Delegacija nadležnosti davanja koncesija na pomorskom dobru s jedinicama područne (regionalne) samouprave na velike gradove na moru Republike Hrvatske

1. Uvod

Na sjednici Gradskog vijeća Grada Splita, održanoj 3. rujna 2025. jednoglasno je donesen zaključak, u kojem između ostalog stoji: “Gradsko vijeće traži izmjenu zakonskih propisa koji će omogućiti velikim gradovima upravljanje pomorskim dobrom na njihovom području, odnosno čime će nadležne županije biti obvezne prepustiti izdavanje koncesija velikim gradovima na kojem se predmetno područje nalazi na njihov zahtjev:“

U čl. 52. važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, kao davatelji koncesije na pomorskom dobru određene su samo dvije pravne osobe: 1. Vlada Republike Hrvatske i 2. jedinica područne (regionalne) samouprave (županije). Ovlaštenja jedinica lokalne samouprave (gradova i općina) na raspolaganje pomorskim dobrom svode se na dozvole na pomorskom dobru koje se izdaju na znatno kraće vremensko razdoblje, i uz manja ulaganja u djelatnost.  

Je li prijedlog izmjena zakonskih propisa Gradskog vijeća Grada Splita korak prema decentralizaciji davanja koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra sa županija na velike gradove u Republici Hrvatskoj?

2. Pojmovi upravljanje pomorskim dobrom i raspolaganje pomorskim dobrom

Aktualni Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama¹ pravi jasnu distinkciju između pojmova upravljanje pomorskim dobrom i raspolaganje pomorskim dobrom.

U ZPDML/23 (DIO DRUGI, GLAVA IV.) nalaze se odredbe o upravljanju pomorskim dobrom. Poslovi upravljanja pomorskim dobrom su redovni i izvanredni. O redovnom upravljanju pomorskim dobrom vode brigu jedinice lokalne samouprave odnosno javne ustanove za zakonom zaštićena područja, a o izvanrednom upravljanju jedinice područne (regionalne) samouprave (čl.36.). Redovno upravljanje pomorskim dobrom uključuje, između ostalog i sljedeće poslove: nadzor nad pomorskim dobrom u općoj upotrebi, davanje dozvola na pomorskom dobru, unos podataka o dozvolama na pomorskom dobru u Jedinstvenu nacionalnu bazu podataka pomorskog dobra Republike Hrvatske, nadzor nad ovlaštenicima dozvola radi osiguranja da pomorsko dobro koriste u opsegu i granicama utvrđenim u dozvoli na pomorskom dobru (čl. 37. ZPDML/2023). Izvanredno upravljanje pomorskim dobrom uključuje, među ostalim i sljedeće poslove: održavanje pomorskog dobra u smislu otklanjanja posljedica izvanrednih događaja i više sile, izrađivanje granica pomorskog dobra i lučkog područja luke posebne namjene, davanje pomorskog dobra na gospodarsko korištenje, davanje posebne upotrebe pomorskog dobra, nadzor nad izvršenjem preuzetih obveza na temelju koncesija i posebne upotrebe (čl. 38. ZPDML/2023).  

U ZPDML/2023 (DIO TREĆI, GLAVA II.) su odredbe o posebnoj upotrebi i gospodarskom korištenju pomorskog dobra. Instituti raspolaganja pomorskim dobrom su: 1. posebna upotreba pomorskog dobra, 2. koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, 3. dozvolu na pomorskom dobru te 4. privremeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra. Dozvola se ne može izdati na: a) dijelu pomorskog dobra koje je utvrđeno kao lučko područje i b) na dijelu pomorskog dobra koje je dano u koncesiju.

3. Negativni primjer decentralizacije u materiji pomorskog dobra – plaža Zlatni Rat, Bol

U Republici Hrvatskoj već dulje od 30 godina postoji tradicija da koncesiju  na pomorskom dobru dodjeljuju Vlada Republike Hrvatske i županije.

Pomorski zakonik iz 1994.², koji je stupio na snagu 22. ožujka 1994. je prvi cjeloviti i sustavni zakonodavni zbornik Republike Hrvatske kojim je bilo propisano da pomorskim dobrom upravlja, održava ga i zaštićuje Republika Hrvatska neposredno ili putem županija (čl. 55.). Zakonikom je bilo regulirano i da odluku o koncesiji na razdoblje do 4 godine, ako ne uključuje izgradnju čvrstih objekata koji se teško uklanjaju daje nadležna skupština županije na temelju mišljenja općinskog ili gradskog poglavarstva, dok odluku o koncesiji na razdoblje do 4 godine, ako uključuje izgradnju čvrstih objekata koji se teško uklanjaju, kao i koncesiju na razdoblje preko 4 godine daje na temelju javnog prikupljanja ponuda skupština županije uz suglasnost Ministarstva (čl. 62. st. 1.).

Decentralizacija u materiji pomorskog dobra započeta je putem prethodnog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama³.

Županijska skupština na prijedlog županijskog poglavarstva, a na zahtjev grada/općine može ovlaštenje da davanje koncesije na području grada/općine povjeriti gradu/općini (čl. 21. st.1. ZPDML/2003). Odluku o davanju takvih koncesija donosi gradsko odnosno općinsko vijeće (čl. 21. st.2. ZPDML/2003).

O tome su postojala vrlo različita pravna mišljenja. U Nacrtu prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama od 16. lipnja 2003. naglašava se da županije dobro poznaju stvarno stanje pomorskog dobra na svom području, pa mogu procijeniti kada je opravdano davanje koncesije određenom gradu ili općini. Mišić se spomenutim zakonskim odredbama vrlo strogo usprotivio iz dva razloga: a) relativiziraju postojeće nadležnosti postavljene u ZPDML/2003., te b) dijelom unose pravnu nesigurnost, pa je poželjno da se čim prije ukloni iz ZPDML/2003⁴.

Autoru ovog članka poznat je samo jedan slučaj decentralizacije u materiji pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj za vrijeme važenja ZPDML/2003, a to je davanje koncesije za plažu Zlatni rat u Bolu.

Najprije je na temelju čl. 17. st.1. i čl. 18. st. 1. ZPDML/2003, čl. 14. st.1. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru, te čl. 20. Statuta Splitsko-dalmatinske županije, Županijska skupština Splitsko-dalmatinske županije donijela Odluku o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja plaže na dijelu k.o. Bol, predio Zlatni rat⁵, pri čemu se koncesija daje na rok od 15 godina počevši od dana sklapanja ugovora o koncesiji uz mogućnost raskida ugovora sukladno važećim zakonskim propisima. 

Zatim je, a na temelju čl. 21. st. 2. ZPDML/20023 te čl. 20. Statuta Splitsko-dalmatinske županije, Županijska skupština Splitsko-dalmatinske županije 11. prosinca 2017. donijela Odluku o povjeravanju ovlaštenja Općini Bol za davanje koncesija na pomorskom dobru na dijelu k.o. Bol, predio Zlatni rat (dalje: Odluka)⁶. Ovom Odlukom Županijska skupština Splitsko-dalmatinske županije povjerava Općini Bol ovlaštenje za davanje koncesije na pomorskom dobru na dijelu k.o. Bol, predio Zlatni rat. Odluku o davanju koncesije donosi Općinsko vijeće Općine Bol koje mora donijeti dvije posebne odluke: a) Odluku o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja plaže za obavljanje turističkih, trgovačkih i ugostiteljskih djelatnosti  na dijelu k. o. Bol, predio Zlatni rat, Općina Bol, do 30. lipnja 2018. te b) Odluku o davanju koncesije na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja plaže za obavljanje turističkih, trgovačkih i ugostiteljskih djelatnosti na dijelu k.o. Bol, predio Zlatni rat do 31. prosinca 2018. Ako u naprijed navedenim rokovima ne budu donesene predmetne odluke, Županijska skupština Splitsko-dalmatinske županije donijet će iste, odnosno Odluka prestaje važiti.

Kako se danas raspolaže s plažom Zlatni rat u Bolu? U aktualnom Planu upravljanja pomorskim dobrom na području Općine Bol za razdoblje od pet godina odnosno od 2024. do  2028⁷, postoji 58 lokacija za koje će Općina Bol izdavati dozvole na razdoblje od 2-5 godina. To znači da u svijetu poznata plaža Zlatni Rat u Bolu nije u režimu koncesija, već se za njeno raspolaganje izdaju dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, kojima se ne ograničava niti isključuje opća upotreba pomorskog dobra.

Ostaje nejasno zašto Općina Bol nije poštivala predmetnu Odluku Županijske skupštine Splitsko–dalmatinske županije od 11. prosinca 2017. o davanju koncesije (a ne koncesijskih odobrenja/dozvola) na pomorskom dobru na dijelu k.o. Bol, predio Zlatni rat. Radi li se o negativnom primjeru decentralizacije u materiji pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj? Je li bilo važno to što je naknada od koncesijskog odobrenja isključivo prihod Općine Bol, te se, poput naknade od koncesije ne dijeli po jednu trećinu u korist državnog proračuna, u korist proračuna županije u korist proračuna grada ili općine (čl. 13. ZPDML/2003)? Ili se zapravo radi o tome da se pitanje plaže Zlatni rat bilo toliko ispolitizirano da su o svemu zadnju riječ dale političke strukture, a ne pravni okvir Republike Hrvatske?      

4.  Uvjeti pod kojima jedinica lokalne samouprave može biti davatelj koncesije po ZPDML/23

U Uvodu ovog članka naveli smo da gradski vijećnici Grada Splita zahtijevaju izmjene ZPDML/2023 na način da su nadležne županije  obvezne (istaknuo autor) prepustiti izdavanje koncesija velikim gradovima na kojem se predmetno područje nalazi na njihov zahtjev.

Najprije treba identificirati koji su to veliki gradovi na istočnoj strani Jadranskog mora kojima bi trebalo prepustiti izdavanje koncesija na pomorskom dobru.

Prema čl. 19.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi⁸ veliki gradovi su jedinice lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena središta razvitka šireg okruženja i koji imaju više od 35.000 stanovnika. Veliki gradovi po kriteriju broju stanovnika na jadranskoj obali su: Split, Rijeka, Zadar, Pula, Šibenik, Dubrovnik i Kaštela. Međutim, po kriteriju sveukupne važnosti za šire okruženje i po kriteriju broja stanovnika izdvajaju se gradovi: Split, Rijeka, Zadar, Pula, Šibenik i Dubrovnik. Split je središte Splitsko-dalmatinske županije, Rijeka središte Primorsko-goranske županije, Zadar središte Zadarske županije, Pula središte Istarske županije, Šibenik središte Šibensko-kninske županije, a Dubrovnik središte Dubrovačko-neretvanske županije.

Sada treba utvrditi koji članak ZPDML/2023 dopušta delegaciju nadležnosti davanja koncesija na pomorskom dobru s jedinice područne (regionalne) samouprave na velike hrvatske gradove na moru.

U čl. 54. važećeg ZPDML/2023 propisani su uvjeti pod kojima jedinica lokalne samouprave može biti davatelj koncesije na sljedeći način: predstavničko tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave na prijedlog izvršnog tijela jedinice (područne) samouprave, a na zahtjev jedinice lokalne samouprave može ovlaštenje za davanje pojedine ili svih koncesija na području te jedinice lokalne samouprave povjeriti jedinici lokalne samouprave do kraja tekućeg mandatnog razdoblje na koje je izabrano predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (st. 1.); predstavničko tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave može oduzeti ovlast iz st.1. ovog članka u slučaju nepoštivanja odredaba ovoga Zakona ili propisa kojima se uređuje koncesija (st. 2.); odluku o davanju koncesije iz st. 1. ovog članka donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (st. 3.); protiv odluke kojom se odbija zahtjev iz st. 1. ovog članka i oduzima ovlast sukladno st. 2. može se pokrenuti upravni spor (st. 4.).

Davanje koncesije na pomorskom dobru vrlo je složen postupak koji se provodi sukladno Zakonu o koncesijama⁹, zatim po ZPDML/2023 koji je usklađen sa ZoK-om i Direktivom o ugovoru o koncesiji. ZoK se sastoji od 5 dijelova, a za ovaj članak najvažniji je njegov DIO PRVI koji sadrži 6 glava: 1) opće odredbe, 2) pripremne radnje za davanje koncesije, 3) postupak davanja koncesije za usluge te koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra procijenjene vrijednosti manje od vrijednosnog praga, 4) postupak davanja koncesije za usluge i gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra procijenjene vrijednosti jednake ili veće od vrijednosnog praga te koncesije za radove, 5) ugovor o koncesiji, te 6) prestanak koncesije. 

Za davanje koncesije na pomorskog dobra izuzetno su važne pripremne radnje za davanje koncesije koje između ostalog uključuju stručno povjerenstvo za koncesiju, rok na koji se daje koncesija, studija opravdanosti davanja koncesije, sadržaj studije opravdanosti davanja koncesije, procijenjenu vrijednost koncesije, dokumentaciju za nadmetanje, sadržaj dokumentacije za nadmetanje, jamstvo za ozbiljnost ponude, kao i druge odredbe.

Osim ZoK-a, koji je krovni propis za sve koncesije u Republici Hrvatskoj, ZPDML/2023 kao lex specialis posebno propisuje odredbe o pripremnim radnjama (čl. 50.), stručnom povjerenstvu za koncesije (kada je davatelj koncesije jedinica lokalne samouprave, stručno povjerenstvo za koncesije imenuje predstavničko tijelo jedinica lokalne samouprave na prijedlog izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, s time da je jedan član Stručnog povjerenstva mora biti predstavnik jedinice područne (regionalne) samouprave). (čl. 51. st.11. ZPDML/2023). 

Iz spomenutih odredbi čl. 54. ZPDML/2023 proizlaze sljedeći zaključci:

1. Jedinice područne (regionalne) samouprave imaju diskrecijsko pravo odlučiti hoće li ovlaštenje za davanje pojedine ili svih koncesija na području pojedine jedinice lokalne samouprave povjeriti jedinici lokalne samouprave
2. zakonodavac nije obrazložio zašto se mogućnost delegacije nadležnosti sa županija na gradove/općine veže do kraja tekućeg mandatnog razdoblja na koje je izabrano predstavničko tijelo jedinica lokalne samouprave (gradsko ili općinsko vijeće)
3. kada se trajanje koncesije veže za politički mandat na 4 godine, onda je razumno očekivati da će visina ulaganja koncesionara u pomorsko dobro biti minimalna
4. s obzirom na to da se dozvola izdaje na rok od 2 do 5 godina, ima li uopće smisla povjeravati gradu/općini davanje koncesija na rok od 4 najviše godine
5. predstavljaju li koncesije na rok od 4 godine nelojalnu konkurenciju dozvolama koje se izdaju od 2 do 5 godina
6. koje će tijelo nadzirati da se koncesija daje isključivo za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, a dozvola izdaje za obavljanje gospodarskih i drugih (negospodarskih) djelatnosti na pomorskom dobru
7. jesu li veliki hrvatski gradovi na moru ljudski i tehnički spremni istovremeno preuzeti odgovornost davanja pojedine ili svih koncesija te dozvola na pomorskom dobru
8. odredbe o pravu predstavničkog tijela jedinice područne (regionalne) samouprave na oduzimanje ovlasti davanja koncesija od strane jedinica lokalne samouprave su neodređene te ih treba precizirati navođenjem određenih članaka ZPDML/2023 i ZoK-a, 
9. protiv odluke kojim se odbija zahtjev jedinice lokalne samouprave za prijenos ovlaštenja za davanje pojedine ili svih koncesija na području te jedinice lokalne samouprave, može se pokrenuti upravni spor. To znači da je za spor nadležan upravni sud.  

Postoje još i druga otvorena pitanja na koja će odgovoriti primjena u praksi čl. 54. ZPDML/2023.  

5. Zaključak

Delegacija je akt nositelja vlasti kojim se njezino vršenje prenosi na drugoga. Zaključak Gradskog vijeća Grada Splita o delegaciji-povjeravanju nadležnosti davanja koncesije na pomorskom dobru s jedinica područne (regionalne) samouprave (županija) na velike gradove ima pretežito retoričko značenje.

Temeljno je pitanje imaju li veliki hrvatski gradovi na moru ljudski i tehnički kapital, općenito znanje i sposobnost preuzeti odgovornost raspolaganja velikim dijelom pomorskog dobra Republike Hrvatske? Odluka o povjeravanju ovlaštenja Općini Bol za davanje koncesija na pomorskom dobru na dijelu k.o. Bol, Zlatni rat koju je donijela Županijska skupština Splitsko-dalmatinske županije 11. prosinca 2017. nije saživjela u praksi iz različitih razloga.   

Tijekom posljednih 30-tak godina, sve su jadranske županije, za sva pitanja raspolaganja pomorskim dobrom, a osobito za pitanje koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, postale autoritet, ili kolokvijalno “države u državi”. Puli, Rijeci, Zadru, Šibeniku, Splitu i Dubrovniku trebalo bi predugo vremena dostići takvu razinu.

dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava