Prekovremeni sati zamjenika državnih odvjetnika – lavina na pomolu?

Okolnosti slučaja

Osoba NI je zamjenica općinske državne odvjetnice u Općinskom državnom odvjetništvu u Puli-Pola gdje radi u punom radnom vremenu od 40 sati tjedno, s time da je dužna obavljati dežurstva, tijekom i izvan redovnog radnog vremena, u okviru kojih eventualno poduzima radnje koje ne trpe odgodu, posebno u prethodnim kaznenim postupcima. Navedeno znači da se od nje može tražiti da bude prisutna u svojem domu ili u mjestu sjedišta državnog odvjetništva (aktivno dežurstvo), i to neprekidno kako bi u svakom trenutku mogla obaviti hitne poslove koji su joj naloženi.

Smatrajući da je takva obaveza u suprotnosti sa Direktivom 2003/88/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. studenoga 2003. o određenim vidovima organizacije radnog vremena i sudskom praksom Suda o pravu na dnevni odmor, pravu na tjedni odmor i zabrani rada preko 48 sati tjedno, protiv Republike Hrvatske je NI podnijela tužbu radi isplate sati odrađenih u dežurstvu i to za razdoblje od 2015. do 2019. godine, od kojih su neka obavljana izvan uobičajenog radnog vremena, u iznosu koji je jednak iznosu za odrađivanje tih sati.

Postupanje suda u Puli

Sud u Puli je, u tom kontekstu, uputio zahtjev Europskom sudu u svrhu rješenja spora iz glavnog postupka i posebno plaćanja radnih sati koje potražuje osoba NI, jer je sud smatrao nužnim, s jedne strane utvrditi može li se smatrati da tužiteljica iz glavnog postupka ima svojstvo „radnika” i da je samim time obuhvaćena područjem primjene Direktive 2003/88 i s druge strane, dati pravnu kvalifikaciju radnih sati odrađenih u okviru dežurstava. U vezi s potonjim, pita se predstavlja li kršenje navedene direktive činjenica da se ti sati ne smatraju „radnim vremenom” u smislu te Direktive.

Dakle, pitanja koja je Općinski sud u Puli postavio glase ovako:

„1.       Je li tužiteljičina državnoodvjetnička dužnost (zamjenika općinskog državnog odvjetnika/općinskog državnog odvjetnika) obuhvaćena pojmom ‚radnik’ iz članka 1. stavka 3. Direktive 2003/88 u vezi sa člankom 31. [Povelje], odnosno može li se u svrhu primjene istih uvjeta rada za sve zaposlenike u državnom odvjetništvu državnoodvjetnički dužnosnik smatrati radnikom?

2.         U svezi s pitanjem [...] 1., treba li članak 2. Direktive 89/391 [...] na koju Direktiva 2003/88 [...] upućuje u članku 1. stavku 3., tumačiti na način da državama članicama dopušta isključenje državnoodvjetničkih dužnosnika (zamjenika općinskog državnog odvjetnika/općinskog državnog odvjetnika) od primjene odredaba kojim[a] se osigurava prenošenje te direktive, uključujući odredbe [njezina] članka 2. točaka 1. i 2. [...] koj[ima] se definira radno vrijeme i vrijeme odmora?

3.         a) Ukoliko je odgovor na pitanje [...] 1. potvrdan, te na pitanje 2. negativan, tada se postavlja pitanje treba li u smislu odredaba Direktive 2003/88 [...] (posebice član[ka] 2. točk[e] 1. i dr.) pasivno dežurstvo državnoodvjetničkih dužnosnika smatrati radnim vremenom s obzirom na ograničenja kojima je državnoodvjetnički dužnosnik izložen tijekom pasivnog dežurstva [(dežurstva kod kuće)], zbog radnih zadataka i poslova koje dužnosnik obavlja za vrijeme pasivnog dežurstva sukladno Općoj uputi Državnog odvjetništva Republike Hrvatske o radu službe dežurstva br. O-8/11-1 od 13. listopada 2011.s izmjenom od 12. listopada 2012., odnosno sukladno odredbama Zakona o kaznenom postupku [...], a kojima se državnoodvjetničkom dužnosniku kao radniku znatno ograničava mogućnost bavljenja drugim aktivnostima, unatoč činjenici da je sukladno navedenoj Općoj uputi poslodavca poslove pasivnog dežurstva dužan obavljati u svome domu?

            b) Ukoliko je odgovor na pitanje [...] 1. potvrdan, te na pitanje 2. negativan, tada se postavlja pitanje treba li se u smislu odredaba Direktive 2003/88 [...] (posebice član[ka] 2. točk[e] 1. i dr.) aktivno dežurstvo [(na radnom mjestu)] državnoodvjetničkih dužnosnika smatrati radnim vremenom s obzirom na radne zadatke i poslove koje državnoodvjetnički dužnosnik tijekom aktivnog dežurstva obavlja sukladno Općoj uputi Državnog odvjetništva Republike Hrvatske o radu službe dežurstva odnosno sukladno odredbama Zakona o kaznenom postupku [...] po kojima državnoodvjetnički dužnosnik poslove aktivnog dežurstva obavlja na svom uobičajenom mjestu rada ili na drugom mjestu koje odredi poslodavac (očevid i drugo)?”

Relevantno pravo

Pravo koje je relevantno i koje je primjenjivano u rješavanju ovog predmeta je:

Direktiva 2003/88

Članak 1. Direktive 2003/88, naslovljen „Svrha i opseg”, određuje:

„1. Ova Direktiva postavlja minimalne sigurnosne i zdravstvene uvjete za organizaciju radnog vremena.

2. Ova se Direktiva primjenjuje na:

(a) najkraća razdoblja dnevnog odmora, tjednog odmora i godišnjeg odmora, na stanke i najveći broj radnih sati tjedno; i

(b) određene aspekte noćnog rada, rada u smjenama i radnog rasporeda.

3. Ova se Direktiva primjenjuje na sve sektore djelatnosti, kako javne, tako i privatne, u smislu članka 2. Direktive [89/391], ne dovodeći u pitanje članke 14., 17., 18. i 19. ove Direktive.

Članak 2. Direktive 2003/88 propisuje:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeći pojmovi:

1.‚radno vrijeme’ je vremensko razdoblje u kojem radnik radi, stoji na raspolaganju poslodavcu i obavlja svoje poslove i zadatke u skladu s nacionalnim propisima i/ili praksom;

2.‚vrijeme odmora’ je vremensko razdoblje koje nije radno vrijeme;

Direktiva 89/391

Članak 2. Direktive propisuje:

„1. Ova Direktiva primjenjuje se na sve sektore djelatnosti, kako javne tako i privatne (industrijske, poljoprivredne, trgovinske, administrativne, uslužne, obrazovne, kulturne, zabavne itd.). 2.

Ova Direktiva ne primjenjuje se kod obilježja svojstvenih određenim specifičnim aktivnostima u sektoru državne uprave kao što su oružane snage ili policija, ili na neke posebne aktivnosti u poslovima zaštite građana s kojima je u direktnoj suprotnosti.

U tom slučaju potrebno je u najvećoj mogućoj mjeri osigurati sigurnost i zdravlje radnika s obzirom na svrhu ove Direktive.”

S druge strane, članak 121.a Ustava Republike Hrvatske propisuje:

„Državno odvjetništvo je samostalno i neovisno pravosudno tijelo ovlašteno i dužno postupati protiv počinitelja kaznenih i drugih kažnjivih djela, poduzimati pravne radnje radi zaštite imovine Republike Hrvatske te podnositi pravna sredstva za zaštitu Ustava i prava.

Glavnoga državnog odvjetnika Republike Hrvatske imenuje na vrijeme od četiri godine Hrvatski sabor, na prijedlog Vlade Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje nadležnog odbora Hrvatskoga sabora.

Zamjenike državnih odvjetnika, u skladu s Ustavom i zakonom, imenuje, razrješuje i o njihovoj stegovnoj odgovornosti odlučuje Državnoodvjetničko vijeće.

Odluke iz stavka 3. ovoga članka Državnoodvjetničko vijeće donosi na nepristran način, a na temelju kriterija propisanih zakonom.

Zamjenici državnog odvjetnika državnoodvjetničku dužnost obavljaju stalno.

Državnoodvjetničko vijeće ima jedanaest članova, a čine ga sedam zamjenika državnog odvjetnika, dva sveučilišna profesora pravnih znanosti i dva saborska zastupnika, od kojih jedan iz redova oporbe.

Članovi Državnoodvjetničkog vijeća biraju se na vrijeme od četiri godine, s tim da članom Državnoodvjetničkog vijeća nitko ne može biti više od dva puta.

Članovi Državnoodvjetničkog vijeća biraju predsjednika između sebe.

Čelnici državnih odvjetništava ne mogu biti birani za članove Državnoodvjetničkog vijeća.

Djelokrug, ustrojstvo, način izbora članova i način rada Državnoodvjetničkog vijeća uređuju se zakonom.

Ustanovljavanje, ustrojstvo, djelokrug i nadležnost državnog odvjetništva uređuje se zakonom.”

Zakon o radu definira da se radni odnos zasniva sklapanjem ugovora o radu.

Ocjena Europskog suda

Europski sud je oko prvog pitanja zauzeo stav da članak 1. stavak 3. Direktive 2003/88 u vezi s člankom 31. Povelje treba tumačiti na način da su državnoodvjetnički dužnosnici obuhvaćeni područjem primjene te Direktive.

Ovo iz razloga, sumarno, što prema navodima samog suda koji je postavio pitanje, zamjenik općinskog državnog odvjetnika može u svakom trenutku primiti poziv policijskog službenika na temelju kojeg je dužan odmah doći na mjesto događaja. Od njega se također eventualno može tražiti provođenje prvog ispitivanja okrivljenika, traženje naloga za pretragu od suca istrage, potvrđivanje izdanih usmenih naloga za provođenje dokaznih radnji koje ne trpe odgodu, provođenje odnosno prisustvovanje očevidu na licu mjesta u slučaju prometnih nesreća, ozljeda na radu sa smrtnim ishodom ili drugih kaznenih djela, sudjelovanje na saslušanju svjedoka pred sucem istrage, izdavanje mjera opreza ili podnošenje prijedloga za određivanje istražnog zatvora za optuženika te sudjelovanje na ročištu za određivanje tog istražnog zatvora. U tom smislu, razvidno je da položaj državnoodvjetničkih dužnosnika, poput osobe NI, obilježava odnos podređenosti prema nadređenim državnoodvjetničkim dužnosnicima te Ministarstvu pravosuđa i uprave koje za državno odvjetništvo obavlja poslove pravosudne uprave, među kojima je i ispitivanje predstavki na postupanje državnoodvjetničkih dužnosnika odnosno utvrđivanje odgovornosti za rad tih dužnosnika, osigurava odgovarajuće materijalne, financijske, prostorne i druge uvjete za rad državnih odvjetništava te daje suglasnost na plan prijama novih državnoodvjetničkih dužnosnika i zapošljavanje službenika kao pomoćnog osoblja državnoodvjetničkih dužnosnika, a osim toga niži državnoodvjetnički dužnosnici podliježu nadzoru koji provode viši državnoodvjetnički dužnosnici, u skladu s hijerarhijskim ustrojem državnog odvjetništva prema kojem su općinska državna odvjetništva podređena županijskim državnim odvjetništvima, a županijska državna odvjetništva i posebna državna odvjetništva podređena su Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske.

Glede drugog pitanja Sud je zauzeo stav kako članak 2. Direktive 89/391, na koji upućuje članak 1. stavak 3. Direktive 2003/88, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji isključuje aktivnost državnoodvjetničkih dužnosnika iz područja primjene Direktive 2003/88 ako ta aktivnost, kada se obavlja u uobičajenim uvjetima, može podlijegati planiranju radnog vremena u skladu sa zahtjevima utvrđenima u Direktivi 2003/88.

Ovo stoga što je iz odluke kojom se upućuje zahtjev razvidno je da se dežurstvo državnih odvjetnika planira mjesec dana unaprijed i da postoji mogućnost da općinsko ili županijsko državno odvjetništvo preuzme dežurstvo koje inače mora obaviti drugo državno odvjetništvo. Stoga se ne čini da je sustav rotacije ili planiranja radnog vremena u biti nespojiv s obilježjima navedenih aktivnosti.

Konačno, vezano za treće pitanje, sud je zauzeo stav da članak 2. Direktive 2003/88 treba tumačiti na način da dežurstvo koje se obavlja izvan redovnog radnog vremena državnoodvjetničkih dužnosnika, koje podrazumijeva obvezatnu nazočnost tih dužnosnika na radnom mjestu, ili dežurstvo u režimu pripravnosti, koje podrazumijeva takvu nazočnost u svojem domu, treba smatrati „radnim vremenom” u smislu tog članka 2. ako su ograničenja koja su tijekom tih dežurstava nametnuta navedenim dužnosnicima takva da objektivno i u velikoj mjeri utječu na mogućnost potonjih da tijekom navedenih razdoblja slobodno upravljaju vremenom tijekom kojeg njihove profesionalne usluge nisu tražene i da to vrijeme posvete vlastitim interesima.

Takav stav je zauzet jer iz zahtjeva proizlazi da zamjenik općinskog državnog odvjetnika, kao što je osoba NI, ima obvezu tijekom cijelog dežurstva biti pripravan da u svakom trenutku intervenira radi obavljanja poslova i dužnosti istovjetnih onima koje obavlja tijekom redovnog radnog vremena na radnom mjestu. Stoga se stječe dojam da se on tijekom dežurstva stvarno ne može udaljiti s radnog mjesta ili, tijekom dežurstva u režimu pripravnosti, iz svojeg doma, i posvetiti se vlastitim interesima.

Implikacije na druge predmete

Ova presuda Europskog suda je veoma značajna jer će ona, najkraće rečeno, omogućiti brojnim zamjenicima državnih odvjetnika, koji su u identičnoj poziciji kao NI, da traže od Republike Hrvatske naknadu za neisplaćene prekovremene sate, odnosno sate dežurstva i vremena kada su bili u stanju pripravnosti, a nisu im nikada plaćeni. Inicijalne procjene govore o trošku za državu u iznosu od pet do šest milijuna eura, no pitanje je jesu li u to uračunate kamate. Vrijeme će pokazati koliko će stvarni trošak biti za državni proračun, ali barem je sada država dobila „crno na bijelo“ što predstavlja stvarni rad, pogotovo državnih odvjetnika, koji obavljaju jedan od najzahtjevnijih poslova i dužnosti države. Samo je pitanje koliko će se sudskih postupaka na ovakav način pokrenuti nakon objave ove odluke.

Filip Galić, odvjetnik

Izvori:

1. Presuda C-373/2024

2. Direktiva 2003/88

3. Direktiva 89/391