Neka pitanja uloge trgovačkog suda kao kontrolnog tijela u postupku provjere stranih ulaganja

1. Okvir za raspravu

Tijekom godina otvorenost tržišta država članica EU-a dovela je do povećanja stranih ulaganja u Europi. EU je svojim liberalnim pristupom „trgovina za sve“¹ postao vodeći primatelj stranih ulaganja, posebno ulaganja iz Kine i drugih zemalja koje nisu članice EU-a. Suočeni s izazovom koji predstavljaju velike strane investicije i sudjelovanja zemalja koje se nalaze izvan europskog unutrašnjeg tržišta u natječajnim procedurama koje obuhvaćaju velike infrastrukturne projekte u oblasti energije, telekomunikacija i cestovne infrastrukture, u kombinaciji sa spajanjem i pripajanjem europskih kompanija, donositelji politika u EU-u odlučili su usvojiti zajednički pristup problemu. Države članice EU-a su izradile i usvojile „Uredbu (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća, od 19. ožujka 2019, i time uspostavile okvir za provjeru stranih ulaganja u Uniju (Uredba EU), s ciljem smanjenja negativnih učinaka stranih ulaganja, posebno iz zemalja koje se nalaze izvan europskog unutrašnjeg tržišta. Naime, tendencija je da EU i njegove članice koriste nacionalne mehanizme provjere kako bi se identificiralo je li strani investitor direktno ili indirektno kontroliran od strane vlade treće zemlje te kako bi se utvrdila struktura vlasništva i njegovo financiranje; je li investitor uključen u aktivnosti kojima se utječe na sigurnost i javni red države članice te je li investitor uključen u nezakonite i/ili kriminalne radnje. Primjerice, trgovačka društva koja investiraju nekad nisu ni vezane za određenu zemlju, nego se radi o međunarodnim korporacijama, registriranim u nekoj od poreznih oaza (primjerice, Kajmanski otoci, Mauricijus). Te korporacije mogu biti i dionička društva, čije dionice posjeduju investicijski fondovi, čijeg krajnjeg vlasnika je praktično nemoguće identificirati. Kada takva korporacija izazove ekološku katastrofu, skoro je nemoguće dovesti je pred lice pravde.

2. Tijela provjere stranih ulaganja i uloga trgovačkog suda

24. listopada 2025. na sjednici Hrvatskog sabora u hitnom postupku usvojen je novi Zakon o provjeri stranih ulaganja (dalje: „Zakon“).² Novi Zakon implementira novi regulatorni okvir relevantan za strana ulaganja u Republici Hrvatskoj. Njime se prvenstveno uvodi obveza prijave određenih ulaganja nadležnim tijelima prije njihove provedbe, ali Zakon predviđa i tzv. ex post provjeru, a čak i retroaktivnu primjenu. Ministarstvo nadležno za poslove financija nositelj je provedbe cjelokupnog postupka kontrole stranog ulaganja i to prvenstveno kroz Povjerenstvo za provjeru stranih ulaganja. U njegovoj je nadležnosti donošenje rješenja kojim se odlučuje o zahtjevu za odobrenje stranog ulaganja, kao i rješenja kojim se odlučuje o ukidanju rješenja o odobrenom stranom ulaganju. Također, Ministarstvo financija je tijelo nadležno pokrenuti postupak kontrole stranog ulaganja ex offo. Dodatno je predviđeno nekoliko nadležnih institucija od odlučnog utjecaja za provedbu Zakona i nadzor nad primjenom njegovih odredbi. Povjerenstvo za provjeru stranih ulaganja, sastavljeno od predstavnika Ministarstva financija i predstavnika resornih ministarstava te predstavnika drugih tijela javne vlasti nadležnih za utvrđivanje obveznika Zakona, koordinira međuinstitucionalnu suradnju, izdaje mišljenja na temelju kojih se odlučuje o odobrenju stranih ulaganja te usuglašava politike i smjernice. Nacionalna kontaktna točka, uspostavljena pri ministarstvu nadležnom za poslove gospodarstva, u bitnome, vodi komunikaciju s Europskom komisijom i državama članicama EU-a i EGP-a o svim pitanjima vezanim uz postupak provjere stranih ulaganja, osiguravajući transparentnost i suradnju na europskoj razini. Određena tijela javne vlasti utvrđena su kao nadležna tijela za utvrđivanje obveznika iz strateških važnih sektora gospodarstva, kao što su određena ministarstva, ovisno o svojem resoru (za gospodarstvo, promet, zdravstvo, obranu i dr.), zatim Hrvatska narodna banka za obveznike iz sektora bankarstva te HANFA za obveznike iz sektora infrastrukture financijskog tržišta i drugi. Ta tijela u okviru svoje nadležnosti utvrđuju obveznike po resorima, vode i ažuriraju njihove evidencije te obavještavaju subjekte o njihovim obvezama.

Kao kontrolna tijela, Zakon predviđa nadležne trgovačke sudove, Središnje klirinško depozitarno društvo, davatelje koncesija te tijelo javne vlasti nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja, koji u okviru svojih ovlasti provode kontrolni mehanizam kroz registre i upisnike te na taj način sprječavaju dovršetak stranih ulaganja bez prethodno provedenog postupka provjere stranog ulaganja i ishođenja odobrenja od strane Ministarstva financija.

3. Postavljanje problema

Neovisnost pravosuđa sastavni je dio temeljnih demokratskih načela podjela vlasti i vladavine prava. Zajamčena je i čl. 115. Ustava te čl. 6. st. 1. Konvencije. Prema međunarodnim mjerilima, „neovisnost znači da je pravosuđe slobodno od vanjskih pritisaka i nije podložno političkom utjecaju ili manipulaciji, posebno od strane izvršne vlasti.“³ Tako definirana neovisnost ujedno pretpostavlja i jasno razgraničenje od radnji koje su ovlaštena poduzimati samo tijela izvršne vlasti. Kako se sucima osobno (čl. 118. st. 1. Ustava) povjerava de facto nadzorna uloga nad elementima svih grana vlasti (pa i nad izvršnom vlasti) postavlja se pitanje jesu li u ovom kontekstu njihove ovlasti jasno definirane, te ispunjava li njihova uloga u kontekstu provjere stranih ulaganja zahtjeve pravne sigurnosti, izvjesnosti i predvidljivosti. Odnosno je li ovakvo rješenje opravdano razlozima legitimnosti, nužnosti i razmjernosti.

4. Rasprava o problemu

Prvo je pitanje načina implementiranja Uredbe budući da se ne spominje niti se iščitava iz Preambula obveza da (trgovački) sudovi budu kontrolori koji sprječavaju dovršetak stranih ulaganja bez prethodno provedenog postupka provjere stranog ulaganja. Naime, Uredba navodi samo da ..države članice mogu primjenjivati, izmijeniti ili donijeti mehanizme za provjeru izravnih stranih ulaganja na svome državnom području iz razloga sigurnosti ili javnog poretka (čl. 3. Uredbe). Pri tomu države članice EU-a koje su uspostavile mehanizme provjere na nacionalnoj razini obvezne su obavijestiti Europsku komisiju o svojim mehanizmima provjere. Ipak, od 27 država članica EU-a nisu sve obavijestile Europsku komisiju o svojim nacionalnim mehanizmima za provjeru. I dok smo pronašli neke mehanizme provjere u drugim državama članicama, one se na neujednačen način pridržavaju Uredbe EU-a - o pregledu stranih ulaganja. Dakle, svjedoci smo kako nacionalno provedbeno zakonodavstvo nikada ne može u potpunosti konzumirati sadržaj Uredbe. Posljedično i tradicionalna gramatička interpretacija⁴ prava u uvjetima članstva u EU-u više nije zadovoljavajuća. Sud EU-a inzistira na interpretaciji prava u svjetlu ciljeva koje norma nastoji ostvariti, što u praktičnom smislu za nacionalna tijela znači veće oslanjanje na teleološku interpretaciju norme.⁵ To se, naravno, odnosi ne samo na norme prava EU-a, već upravo i na nacionalne norme koje moraju biti interpretirane u svjetlu ciljeva prava EU-a. Ti se ciljevi ponekad mogu iščitati iz norme prava EU-a, primjerice, preambule ili uvodnih odredaba, ali ponekad i iz šire politike institucija EU-a, pa i iz obrazloženja presuda Suda EU-a.

Dalje, pitanje je bi li činjenica da trgovački sud nije uključen predstavljala povredu prava na pravično suđenje budući da Uredba navodi kako ..dotični strani ulagatelji i dotični poduzetnici moraju imati mogućnost tražiti pravnu zaštitu u pogledu odluka na temelju provjere koje su donijela nacionalna tijela (čl. 3., st. 5. Uredbe). U predmetu pred europskim sudom za ljudska prava Zubac protiv Hrvatske⁶, vezano uz opća načela koja se tiču prava na pristup sudu, navedeno je: „76. Pravo na pristup sudu utvrđeno je kao aspekt prava na sud na temelju čl. 6., st. 1. Konvencije u predmetu Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva.⁷ U tom je predmetu Sud utvrdio da jamstva sadržana u čl. 6., koji se odnosi na načela vladavine prava i izbjegavanja proizvoljnosti vlasti i na kojima se zasniva veći dio Konvencije podrazumijevaju pravo na pristup sudu kao jedan aspekt tih jamstava. Stoga se čl. 6., st. 1. svakome osigurava pravo da podnese sudu zahtjev u vezi sa svojim građanskim pravima i obvezama⁸...77. Pravo na pristup sudu mora biti 'praktično i učinkovito', a ne 'teoretsko ili iluzorno'.⁹ To se zapažanje osobito odnosi na jamstva predviđena čl. 6., s obzirom na istaknuto mjesto koje pravo na pošteno suđenje zauzima u demokratskom društvu¹⁰... 78. Međutim, pravo na pristup sudu nije apsolutno, već može biti podvrgnuto ograničenjima; takva se ograničenja dopuštaju implicitno budući da pravo na pristup sudu po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, a takva regulacija može se razlikovati u smislu vremena i mjesta ovisno o potrebama i sredstvima zajednice i pojedinaca.¹¹ Ipak mišljenja smo da neuključivanje trgovačkog suda kao kontrolnog tijela ne bi predstavljalo povredu prava na pristup sud jer protiv mišljenja Ministarstva financija nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor čime je osigurana adekvatna pravna zaštita (čl. 21. Zakona). Štoviše, podsjećamo na to da je u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje: USRH)¹² zauzeto stajalište kako zadaća upravnih sudova nije ograničena samo na kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja javnopravnih tijela u skladu s člankom 3. Zakona o upravnim sporovima u smislu jesu li potonji utemeljeni na slovu zakona, već su upravni sudovi na temelju čl. 5. ZUS-a dužni primjenjivati ustavne odredbe o pravima i slobodama pojedinaca kako ih tumači Ustavni sud, odnosno preispitati je li određeni pojedinačni akt ili postupanje javnopravnog tijela, makar utemeljeno na zakonu, protivno Ustavom zajamčenim pravima i slobodama (t. 18. obrazloženja).¹³

Nadalje, Zakon propisuje kako se postupak za provjeru stranog ulaganja pokreće na zahtjev za odobrenje stranog ulaganja od strane podnositelja zahtjeva ili po službenoj dužnosti (čl. 12.) dok će ministar financija pravilnikom detaljnije urediti sadržaj zahtjeva te informacije i dokumentaciju koju je potrebno dostaviti uz zahtjev (čl. 12.). U tom kontekstu donošenje propisa za provedbu zakona predstavlja oblik normativne djelatnosti tijela državne uprave, jer im zakoni izrijekom omogućavaju donošenje propisa podzakonske prirode (pravilnika, naredbi, naputaka). Ova normativna funkcija ograničena je sljedećim: propisi koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa, za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom zakonom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti.¹⁴ Ta ovlast uključuje odnosno znači da taj propis mora sadržavati odredbe koje će omogućiti konkretnu provedbu Zakona, što znači njegovu pravilnu primjenu na konkretni odnos, koja će jamčiti ostvarenje prava i obveza utvrđenih tim Zakonom. Stoga, takav propis sadržajno ima zadatak da podrobnije, konkretnije, uredi primjenu Zakona. Pri tomu treba biti oprezan kako se ne bi zadiralo odnosno kako bi se zaštitila sudačka nezavisnost koja podrazumijeva postojanje garancija kojima se osigurava da se na sudca ne vrši neprimjereni utjecaj. Judikatura naznačuje kako moraju postojati jamstva za zaštitu od vanjskog utjecaja, primjerice, pripadnika izvršne ili zakonodavne vlasti i svih drugih vanjskih tijela.¹⁵ Ta jamstva obuhvaćaju osiguranje da sud ne podliježu nalozima i da se ne nalazi u hijerarhijski podređenom položaju kada ta hijerarhija može utjecati na nezavisnost sudačkog odlučivanja. Pored toga, suci ne smiju podlijegati uputstvima ministara kada vrše svoju sudačku funkciju. Međutim, izdavanje općih smjernica o vršenju sudskih funkcija od strane ministra može biti suglasno sa zahtjevom vezanim za nezavisnost.¹⁶ Poštovanje autoriteta sudova od strane drugih državnih organa je nužan preduvjet za javno povjerenje u sudove i, šire, u vladavinu prava.¹⁷ Dakle, kako bi štitile nezavisnost sudstva, izvršne vlasti ne smiju intervenirati u sudskim postupcima.

Također će biti zanimljivo pitanje retroaktivne primjene propisa od strane trgovačkih sudova budući da Zakon propisuje povratno djelovanje za obveznike primjene ovog Zakona (čl. 30.). Naime, temeljno pravilo je da pravna norma vrijedi pro futuro (ubuduće) odnosno da vrijedi od trenutka kad je stupila na snagu za buduća ponašanja pravnih subjekata, međutim, u konkretnom slučaju iz sadržaja odredbi vidljivo je da ista svoje djelovanje prostire na razdoblje koje je prethodilo stupanju na snagu Zakona i to na način da propisuje intervenciju u određene odnose unazad do tri godine od stupanja Zakona na snagu. Budući da se osporavanom odredbom propisuje mogućnost izmjena ranije stvorene pravne situacije zasnovane na pravomoćnoj sudskoj odluci otvara se pitanje proizvodi li navedena odredba (ne)dopušteni povratni učinak koji konstituira tzv. (ne)pravu retroaktivnost. USRH navodi da čl. 90. st. 4. Ustava izražava ustavno načelo zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa državnih i drugih tijela s javnim ovlastima, a da čl. 90. st. 5. Ustava dopušta odstupanje od tog ustavnog načela propisivanjem da iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Nadalje, navodi kako je smisao ustavnog načela zabrane povratnog djelovanja propisa osiguravanje pravne sigurnosti kao jednog od temeljnih aspekata vladavine prava i da kod retroaktivnosti valja razlikovati radi li se o svršenim/okončanim pravnim situacijama ili o pravnim situacijama koje su u tijeku. Ako se propis odnosi na okončane pravne situacije, onda je riječ o retroaktivnosti (prava retroaktivnost), ali ako se propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, retroaktivnosti u načelu nema (neprava retroaktivnost). Tako, USRH dalje navodi, da sukladno sudskoj praksi i doktrini prava Europske unije nije riječ o pravoj (actual) nego o prividnoj (apparent), odnosno nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Za razliku od prave retroaktivnosti koja je beziznimno zabranjena, interpretativni pristup Suda EU-a na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod bitnim uvjetom da se cilj mjere – zbog čije realizacije je „novo“ pravo i usvojeno – ne bi ni mogao postići na drugi način. Navedena iznimka, prema kojoj mjera može djelovati retroaktivno samo ako legitiman cilj nije moguće na drugi način ostvariti, limitirana je primjenom načela razmjernosti koje u ovom kontekstu traži da je takvo povratno djelovanje nove zakonske mjere na slučajeve nastale prije njegova stupanja na snagu nužno za postizanje željenoga cilja. USRH smatra da je odstupanje od načelne zabrane povratnog djelovanja zakona uvjetovano određenim kriterijima koji su inherentni Ustavu. Prema stajalištu USRH-a propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela. Kao takvo ustavno načelo može se uzeti javni interes za izmjenu nekog zakonskog režima odredbama povratnog značaja. Javni interes, shvaćen kao značajan društveni interes koji opravdava odnosno zahtijeva propisivanje povratnog djelovanja zakona, predstavlja Ustavom određenu granicu ovlaštenja zakonodavca iz čl. 90. st. 5. Ustava. Prema tome zakonska odredba koja ima povratno djelovanje suglasna je s Ustavom ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu, odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.¹⁸ Dakle, prema navedenom ustaljenom stajalištu USRH-a, u cilju utvrđenja materijalne (sadržajne) usklađenosti odredbi čl. 30. Zakona, u aspektu njihovog povratnog djelovanja, potrebno je ispitati jesu li pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama završeni pa da je takva njegova intervencija (prava retroaktivnost) beziznimno zabranjena, a ako se tim ispitivanjem utvrdi da pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama (ipak) nisu završeni potrebno je ispitati koji je cilj (ratio legis) zakonodavac imao kod donošenja tih odredbi i je li taj cilj legitiman, odnosno je li bio opravdan značajnim društvenim interesom – koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.¹⁹

5. Umjesto zaključka

Ogromna je količina literature koja tretira različite aspekte obavljanja sudačke funkcije, a koja se pojavila tijekom posljednjih desetljeća, što samo po sebi ukazuje na značaj navedenih tema. Pri tomu, naravno, nema dvojbe kako rasprava o obavljanju sudačke profesije uključuje veći broj tema koje nisu od manje važnosti od onih koje su ovdje spomenute. U svakom slučaju, svi međunarodni pravni standardi idu u prilog širokoj depolitizaciji obavljanja sudačke funkcije. U radu nije tendencija davati ocjene o tome je li predmetni Zakon mogao biti drugačiji, bolji, treba li neko pravno područje biti regulirano ovim ili onim zakonom i kojim zakonom u kojem opsegu – to jest ocjenjivati kvalitetu samog normativnog modela koji je odabrao zakonodavac na temelju čl. 2. st. 4. alineje 1. Ustava, koristeći svoju ustavnu slobodu odlučivanja o javnim politikama. Međutim, sve navedeno vrijedi pod uvjetom da se zakonodavac pri donošenju zakona zadržao unutar ustavnopravno prihvatljivih okvira. U konkretnom slučaju stavljanje u nadležnost trgovačkom sudu predmetne obveze može biti opravdano ako je nužno u interesu legitimnog cilja i razmjerno cilju kojem se teži. Ipak mišljenja smo kako bi trebalo detaljnije ispitati je li nominalni zakonodavni cilj kroz uvođenje trgovačkog suda kao kontrolnog tijela legitiman, jer takva mjera mora biti detaljnije opravdana argumentima nužnosti i razmjernosti, čime bi se indicirala supstancijalna povezanost takve mjere s ulogom trgovačkog suda. Naime, sloboda zakonodavca u izboru određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima zakona navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu. Ovo stoga što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja, jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do potencijalnog postupaka pred Ustavnim sudom.²⁰ Štoviše, u prilog neke buduće detaljnije analize razmjernosti treba istaknuti kako Zakon o trgovačkim društvima²¹ već dugo ima pravilo da članom uprave ne može biti osoba koja je kažnjena za kazneno djelo pranja novca, financiranja terorizma, zlouporabe povjerenja u gospodarskom poslovanju, prijevare u gospodarskom poslovanju, prouzročenja stečaja, pogodovanja vjerovnika ili povrede obveze vođenja trgovačkih i poslovnih knjiga iz Kaznenog zakona Re­publike Hrvatske ili prethodno važeća kaznena djela zlouporabe stečaja i zlouporabe u postupku stečaja, i to za vrijeme dok traju pravne posljedice osude te kojoj je uvedena međunarodna mjera ograničavanja raspolaganja imovinom dok je takva mjera na snazi ili koja je kažnjena za kazneno djelo neke druge države koje po svojim bitnim obilježjima odgovara pret­hodno navedenim kaznenim djelima odnosno oso­ba protiv koje je izrečena mjera sigurnosti zabrane obavljanja zanimanja koje je u potpunosti ili djelo­mično obuhvaćeno predmetom poslovanja društva za vrijeme dok traje ta zabrana, te to ne može biti osoba kojoj je u drugoj državi zabranjeno obavljanje zanimanja koje je u potpunosti ili djelomično obu­hvaćeno predmetom poslovanja društva za vrijeme trajanja zabrane. Također, Ministarstvo pravosuđa ima obvezu voditi eviden­ciju osoba koje ne mogu biti članovi uprave, a Zadnjom novelom Zakona o sudskom registru²² je propisano da će se prilikom svakog upisa u tu eviden­ciju provjeriti je li osoba koja se upisuje u evidenciju upisana u sudskom registru. U tom će slučaju ministarstvo o upisu u evidenciju bez odgađanja oba­vijestiti subjekt upisa, registarski sud i ostale osobe, a sudski će registar po službenoj dužnosti upisati u sudskom registru da je osobi prestalo članstvo u up­ravi te će o tome obavijestiti društvo. Također treba imati i na umu da egzistira i Zakon o mjerama ograničavanja²³ koji kroz sankcije bilo diplomatske ili gospodarske prirode nastoji promijeniti aktivnosti ili politike poput kršenja međunarodnog prava ili ljudskih prava, ili politike koje ne poštuju vladavinu prava ili demokratska načela.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Katedra za Građansko procesno pravo