Riječ je o predmetu koji se odnosi na ostvarivanje prava na naknadu za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine prijenosom dionica iz portfelja Republike Hrvatske, u kojem je Ustavni sud, ne odstupajući od svojih temeljnih stajališta o naravi i opsegu prava na naknadu, prvi put naglasio važnost procesne provjere tvrdnji o stvarnoj bezvrijednosti dodijeljenih dionica u trenutku njihova prijenosa.
Činjenični okvir i tijek postupka
U upravnom postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku, Centar za restrukturiranje i prodaju (u daljnjem tekstu: CERP) donio je Zaključak od 4. ožujka 2021., kojim je utvrđeno da podnositeljici za 1/10 dijela oduzetih nekretnina pripada naknada u iznosu od 269.598,56 kuna, te da će se ta naknada ostvariti prijenosom dionica trgovačkih društava iz portfelja Republike Hrvatske u nominalnoj vrijednosti od 269.000,00 kuna.
Podnositeljica se nije protivila utvrđenoj visini naknade niti načinu naknade prijenosom dionica, ali je osporila izbor konkretnih dionica, navodeći da dodijeljeni vrijednosni papiri u trenutku prijenosa nemaju nikakvu stvarnu tržišnu vrijednost, da su neka od društava obuhvaćena postupkom izvanredne uprave, te da odluka upravnog vijeća CERP-a o listi dionica nije obrazložena niti sadrži vidljive kriterije.
Upravni sud u Zagrebu odbio je tužbeni zahtjev podnositeljice presudom broj: Usl-1598/21-6 od 7. ožujka 2022., a Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio je žalbu presudom broj: Usž-1635/22-3 od 16. veljače 2023. Oba su suda zauzela stajalište da se naknada u dionicama daje prema njihovoj nominalnoj vrijednosti, da tržišna vrijednost dionica nije pravno relevantna te da je dokazni prijedlog za provođenje vještačenja vrijednosti dionica nesvrsishodan.
Dosadašnja praksa Ustavnog suda
Ustavni sud je u ranijoj praksi ustrajno isticao da Ustav Republike Hrvatske ne nameće državi obvezu povrata oduzete imovine, već da pravo na naknadu predstavlja tzv. novo vlasničko pravo, čiji opseg i modalitete zakonodavac slobodno uređuje.
U odluci broj: U-I-673/1996 i dr. od 29. travnja 1999. Ustavni sud je naglasio da se ispravljanjem starih nepravdi ne smiju stvarati nove teške nepravde, kao i da ne može biti apsolutne pravičnosti i potpune jednakosti među ovlaštenicima naknade. U rješenju broj: U-II-3449/2009 od 29. lipnja 2010. Sud je izričito utvrdio da ovlaštenici prava na naknadu nemaju pravo izbora konkretnih dionica ili udjela, već samo pravo na naknadu u dionicama ili udjelima iz portfelja države, prema pravilima propisanim Pravilnikom o mjerilima za utvrđivanje vrijednosti oduzetih poduzeća.
U novijoj praksi (primjerice odluke broj: U-III-4370/2022 od 5. lipnja 2024., U-III-2936/2023 od 18. siječnja 2024. i dr.) Ustavni sud je dosljedno odbacivao ustavne tužbe u kojima se prigovaralo da dodijeljene dionice nemaju odgovarajuću tržišnu vrijednost, smatrajući da takvi prigovori ne otvaraju ustavnopravno pitanje, ako su nadležna tijela primijenila mjerodavne propise i obrazložila svoje odluke na ustavnopravno prihvatljiv način.
Razlozi kojima se Ustavni sud rukovodio u novoj odluci
U osporenoj odluci Ustavni sud ističe da pravo na naknadu za oduzetu imovinu predstavlja vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava i članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, te da se to pravo može ostvarivati u različitim oblicima, uključujući i prijenos dionica prema njihovoj nominalnoj vrijednosti.
Međutim, Sud naglašava da se u konkretnim okolnostima predmeta ne može zanemariti tvrdnja podnositeljice da su dodijeljene dionice u trenutku prijenosa objektivno bez ikakve tržišne vrijednosti, osobito imajući u vidu činjenicu da su neka društva bila obuhvaćena postupkom izvanredne uprave, čiji su učinci, prema ocjeni Suda, usporedivi s posljedicama stečajnog postupka.
Ustavni sud pritom ističe da, iako odredba Pravilnika o prijenosu dionica prema nominalnoj vrijednosti sama po sebi nije protivna Ustavu, u situacijama u kojima se tvrdi da je naknada postala fiktivna, sudovi moraju omogućiti učinkovitu provjeru takvih navoda. Odbijanjem dokaznog prijedloga za provođenje vještačenja vrijednosti dodijeljenih dionica, bez ispitivanja okolnosti na koje je podnositeljica ukazivala, upravni sudovi su, prema ocjeni Ustavnog suda, uskratili razumnu mogućnost da se ispita postojanje “razumne veze” između utvrđene vrijednosti naknade i stvarne vrijednosti dodijeljenih dionica.
Ustavni sud stoga utvrđuje povredu prava vlasništva u njegovu procesnom aspektu, naglašavajući da nije njegova zadaća utvrđivati stvarnu vrijednost dionica, već ispitati je li postupak pred nadležnim sudovima omogućio djelotvornu zaštitu ustavnog prava.
Usporedba stare i nove prakse
U ranijim odlukama Ustavnog suda (uključujući spomenutu odluku U-III-4370/2022 i dr.) vezanim uz Zakon o naknadi, Sud je polazio od stajališta da pravo na naknadu za oduzetu imovinu predstavlja zakonsko uređeno „novo“ imovinsko pravo, čiji oblik i opseg zakonodavac može urediti, uključujući isplatu naknade u dionicama prema njihovoj nominalnoj vrijednosti. U tom je okviru Ustavni sud smatrao da prigovori o stvarnoj tržišnoj vrijednosti dodijeljenih dionica ne otvaraju, sami po sebi, ustavnopravno pitanje, ako su nadležna tijela primijenila mjerodavne propise i svoju odluku obrazložila na ustavnopravno prihvatljiv način.
Odlukom U-III-2287/2023 od 16. prosinca 2025. Ustavni sud formalno ne napušta navedena polazišta, ali uvodi važnu novu ustavnu granicu njihove primjene. Sud po prvi put izričito ističe da u iznimnim okolnostima, kada podnositelj tvrdi da su mu dodijeljene dionice u trenutku prijenosa objektivno bez ikakve stvarne tržišne vrijednosti, sudovi i upravna tijela ne smiju takve navode odbaciti isključivo pozivanjem na njihovu nominalnu vrijednost. U takvim slučajevima mora se omogućiti učinkovita provjera tih navoda u postupku.
Time se dosadašnja praksa, koja je dopuštala potpuno isključenje rasprave o stvarnoj vrijednosti dodijeljenih dionica, nadopunjuje novim ustavnopravnim zahtjevom procesne provjere kada postoji ozbiljna tvrdnja o fiktivnosti dodijeljene naknade.
Zaključak
Odlukom U-III-2287/2023 Ustavni sud ne dovodi u pitanje ustavnost sustava naknade za oduzetu imovinu niti načelnu mogućnost isplate naknade u dionicama prema njihovoj nominalnoj vrijednosti. Međutim, ovom odlukom Sud jasno uspostavlja standard prema kojem nominalna vrijednost ne smije ostati jedina i apsolutna osnova odlučivanja u situacijama u kojima postoje ozbiljne tvrdnje da dodijeljene dionice u trenutku prijenosa nemaju nikakvu stvarnu tržišnu vrijednost.
U takvim okolnostima sudovi su dužni omogućiti učinkovitu procesnu provjeru tih navoda, jer bi njihovo ignoriranje moglo dovesti do povrede prava vlasništva zajamčenog člankom 48. stavkom 1. Ustava u njegovom procesnom aspektu. Time se ustavna zaštita ne širi na pravo na naknadu tržišne vrijednosti kao takve, ali se postavlja ustavna granica protiv fiktivnih i iluzornih oblika naknade koji, ako ostanu neispitani, mogu lišiti pravo na naknadu njegove stvarne zaštitne funkcije. U slučaju kada dodijeljene dionice u trenutku prijenosa objektivno nemaju nikakvu tržišnu vrijednost – sudovi moraju omogućiti učinkovitu procesnu provjeru navoda ovlaštenika naknade.
Maja Pavić
Viša ustavnosudska savjetnica, Ustavni sud RH
