Kako potaknuti mirno rješavanje spora

Prednosti rješavanja spora medijacijom u odnosu na parnični postupak

Medijacija predstavlja suvremeni, učinkovit i fleksibilan način rješavanja sporova koji strankama omogućuje da same, uz pomoć neutralne i stručne treće osobe – medijatora, dođu do obostrano prihvatljivog rješenja. Institucionalni okvir medijacije obuhvaća sudsku i izvansudsku medijaciju. Sudsku medijaciju uređuje i organizira država u okviru uređenja pravosudnog sustava, dok je izvansudska medijacija organizirana i u institucijama za medijaciju te provođenjem medijacije neovisno o institucijama za medijaciju, kada medijaciju provodi samostalno pojedini medijator.

U usporedbi s klasičnim parničnim postupkom, medijacija pruža niz prednosti, osobito u pogledu trajanja postupka, troškova, rasterećenja sudova te zaštite privatnosti stranaka.

Medijacija je znatno brži postupak od parnice: dok sudski sporovi često traju godinama, dogovor u medijaciji moguće je postići u svega nekoliko sastanaka. Time se izbjegavaju dugotrajni emocionalni i poslovni zastoji, što je osobito važno u obiteljskim, trgovačkim i radnim sporovima. Osim toga, medijacija je financijski znatno pristupačnija i bez dodatnih formalnosti. Nagodba postignuta u medijaciji može imati snagu ovršne isprave, čime se dodatno štedi vrijeme i novac.

Medijacija također doprinosi rasterećenju sudova i povećanju učinkovitosti pravosuđa. Postupak se odvija pod strogim pravilom povjerljivosti, što omogućuje otvorenu komunikaciju i zaštitu privatnosti stranaka. Medijator i sudionici ne mogu biti prisiljeni svjedočiti o informacijama iz medijacije, a dokazi izneseni u tom postupku ne mogu se koristiti u parnici.

Za razliku od parnice, koja se temelji na suprotstavljanju, medijacija potiče suradnju i traženje rješenja koje zadovoljava obje strane. Nagodba postignuta u medijaciji ima istu pravnu snagu kao i sudska presuda, ali se do nje dolazi brže, uz manje troškova i uz očuvanje međuljudskih odnosa. Stoga je medijacija učinkovitiji, ekonomičniji i humaniji način rješavanja sporova.

Gdje smo onda zakazali?

Unatoč brojnim normativnim i institucionalnim naporima te jasnim prednostima koje medijacija pruža, primjena medijacije u praksi i dalje je na izrazito niskoj razini. Dvije godine primjene Zakona o mirnom rješavanju sporova ukazale su da građani nisu u dovoljnoj mjeri prepoznali prednosti mirnog načina rješavanja sporova, a sama primjena ostala je zanemariva u usporedbi s brojem predmeta pokrenutih pred sudovima. Osim toga, ni ti sami nositelji pravosudnih funkcija nisu dovoljno aktivno doprinosili promicanju medijacije. Statistički podaci i iskustva centara za medijaciju pokazuju da građani i pravni stručnjaci još uvijek u većoj mjeri posežu za parničnim postupkom, dok je medijacija tek sporadično korišten mehanizam rješavanja sporova.

Jedan od ključnih razloga slabog odaziva jest nedovoljna informiranost i neprepoznatljivost medijacije u široj javnosti. Iako se kontinuirano radi na promociji mirnog rješavanja sporova, rezultati pokazuju da građani i dalje često nemaju jasnu predodžbu o tome kako medijacija funkcionira u praksi, koje konkretne korake postupak uključuje, koja prava i zaštitu im pruža te kolike stvarne vremenske i financijske uštede može donijeti u usporedbi sa sudskim postupkom. Osim toga, medijacija se još uvijek percipira kao alternativna, a ne ravnopravna metoda rješavanja sporova, što dodatno utječe na nisku razinu povjerenja i spremnosti stranaka da je izaberu kao prvi izbor. Nedostatak sustavnih kampanja namijenjenih široj javnosti, edukativnih programa i pozitivnih primjera iz prakse dodatno otežava prepoznavanje medijacije kao učinkovitog i dostupnog mehanizma zaštite prava.

Drugi značajan čimbenik je nedostatak motivacije ključnih dionika pravosudnog sustava – sudaca, odvjetnika i stručnjaka uključenih u rješavanje sporova. Premda bi medijacija trebala biti prvi korak u rješavanju sporova, u praksi mnogi suci i odvjetnici rijetko potiču stranke na medijaciju. Razlozi za to su višestruki: nedostatak edukacije o medijacijskim tehnikama, financijski interesi koji odvraćaju odvjetnike od poticanja nagodbi koje bi mogle umanjiti njihove odvjetničke nagrade, kao i percepcija medijacije kao dodatnog posla bez odgovarajućih poticaja. Tako je za suce izmiritelje u parničnim predmetima u kojima je mirenje uspjelo propisana norma od svega 90 predmeta, dok je za parnične predmete dovršene presudom u obiteljskim sporovima propisana norma od 220, sporove zbog mobbinga 120, sporove po Zakonu o zabrani diskriminacije 120, radne sporove 200, radne sporove proizašle iz nepoštivanja kolektivnog ugovora 400 te ostale parnične predmete 205 predmeta.¹ Stoga, ako se sučev rad, uloženo vrijeme, znanje i trud za okončanje spora mirnim putem znatno slabije normira nego da je isti spor riješio u parnici, logičan je nedostatak motiva za takvim razrješenjem spora.²

Treći razlog odnosi se na kulturološke i društvene čimbenike. U hrvatskom društvu i dalje prevladava konfrontacijska pravna kultura u kojoj se pravda doživljava isključivo kroz „pobjedu“ u parnici. Zbog ukorijenjenog povjerenja u sud kao tradicionalni autoritet za donošenje pravde, stranke osjećaju sigurnost tek kada sud donese presudu, smatrajući da nagodba izvan suda predstavlja kompromis slabosti, a ne izraz autonomije i racionalnosti. Mirno rješavanje spora se stoga često pogrešno tumači kao odustajanje od svojih zahtjeva. Takvo shvaćanje obeshrabruje građane da uđu u dijalog s drugom stranom, čak i kada bi to za njih bilo korisnije.

Nadalje, postoji i institucionalna inertnost. Unatoč zakonskim poticajima, infrastruktura za medijaciju nije dovoljno razvijena u svim dijelovima zemlje, a nedostaju i mehanizmi nagrađivanja dionika koji uspješno upućuju predmete na medijaciju.

Zaključno, iako je medijacija pravno i organizacijski razvijena, njezina slaba primjena posljedica je kombinacije nedovoljne pravne kulture dijaloga, nedostatka motivacije pravnih profesionalaca i ograničene informiranosti građana. To upućuje na potrebu sustavnih mjera edukacije, promjene profesionalnih poticaja i jačanja povjerenja javnosti u mirno rješavanje sporova.

Ususret novom Zakonu o medijaciji

Zakonski okvir medijacije u Republici Hrvatskoj uspostavljen je 2003. godine donošenjem Zakona o mirenju („Narodne novine“, broj 163/03.), koji je izmijenjen 2009. godine te je početkom 2011. godine donesen novi Zakon o mirenju („Narodne novine“, broj 18/11.).

2023. godine donesen je Zakon o mirnom rješavanju sporova („Narodne novine“, broj 67/23.; dalje: ZMRS) koji je stupio na snagu 29. lipnja 2023., a 9. listopada 2025. Vlada je podnijela Prijedlog Zakona o medijaciji,³ čijim bi stupanjem na snagu prestao važiti Zakon o mirnom rješavanju sporova.

Radi ostvarenja svrhe Zakona o mirnom rješavanju sporova osnovan je Centar za mirno rješavanje sporova. Prijedlogom Zakona o medijaciji Centar za mirno rješavanje sporova osnovan temeljem Zakona o mirnom rješavanju sporova nastavlja s radom kao Nacionalni centar za medijaciju. Centar vodi Registar institucija za medijaciju u koji je trenutno upisano devet institucija za medijaciju. Institucije za medijaciju su institucije koje su Zakonom ovlaštene ili koje su dobile suglasnost Centra za provođenje obuke za medijatora, obuke za trenera i za provođenje medijacije. Osim institucija upisanih u Registar institucija za medijaciju, postoje i druge pravne osobe za koje je posebnim propisom određeno da organiziraju medijaciju, kao što su Hrvatska gospodarska komora, Hrvatska obrtnička komora, Hrvatski ured za osiguranje, Hrvatska komora arhitekata, Hrvatska komora inženjera građevinarstva, Hrvatska komora inženjera elektrotehnike i Hrvatska komora inženjera strojarstva.

U odnosu na ranije uređenje, Zakon o mirnom rješavanju sporova (kao i Prijedlog Zakona o medijaciji) područje primjene zakona propisuje šire tako što propisuje da se zakonom uređuje mirno rješavanje sporova u građanskim, trgovačkim, radnim, obiteljskim, upravnim i drugim sporovima o pravima kojima stranke mogu slobodno raspolagati. Međutim, u dvije godine primjene tog Zakona utvrđeno je kako širenje područja primjene nije doprinijelo češćoj primjeni mirnih načina rješavanja sporova, a primjena propisa u praksi je nejasna zbog nedovoljno jasnog zakonskog okvira.

Stečena iskustva u primjeni medijacije jasno su pokazala da je najveći izazov u njezinu unaprjeđenju pronalazak učinkovitih mehanizama kojima bi se stranke detaljno upoznale s ovim postupkom, potaknule na njegovu češću i aktivniju primjenu te osnažile u uvjerenju da je medijacija pouzdan i siguran način rješavanja njihovih sporova.

Stoga je glavna novina Prijedloga Zakon o medijaciji u odnosu na ranija normativna uređenja, propisivanje dužnosti stranke da, kad god je to moguće, prije pokretanja sudskog postupka pokuša spor riješiti mirnim putem. Pri tome se rješavanje spora mirnim putem označuje kao svaki izvansudski postupak ili aktivnost stranaka kojom stranke nastoje sporazumno riješiti spor. Neispunjenje ove obveze ne prati sankcija, nego  pozitivni financijski poticaj u vidu oslobođenja plaćanja sudske pristojbe na tužbu stranke koja tužbu podnosi, a koja je protivnoj stranci prije podnošenja tužbe podnijela prijedlog za provođenje medijacije (čl. 13. ZM-a).

Dakle, stranke trebaju pokušati riješiti spor medijacijom kad god je to moguće, međutim, prije pokretanja parničnog postupka koji proizlazi iz nasljeđivanja i parničnog postupka radi naknade štete u sporovima male vrijednosti (čl. 14/1. ZM-a) to su dužne učiniti pod prijetnjom posebne troškovne sankcije. Naime, stranka koja nije ispunila navedenu dužnost gubi pravo zahtijevati naknadu troškova sudskog postupka bez obzira na ishod postupka (33/3. ZM-a). Ovdje bismo još ukazali na odredbu iz članka 15/2. Prijedloga Zakona o medijaciji prema kojoj ostavinski sud određuje da zahtjev Nacionalnom centru za održavanje informativnog sastanka o medijaciji podnosi ona stranka za koju sud ocijeni da je njezino pravo manje vjerojatno. Time se takvu stranku implicitno označava kao slabiju u postupku, odnosno kao onu čiji zahtjevi ili pravna osnova imaju manju težinu. Takav pristup ne samo da stvara psihološki i procesni disbalans između stranaka, već dovodi i do narušavanja načela ravnopravnosti koje je temelj medijacije. Umjesto poticanja dijaloga na jednakim osnovama, sudska odluka već u početnoj fazi nameće percepciju nejednakosti, što je u suprotnosti s duhom medijacije kao postupka koji se temelji na neutralnosti, dobrovoljnosti i ravnopravnom sudjelovanju obiju strana. Osim toga, postavlja se i pitanje zašto bi samo Nacionalni centar bio isključivo nadležan za ove medijacije? Imamo dovoljan broj institucija za medijaciju koje su jednako prikladne da se ponude strankama na izbor.

Iznimka od obveze pokušaja rješavanja spora medijacijom prije pokretanja parničnog postupka propisana je za postupke iz radnog odnosa i iz osiguranja stranke (čl. 14/2. ZM-a). Pri tome, iz trenutne formulacije navedene odredbe nejasno je jesu li od obveze pokušaja rješavanja spora medijacijom prije pokretanja parničnog postupka isključeni svi sporovi iz osiguranja, ili samo sporovi male vrijednosti radi naknade štete iz osiguranja.

Dužnost pokušaja rješavanja spora medijacijom također ne postoji u slučajevima: - u kojima je posebnim propisom određen rok za podnošenje tužbe - u kojima je stranka u sporu Republika Hrvatska - kad zbog nasilja nije razumno očekivati da će stranke ispunjenjem te dužnosti postići sporazumno rješenje spora - kad stranka koja postupak pokreće nije saznala prebivalište odnosno boravište druge stranke, iako se, obratila Nacionalnom centru ili - kad stranka nije uredno pozvana da pristupi informativnom sastanku o medijaciji (čl. 14/3. ZM-a).

Ovdje treba napomenuti da je i Zakonom o mirnom rješavanju sporova prvotno bilo predviđeno da se uvede opća obveza pokušaja mirnog rješavanja spora u svim predmetima u kojima je to moguće. Međutim, tijekom zakonodavnog postupka odustalo se od tog širokog pristupa, pa je u konačnom tekstu zakona obveza propisana znatno užim opsegom, samo za sporove radi naknade štete, s iznimkom postupaka koji se odnose na naknadu štete iz radnog odnosa (čl. 9/1. ZMRS-a). Osim toga, propisana je obveza ostala na razini blanketne norme jer ju nije pratila sankcija u slučaju propuštanja.  

Odredbe o obveznom pokušaju rješavanja spora medijacijom prije pokretanja sudskog postupka uvode uravnotežen sustav poticanja mirnog rješavanja sporova, kombinirajući obvezu informiranja stranaka s troškovnim posljedicama, ali i s pozitivnim financijskim poticajima. Time se stranke aktivno usmjeravaju na medijaciju kao prvi korak, neovisno o vrsti spora, s posebnim naglaskom na one postupke koji se po svojoj prirodi smatraju najpogodnijima za mirno rješavanje, poput nasljednih sporova i sporova male vrijednosti radi naknade štete. Za te vrste sporova propisana je, kako je navedeno, izričita obveza pokušaja rješavanja spora medijacijom prije podnošenja tužbe, a izostanak te radnje povlači troškovnu sankciju za stranku koja je propustila ispuniti tu dužnost. Time se postiže da stranke ozbiljno razmotre mogućnost postizanja nagodbe, jer će u suprotnom snositi negativnu financijsku posljedicu u parničnom postupku, bez obzira na njegov konačni ishod.

Međutim, iako je zakonodavac predvidio obvezu pokušaja mirnog rješavanja spora prije pokretanja parničnog postupka, kad god je to moguće, ta je obveza i dalje, jednako kao prema Zakonu o mirnom rješavanju sporova, u većini predmeta propisana samo blanketno, tj. općenito, bez posljedica za njezino neispunjavanje. Takva formulacija obveze znači da je ona više deklarativna nego operativna, stranke su dužne pokušati riješiti spor medijacijom, ali ne postoje pravne sankcije ako se taj korak preskoči. Zbog toga bi u praksi medijacija mogla i dalje ostati samo formalnost, a ne stvarni uvjet koji bi mogao usmjeriti stranke prema medijaciji ili drugim oblicima mirnog rješavanja sporova. Ono po čemu se novina ipak ističe je propisivanje oslobođenja od plaćanja sudske pristojbe za stranku koja je pokušala spor riješiti medijacijom što bi mogao biti stvarni poticaja strankama da je ozbiljno shvate.

Kao opravdanje za izbjegavanje propisivanja troškovne sankcije u svakom slučaju treba uzeti u obzir da je pri određivanju vrsta sporova na koje se primjenjuje sankcionirana obveza pokušaja rješavanja spora medijacijom, zakonodavac procjenjivao prirodu tih sporova i njihovu pogodnost za medijaciju. Posebno se nastojalo obuhvatiti one sporove za koje je procijenjeno da je moguće postići brzo i obostrano prihvatljivo rješenje. U obzir su uzeti i stvarni organizacijski kapaciteti sustava kako bi se osiguralo da se obveza može provoditi učinkovito i bez opterećenja za postojeću infrastrukturu.

Istodobno, sustav je oblikovan tako da poštuje načelo dobrovoljnosti medijacije. Stranke nisu prisiljene provesti sami postupak medijacije, nego su obvezne sudjelovati u informativnom sastanku o medijaciji na kojem ih medijator upoznaje s prirodom postupka, njegovim prednostima i mogućnostima. Nakon toga, odluka o tome hoće li se medijacija provesti ostaje u njihovoj potpunoj autonomiji. Intencija novopredloženih izmjena je da se uređenjem informativnog sastanka o medijaciji na način da je sastanak dostupno, funkcionalno i za stranke pravno sigurno sredstvo ispunjenja dužnosti pokušaja rješavanja određenih vrsta sporova medijacijom potakne češća primjena medijacije u praksi. Naime, dužnost pokušaja rješavanja spora medijacijom stranka će ispuniti: ako je pristupila informativnom sastanku o medijaciji, a na koji je protivna stranka odbila pristupiti ili neopravdano nije pristupila, u kojem slučaju se smatra da protivna stranka nije ispunila dužnost, ako je pristupila informativnom sastanku o medijaciji, a na koji opravdano nije pristupila protivna stranka, u kojem slučaju se smatra da su obje stranke ispunile dužnost, ako je pristupila informativnom sastanku o medijaciji, na kojem je protivnu stranku obavijestila o svojim zahtjevima i prigovorima te ako je saslušala objašnjenje medijatora o prednostima rješavanja spora medijacijom ili ako je između nje i protivne stranke bezuspješno okončana medijacija (čl. 14/4. ZM-a). Time se postiže ključni cilj, osigurava se da stranke donose informiranu odluku, a ne da medijaciju odbijaju zbog neznanja ili predrasuda.

Osim negativne troškovne posljedice za stranke koje ne ispune obvezu pristupanja informativnom sastanku, Prijedlog, kao što je rečeno, uvodi i pozitivni poticaj u obliku oslobođenja od plaćanja sudske pristojbe na tužbu za onu stranku koja je pokušala spor riješiti medijacijom, ali dogovor nije postignut. Na taj se način ne samo potiče korištenje medijacije, nego se stranke nagrađuju za konstruktivno ponašanje i spremnost na suradnju. Takav pristup jasno pokazuje da zakonodavac ne teži prisili, nego racionalnom usmjeravanju stranaka prema postupku koji je brži, jeftiniji, manje formalan i primjereniji očuvanju odnosa među strankama.

Ovaj model poticanja mirnog rješavanja sporova predstavlja značajan iskorak jer kombinira preventivni, edukativni i ekonomski aspekt. Ujedno doprinosi rasterećenju sudova i skraćivanju trajanja sudskih postupaka, a strankama pruža priliku da spor riješe na način koji je učinkovitiji i usmjeren na njihove stvarne interese.

Ono što bi također moglo imati presudan utjecaj na jačanje primjene medijacije jest uvođenje rješenja prema kojem bi Centar, samostalno ili u suradnji s drugim medijatorima, dobio izravne ovlasti za provođenje informativnog sastanka i samog postupka medijacije. Takvo rješenje predstavlja značajan napredak u odnosu na dosadašnji model propisan Zakonom o mirnom rješavanju sporova, prema kojem Centar nije bio primarno nadležan za provođenje medijacije, nego je mogao pristupiti informiranju stranaka i vođenju postupka samo u situacijama kada to druga institucija nije bila u mogućnosti učiniti u razumnom roku ili uz prihvatljive troškove.

Dodjeljivanjem konkretnih i samostalnih ovlasti Centru uklanjaju se postojeće institucionalne prepreke i omogućuje se neposredan pristup medijaciji bez dodatnog upućivanja ili čekanja. Time se strankama pruža jasna i dostupna točka ulaska u postupak, što izravno doprinosi većoj učinkovitosti i ubrzanju rješavanja sporova. Kada se medijacija može odmah pokrenuti pred Centrom, bez potrebe za prethodnom procjenom druge institucije, skraćuju se rokovi i povećava predvidljivost postupka. Osim toga, jasno određena nadležnost Centra pozitivno djeluje na povjerenje stranaka. Stranke imaju osjećaj sigurnosti kada znaju kome se mogu neposredno obratiti, što potiče njihovu spremnost da razmotre medijaciju kao realnu alternativu sudskom postupku. Ujedno se povećava institucionalna odgovornost i profesionalizacija medijacijskog postupka, budući da Centar postaje aktivni nositelj, a ne samo pomoćna institucija. Sve navedeno upućuje na to da bi ovakvo rješenje rezultiralo većom dostupnošću medijacije, bržim pokretanjem postupaka te stvarnim poticanjem njezine primjene u praksi.

Zaključna razmatranja

Zakonodavna praksa sve češće uvodi obvezan pokušaj mirnog rješavanja spora prije obraćanja sudu, ponajprije radi rasterećenja sudova i smanjenja troškova postupka. Taj trend je jasno prisutan, ali se razvija postupno zbog i dalje prisutnih nesuglasja oko pitanja treba li mirno rješavanje spora biti obvezno ili ne.

Rezultati istraživanja pokazuju da uvođenje obveznog pokušaja mirnog rješavanja spora podupire 64 % pravnih znanstvenika, 58 % praktičara te 85 % studenata prava i šire javnosti, što potvrđuje široku društvenu spremnost za takav model, osobito zato što dobrovoljni programi nisu dali očekivane rezultate.⁴

U državama u kojima je obvezan pokušaj mirnog rješavanja spora već propisan, sankcije za nesudjelovanje kreću se od zabrane pristupa sudu bez prethodnog pokušaja mirnog rješenja spora, do uskraćivanja prava na naknadu troškova postupka. Kao prikladnijim sredstvom poticanja na mirno rješavanje smatra se uskraćivanje troškova, budući da predstavlja blaže ograničenje prava na pristup sudu u odnosu na procesnu prepreku za podnošenje tužbe, kao što je to primjerice u slučaju spora s Republikom Hrvatskom.⁵

Ograničenim propisivanjem obveze pokušaja mirnog rješavanja spora zakonodavac pokazuje da i dalje, manje ili više opravdano, nije u potpunosti prihvatio suvremeno shvaćanje parničnog postupka kao krajnjeg sredstva, kojem se stranke trebaju okrenuti tek nakon što iscrpe mogućnosti dogovornog i suradničkog rješavanja sukoba. Time se odstupa od načela prema kojem sudska intervencija treba biti posljednja instanca, a ne početna točka komunikacije među strankama. Umjesto poticanja kulture dijaloga, pregovora i odgovornog upravljanja vlastitim sukobom, šalje se pogrešna i dugoročno štetna poruka: da je u većini slučajeva posve prihvatljivo preskočiti mirne metode i odmah pokrenuti sudski postupak, kao da je sud primarno mjesto za razgovor i rješavanje problema. Takav pristup nije u skladu s načelom lojalne suradnje među strankama i s ciljevima modernog procesnog prava, koje nastoji rasteretiti sudove i ojačati autonomiju stranaka u rješavanju vlastitih pravnih odnosa. Najnovije predložene izmjene u Prijedlogu novog Zakona o medijaciji konačno su na tragu širenja obveze pokušaja mirnog rješavanja spora, međutim i dalje je to širenje, barem u trenutnom Prijedlogu, stidljivo.

Izv. prof. dr. sc. Katarina Knol Radoja

Pravni fakultet Osijek, Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku