktivnosti. Spuštajući se na praktičnu i empirijsku razinu bitno je napomenuti da USUD u postupku ocjene suglasnosti zakona sa Ustavom ukida,¹² a ne poništava zakon te da protom nema vremenski rok u kojem mora donijeti odluku.¹³

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet