Dvojbe određivanja nagrade i naknade troškova odvjetnika kao povjerenika u postupku stečaja potrošača

1. Okvir za raspravu

Iz analize ciljeva (pred)stečajnog postupka¹ proizlazi njegova kompleksnost, jer u navedenom sudjeluju različite skupine fizičkih i pravnih osoba, s različitim pravnim interesima, te sam postupak prolazi kroz više faza, a spada pod nadležnost sudova, ali i drugih izvansudskih tijela, što zahtjeva posebnu zakonodavnu regulaciju. Kod potrošačkog stečaja razlikujemo materijalnopravni cilj koji se odnosi samo na potrošača i predstavlja upravo differentia specifica u odnosu na korporativni stečaj. U postupku stečaja potrošača sudjeluju mjesno i stvarno nadležni općinski sudovi te jedno izvansudsko tijelo postupka, a to je povjerenik. Povjerenik je jedno od obveznih tijela postupka bez kojeg nije moguće provesti postupak stečaja potrošača. Kako bi se osigurao dovoljan broj povjerenika Novelama Zakona o stečaju potrošača propisana je mogućnost imenovanja za povjerenika osobe koja je upisana na listi A ili listi B stečajnih upravitelja za područje trgovačkog suda na čijem području je sjedište općinskog suda koji vodi postupak stečaja potrošača u situaciji kada na listi povjerenika za područje općinskog suda koji vodi postupak stečaja potrošača nije upisano barem pet povjerenika² (članak 31. ZSP-a).

Ono što je za nas bitno je da je proširen krug osoba koje mogu biti povjerenici bez obveze polaganja stručnog ispita za povjerenike na stečajne upravitelje, odvjetnike, ovlaštene revizore te porezne savjetnike.

Jednostavni postupak stečaja potrošača uveden je u pravni sustav Republike Hrvatske Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o stečaju potrošača 2018. Sud ex offo donosi rješenje o otvaranju jednostavnog postupka stečaja potrošača ako vrijednost imovine potrošača, koja bi se mogla unovčiti kao stečajna masa, procijeni na iznos veći od 10.000,00 kuna.³ U navedenom rješenju kao povjerenika može imenovati odvjetnika s liste odvjetnika koju za potrebe vođenja jednostavnog postupka stečaja potrošača za taj sud odredi Hrvatska odvjetnička komora ili stečajnog upravitelja koji je upisan na listi A ili listi B stečajnih upravitelja za područje trgovačkog suda na čijem području je sjedište općinskog suda koji vodi postupak stečaja potrošača. Povjerenik ima pravo na naknadu stvarnih troškova te na nagradu za svoj rad u skladu s kriterijima propisanim odredbama Uredbe o utvrđivanju kriterija i načina obračuna i plaćanja nagrade povjerenicima u postupku stečaja potrošača.⁴ Visinu troškova na koje povjerenik ima pravo u jednostavnom postupku stečaja potrošača ne određuje sud rješenjem jer je ona propisana člankom 8.a Uredbe i iznosi 200,00 kuna⁵ neto. Visina nagrade povjerenika u jednostavnom postupku stečaja potrošača određena je člankom 8.a Uredbe u jednokratnom iznosu od 1.000,00 kuna⁶ bruto. Nagrada za rad povjerenika u navedenoj vrsti postupka ne plaća se iz unovčene stečajne mase potrošača već su sredstva za isplatu navedene nagrade osigurana u državnom proračunu.⁷

2. Pravna vrela predmetne problematike

Postupak stečaja potrošača reguliran je ZSP-om. Supsidijarno se primjenjuju odredbe SZ-a sukladno čl. 23. ZSP-a. Također, podredno se primjenjuju i Zakon o parničnom postupku⁸, Ovršni zakon⁹, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći,¹⁰ Zakon o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka¹¹, Zakon o sudskom registru¹², Zakon o sudskim pristojbama,¹³ te Zakon o osiguranju radničkih tražbina.¹⁴ Uz primarne i sekundarne izvore primjenjuje se i devet podzakonskih propisa. U postupku stečaja potrošača primjenjuje se devet podzakonskih propisa, a jedna od njih je i Uredba. Vezano uz jednostavni postupak stečaja potrošača ministar pravosuđa donio je dvije odluke: Odluku o primjeni e-komunikacije u jednostavnom postupku stečaja potrošača te Odluku o spisu predmeta u elektroničkom obliku.¹⁵

Prema članku 27. Ustava Republike Hrvatske,¹⁶ odvjetništvo kao samostalna i neovisna služba osigurava svakome pravnu pomoć, u skladu sa zakonom.

Ni UEU¹⁷ ni UFEU¹⁸ ne sadrže definiciju termina „poduzetnik“, stoga je definiciju dao Sud Europske Unije (dalje: SEU) u predmetu Höfnerand Elserz.¹⁹ Na navedenoj definiciji, ustanovljenoj u praksi SEU-a, temelji se i definicija pojma poduzetnika u hrvatskom zakonodavstvu, konkretno u Zakonu o zaštiti tržišnog natjecanja.²⁰ Pravni test iz predmeta Höfnerand Elserza, utvrđivanje predstavlja li određeni subjekt poduzetnika, SEU je primijenio u predmetu Wouters,²¹ gdje je zaključio da odvjetnici predstavljaju poduzetnike.²²

Zakonom o odvjetništvu²³ se ustrojstvo i djelovanje odvjetništva uređuje kao neovisna i samostalna služba koja osigurava pružanje pravne pomoći fizičkim i pravnim osobama u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i pravnih interesa (članak 1.). Samostalnost i neovisnost odvjetništva očituje se osobito samostalnim i neovisnim obavljanjem odvjetničkog posla kao slobodne djelatnosti, ustrojstvom odvjetništva u Hrvatsku odvjetničku komoru (dalje: HOK) kao samostalnu i neovisnu organizaciju odvjetnika na teritoriju Republike Hrvatske (dalje: RH) u koju se odvjetnici obavezno učlanjuju, donošenjem Statuta i drugih općih akata, te odlučivanjem o stjecanju i prestanku prava na obavljanje odvjetništva (članak 2.).

Člankom 18. ZoO-a propisano je:

„Odvjetnici imaju pravo na nagradu za svoj rad te na naknadu troškova u svezi s obavljenim radom sukladno tarifi koju utvrđuje i donosi Komora uz suglasnost ministra nadležnog za poslove pravosuđa. Ministar nadležan za poslove pravosuđa kod davanja suglasnosti vodit će računa o zaštiti socijalnih i gospodarskih interesa te jednakosti u položaju primatelja i davatelja usluga s obzirom na njihovu nejednakost u stručnom znanju kojim raspolažu. Visinu nagrade za rad odvjetnika prilikom obrana po službenoj dužnosti te obrana na teret proračunskih sredstava i odvjetnika kao opunomoćenika djeteta žrtve kaznenog djela pravilnikom utvrđuje ministar nadležan za poslove pravosuđa.“ Prema članku 18. stavku 1. ZoO-a, odvjetnici imaju pravo na nagradu za svoj rad u skladu s odvjetničkom tarifom koju utvrđuje i donosi HOK uz suglasnost Ministarstva pravosuđa.²⁴ Odvjetnici sami, putem svoje komore utvrđuju tarifu za svoj rad za slučajeve kad ih građani izaberu radi pružanja pravne pomoći. S druge strane, za slučajeve kad odvjetnici pružaju pravnu pomoć po službenoj dužnosti, na teret proračunskih sredstava ili kad pružaju pravnu pomoć djetetu žrtvi kaznenog djela, to jest, kad ih postavlja sud u pojedinačnim specifičnim slučajevima, ZoO u članku 18. stavku 2. daje ovlast Ministarstvu pravosuđa da određuje visinu nagrade za taj rad. Davanjem ovlasti Ministarstvu pravosuđa da regulira nagradu za rad odvjetnika kad pruža pravnu pomoć djetetu žrtvi kaznenog djela zakonodavac osigurava zaštitu osobito ranjive društvene skupine u teškoj i osjetljivoj situaciji, čime država ujedno ispunjava svoju ustavnu zadaću zaštite djece sadržanu u člancima 63. i 65. Ustava. Odvjetnička tarifa ni na koji način ne regulira pravo odvjetnika na nagradu za obranu po službenoj dužnosti, obranu na teret proračunskih sredstava i za zastupanje djeteta žrtve kaznenog djela jer Komora kao donositelj odvjetničke tarife nije za to ovlaštena ni nadležna, već je za utvrđivanje takve nagrade ovlašteno i nadležno isključivo Ministarstvo pravosuđa. Iz članka 18. stavka 2. ZoO-a ne može se zaključiti da bi Ministarstvo pravosuđa pri utvrđivanju nagrade na ikakav način bilo vezano ili ograničeno odvjetničkom tarifom.²⁵

3. Postavljanje problema

Postavljanjem branitelja po službenoj dužnosti osigurava se zaštita okrivljenika u kaznenom postupku, učinkovito funkcioniranje pravosuđa i ostvarenje legitimnog cilja u općem interesu koji se sastoji od otkrivanja i kažnjavanja počinitelja kaznenih djela. Jednako tako, odobravanjem obrane na teret proračunskih sredstava, štite se građani kojima je pravna pomoć nužno potrebna, a uslugu pružanja pravne pomoći nisu u mogućnosti platiti u visini određenoj odvjetničkom tarifom. Na taj se način također osigurava zaštita osoba u odnosu na koje postoji sumnja ili optužba zbog kažnjivog djela. Davanjem ovlasti Ministarstvu pravosuđa da odredi nagradu za rad odvjetnika prilikom obrana po službenoj dužnosti i obrana na teret proračunskih sredstava osigurava se, u slučaju sumnje ili optužbe zbog kažnjivog djela, zaštita ustavnih prava građana iz članka 29. stavka 1. podstavka 4. Ustava RH te ujedno i zaštita sloboda i prava drugih ljudi te pravnog poretka.

Pitanje glasi - dovodi li se davanjem ovlasti Vladi Republike Hrvatske da putem Uredbe utvrdi nagradu za rad te naknadu troškova odvjetnika u zastupanja u postupku jednostavnog stečaja potrošača u pitanje samostalnost i neovisnost odvjetničke službe, odnosno ograničavaju li se na ovaj način poduzetničke slobode odvjetništva.

4. Nešto o uredbama²⁶

Izričaj „poremećaj nadležnosti“ označava činjenicu da se narušava ustavom utvrđena zakonodavna nadležnost predstavničkog tijela na način da ono posebnim aktom daje ovlast vladi za donošenje uredbi umjesto zakona kako bi se regulirali određeni društveno-pravni odnosi.²⁷

Ivančević smatra²⁸ kako je izvršna klauzula zapravo odredba zakona ili drugog pravnog propisa kojom se određenom tijelu dopušta da donese niži podzakonski akt.

Možemo delegirano ovlaštenje podijeliti na obligatornost ili fakultativnost donošenja uredbe.²⁹

4.1. Uredbe o izvršenju zakona

Navodimo nekoliko primjera kojima zakon ovlašćuje Vladu RH da donese uredbe o izvršenju zakona: Uredba o kriterijima i načinu obračuna i plaćanja nagrade stečajnim upraviteljima³⁰; Uredba o osnivanju Lučke uprave Rijeka³¹ i Uredba o kibernetičkoj sigurnosti.³²

4.2. Uredbe umjesto zakona

Ovu su samo, primjerice, neke uredbe koje mijenjaju zakon: Uredba o izmjeni Zakona o faktoringu;³³ Uredba o izmjeni i dopuni Zakona o trgovini³⁴ i Uredbu o izmjenama i dopunama Zakona o računovodstvu.³⁵

5. Ustavnopravna analiza problema

USUD je dao općenitu interpretaciju ustavnih jamstava navodeći da ona nisu apsolutna već imaju svoje granice.

Primjerice, u odluci U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011. USUD je istaknuo:

“16. Ustavna jamstva... usmjerena su u prvom redu na zaštitu prava i sloboda pojedinaca ili društvenih skupina ili pak zaštitu određenih odnosa koji čine društveno-gospodarski temelj društva ili njegovu nadgradnju. Ona nisu izraz osobnosti i ljudskog dostojanstva pojedinca, već izraz preuzete obveze države skrbiti o određenom pravu ili slobodi pojedinca ili društvene skupine ili određenom društvenom odnosu te im pružiti djelotvornu pravnu zaštitu. Ta se preuzeta obveza ugrađuje u temeljnu normu u obliku ustavnog jamstva države. Stoga se ustavna jamstva u pravilu prosuđuju u odnosu na putove djelotvornog ostvarenja i zaštite samog predmeta jamstva, ali i na djelotvornost institucija koje su odgovorne za njegovo ostvarenje i zaštitu.

Prava i slobode te odnosi koji su predmet ustavnog jamstva u pravilu nisu apsolutni, već su podložni općim ograničenjima koja su predviđena u članku 16. Ustava, ali i posebnim ograničenjima koja su imanentna samo pojedinim Ustavom zaštićenim dobrima, sadržanima u ustavnim odredbama kojima se ta dobra uređuju.”³⁶

Stajalište o ograničenju ustavnih jamstava USUD je ponovio i u odluci U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. navodeći:

“25.3. (...) U odnosu na prvo pitanje treba istaknuti da Ustavom zajamčena samostalnost i neovisnost odvjetništva nije apsolutna. Kao i druga ustavna jamstva, i ona ima svoje granice. Ustavno jamstvo je Ustavom određena i preuzeta obveza države skrbiti o određenom ustavnom dobru, društvenom odnosu ili posebnoj društvenoj skupini, pri čemu je ta zaštita voljom ustavotvorca, po svom opsegu i obvezatnosti, dignuta na razinu koja je imanentna ustavnim pravima i ustavnim slo­bodama. Ustavna jamstva ne proizlaze iz dostojanstva i osobnosti svakog pojedinca već se njihovo ishodište za uređenje treba tražiti u volji ustavotvorca, i njegovim posebnim interesima. (...).”³⁷

USUD u svojim odlukama polazi od toga da je ograničenje samostalnosti odvjetništva u određivanju tarife uvjetovanjem njezinog donošenja prethodnom suglasnosti ministra pravosuđa propisano zakonom. Kako je već navedeno, člankom 27. Ustava RH zajamčena samostalnost i neovisnost odvjetničke službe u pružanju pravne pomoći regulirana je zakonom, to jest provodi se u skladu sa zakonom (…). U skladu sa zakonom je ovlaštenje HOK-a na donošenje Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, uz prethodnu suglasnost ministra pravosuđa, kojom se određuje način vrednovanja, obračunavanja i plaćanja odvjetničkih radnji i izdataka koje su stranke dužne platiti odvjetniku ili odvjetničkom društvu za radnje obavljene po punomoći ili rješenja suda, pravosudnog ili drugog nadležnog tijela, na temelju ZoO-a.

Odredba članka 50. Ustava RH omogućava da se poduzetnička i tržišna sloboda, odnosno prava koja su prijeko potrebna za ostvarenje poduzetničke slobode ograniče. Pri tome Ustav RH razlikuje ograničenja vlasništva s jedne strane i ograničenja poduzetničke slobode i vlasničkih prava s druge strane. Okvir u kojemu se poduzetnička sloboda može ograničiti jednak je okviru mogućih ograničenja vlasničkih prava: to se može učiniti (1) samo iznimno (2) zakonom (3) radi zaštite interesa i sigurnosti RH, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.³⁸ Imajući u vidu da su poduzetničke slobode iz članka 49. Ustava RH osporenom normom nerazmjerno ograničene, bit će potrebno utvrditi je li Vlada navela cilj koji se osporenom mjerom želio postići; ako jest, je li taj cilj legitiman; te zaključno, je li osporena mjera razmjerna tom cilju.

5.1. Postojanje legitimnog cilja

Ustavom RH propisana su dva slučaja u kojima Vlada RH može donositi uredbe.

Prva je propisana člankom 110. Ustava RH³⁹ prema kojoj Vlada RH može donositi uredbe za izvršenje zakona. Riječ je o donošenju podzakonskih akata kojima se razrađuju pojedina pitanja iz zakona. Najčešće je pojedinim zakonom određeno davanje ovlasti Vladi RH da donese uredbu radi provedbe toga zakona. Detaljnije ovlasti Vlade RH za donošenje takvih uredbi propisane su Zakonom o Vladi RH.⁴⁰ Mišljenja smo da te uredbe nemaju ograničeno vremensko važenje odnosno na snazi su dok ih ne ukine neki drugi propis.

Druga je propisana člankom 88. Ustava RH.⁴¹

Sloboda zakonodavca u izboru ili promjeni određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu. Zato što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred Ustavnim sudom.⁴² Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti.⁴³ To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravnotehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenja postojeći zakonodavni model. Ipak, u prijedlogu Uredbe iz 2016.⁴⁴ nisu navedena po mišljenju autora dostatna i relevantna obrazloženja. Štoviše, nisu navedena nikakva obrazloženja. Polazeći od naprijed navedenog, u situaciji kada sam predlagatelj nije u obrazloženju iznio objektivne i racionalne razloge kojima bi obrazložio (opravdao) uvođenje predmetnog rješenja, ne preostaje drugo nego zaključiti da predlagatelj nije dokazao legitimni cilj. Drugim riječima, osim općenitih tvrdnji, koje se ponavljaju u svakom prijedlogu, nije provedena kvalitativna i kvantitativna analiza koja bi dokazala kako postojeće rješenje doprinosi konstruktivnijem postupku.

5.2. Je li osporena mjera razmjerna legitimnom cilju

Kako je u od strane predlagatelja izostala procjena opravdanosti spornog modela, ne postoje dostatna i relevantna obrazloženja racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu primjenu. To je posebno bitno jer nije riječ o pukoj pravnotehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenjaju postojeći zakonodavni modeli naplate troškova. Dakle, kako je već određeno, budući da predmetna mjera nije dostatno obrazložena od strane predlagatelja, nije potrebno posebno ispitivati razmjernost legitimnog cilja koji se njome želi postići.

6. Zaključak

Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika⁴⁵ određuje se način vrednovanja, obračunavanja i plaćanja odvjetničkih usluga i izdataka koje su stranke dužne platiti odvjetniku za radnje obavljene na temelju punomoći ili rješenja nadležnog tijela koja se donosi uz prethodnu suglasnost nadležnog ministra pa je visinu nagrade za rad odvjetnika moguće odrediti jedino Tarifom HOK-a, a kako to utvrđuje i zakonodavac koji je na HOK prenio ovlast da tarifom regulira način određivanja odvjetničke nagrade i naknade troškova u vezi s obavljenim radom, a ona treba biti u skladu sa zakonom. Pored navedenog, HOK sukladno odredbi članka 21. ZoO-a i glave III. Kodeksa odvjetničke etike, osigurava besplatnu pravnu pomoć socijalno ugroženim osobama i žrtvama Domovinskog rata u pravnim stvarima u kojima te osobe ostvaruju prava koja su u svezi s njihovim položajem socijalno ugrožene osobe (npr. kada je ugroženo pravo na rad, pravo na socijalnu zaštitu, pravo na stanovanje, pravo na mirovinu i sl., ukratko radi se o pravima koja su zaštićena Europskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i Glavom III. Ustava RH koja se odnosi na zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda) ili položajem žrtve Domovinskog rata.

Naše je mnijenje da Vlada RH ne može svojom uredbom mijenjati Tarifu HOK-a. Navedenu tarifu donosi HOK uz suglasnost ministra nadležnog za poslove pravosuđa. Uredba Vlade RH je podzakonski akt koji se donosi za provedbu zakona, ali se ne može koristiti za izravno mijenjanje ili propisivanje sadržaja Tarife HOK-a, jer je za to ovlašten isključivo HOK uz suglasnost Ministarstva pravosuđa.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, katedra za građansko procesno pravo

doc. dr. sc. Jakob Nakić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet, naslovno zvanje