Ustavni sud je odlukom broj: U-III-3726/2021 od 24. lipnja 2025. ukinuo presudu Visokog trgovačkog suda broj: Pž-4475/2019-7 od 28. travnja 2021. i predmet vratio na ponovno odlučivanje o žalbi u predmetu određivanja naknade za zemljište oduzeto za izgradnju ceste na području Grada Zagreba.
Činjenice predmeta i sudske odluke
Podnositelj (trgovačko društvo) je upisan kao suvlasnik u 548/1594 dijela z.k.č.... put u površini od 797 m2 k.o. Gračani, koji suvlasnički dio u naravi iznosi 274 m2 navedene čestice.
Na navedenoj je čestici prije 28. srpnja 2011., kada je stupio na snagu Zakon o cestama ("Narodne novine" broj 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14., 110/18. i 144/21.; u daljnjem tekstu: ZoCest/11), sagrađena cesta koja se od tada koristi u prometu.
U odnosu na navedenu nekretninu nije proveden postupak izvlaštenja već postupak mirnog rješavanja imovinskopravnih odnosa između podnositelja kao vlasnika i Grada Zagreba radi pokušaja nagodbe oko isplate naknade za oduzeto zemljište. Nakon održana dva ročišta 30. srpnja 2014. i 1. rujna 2014. nije sklopljena nagodba i podnositelju nije isplaćena naknada za oduzetu nekretninu.
U zapisniku Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove i imovinu Grada, Odjela za pripremu zemljišta za gradnju, Odsjeka za imovinsko-pravne poslove od 30. srpnja 2014. navedeno je:
- da je Gradski ured za prostorno uređenje, stambene i komunalne poslove i promet izdao lokacijsku dozvolu klasa: UP/I-350-05/2004-01/1120 od 7. travnja 2005. za izgradnju ulice Grašćica - odvojak s pripadajućom javnom rasvjetom i odvodnjom
- da je na temelju navedene lokacijske dozvole izrađen i od nadležnih tijela potvrđen parcelacijski elaborat RN 971/06 k.o. Gračani kojim je formirana parcela prometnice odvojak ulice Grašćica označena kao z.k.č.... površine 797 m2 k.o. Gračani
- da je Gradski ured za prostorno uređenje, izgradnju Grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet podneskom klasa: 340-01/14-01/811 od 31. svibnja 2014. izvijestio da je rješavanje imovinskopravnih odnosa za navedenu prometnicu planirano Programom građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture na području Grada Zagreba za 2014. godinu
- da je stalni sudski vještak za graditeljstvo i procjenu nekretnina Z, B. izradio procjenu tržišne vrijednosti nekretnina prema parcelacijskom elaboratu RN 971/06 k.o. Gračani od 29. svibnja 2014. prema kojoj procjeni je vrijednost nekretnina iskazana u iznosu od 54,00 eura/m2
- da je Služba za vrednovanje nekretnina dostavila očitovanje, podneskom klasa: 940-01/1409/89, urbroj: 251-14-0472-14-6 od 10. srpnja 2014., navodeći da je navedena procjena tržišne vrijednosti nekretnine u skladu s Odlukom o građevinskom zemljištu i utvrđivanju tržišne vrijednosti nekretnina (Službeni glasnik broj 22/13.) i Načelima procjene tržišne vrijednosti nekretnina.
Nakon iznesenog, na Zapisnik Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove i imovinu grada, Odjela za pripremu zemljišta za gradnju, Odsjeka za imovinsko-pravne poslove klasa: 944-05/06-01/374, urbroj: 251-14-22/107-14-68 od 30. srpnja 2014. stranke, među kojima je i podnositelj, izjavile su da "nije suglasan sa procjenom tržišne vrijednosti nekretnina izrađenom od strane sudskog vještaka ... prema kojoj procjeni je vrijednost nekretnina iskazana u iznosu od 54.00 EUR/m2". Podnositelj je je zapisnik vlastoručno potpisao.
Nakon toga, na Zapisnik Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove i imovinu grada, Odjela za pripremu zemljišta za gradnju, Odsjeka za imovinsko-pravne poslove klasa: 944-05/06-01/374, urbroj: 251-14-22/107-14-72 od 1. runa 2014. stranke su upoznate s prethodno navedenim činjenicama te da je stalni sudski vještak za graditeljstvo i procjenu nekretnina Z. B. izradio procjenu tržišne vrijednosti nekretnina prema parcelacijskom elaboratu RN 971/06 k.o. Gračani od 29. svibnja 2014., prema kojoj procjeni je vrijednost nekretnina iskazana u iznosu od 94,50 eura/m2. Podnositelj je potpisao navedeni zapisnik.
Nakon navedenog postupka, podnositelj je 6. svibnja 2015. podnio tužbu protiv tuženika Grada Zagreba radi isplate novčanog iznosa na ime naknade za izvlašteno zemljište koje predstavlja cestu.
Na temelju naprijed navedenih utvrđenja prvostupanjski sud usvojio je tužbeni zahtjev podnositelja uz obrazloženje da podnositelj ima pravo na naknadu za oduzeto vlasništvo od jedince lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba jer potraživanje podnositelja nije u zastari. Navedeno zato što je tek stupanjem na snagu ZoCest-a/11 podnositelj izgubio pravo vlasništva pa je zastarni rok od pet godina iz članka 225. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine" broj 35/05. i 41/08.; u daljnjem tekstu: ZOO) počeo teći 28. srpnja 2011., stoga, zastara nije nastupila jer je podnositelj podnio tužbu 6. svibnja 2015.
Mjerodavni dio obrazloženja prvostupanjske presude glasi: "Sud smatra da je tek stupanjem na snagu ZOC tužitelj izgubio pravo vlasništva, dakle 7. kolovoza 2011. kada je naveden Zakon stupio na snagu, a od kojeg datuma je počeo teći zastarni rok u ovoj pravnoj stvari te stoga od navedenog datuma kada je tužitelj izgubio pravo vlasništva, a tuženik kao jedinica lokalne samouprave isto pravo stekao, tužitelj je stekao pravo potraživati naknadu za otuđeno zemljište, a od tog dana do podnošenja tužbe nije protekao petogodišnji zastrani rok.
(...) To se ne može smatrati da je tužitelj prestao biti vlasnik nekretnine kako to tuženik navodi tijekom postupka izgradnjom prometnice, odnosno bio je vlasnik nekretnine sve do stupanja na snagu ZOC-a.
(...) To je vidljivo iz Zapisnika Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove i imovinu grada KLASA: 944-05/06-01/374 sastavljenog dana 1. rujna 2014. u prostorijama tuženika iz kojeg proizlazi da je vještak procijenio tržišnu vrijednost predmetne nekretnine te se pregovaralo odnosno usuglasilo da će se sklopiti kupoprodajni ugovor temeljem kojeg bi se riješile sve obveze tuženika prema vlasnicima nekretnina.
(...) Sud nije stajališta kako se navedeni Zapisnik ne bi mogao tumačiti kao priznanje duga, no svakako bi se radilo o prekidu zastare u smislu članka 241. ZOO-a budući je tužitelj kao vjerovnik poduzeo pred nadležnim tijelom radnju radi utvrđivanja, osiguranja odnosno ostvarenja tražbine točnije naknade za izvlašteno zemljište koju naknadu sada potražuje predmetnom tužbom."
Visoki trgovački sud je osporenom drugostupanjskom presudom preinačio prvostupanjsku presudu ocijenivši da je prvostupanjski sud pogrešno utvrdio da se zastarni rok za potraživanje naknade za oduzetu nekretninu zbog izgradnje ceste, u slučajevima kad oduzimanje nekretnine nije rezultat zakonom propisanog postupka, računa od dana stupanja na snagu ZoCest-a/11. Naime, prema stajalištu drugostupanjskog suda zastarni rok za potraživanje navedene naknade računa se od trenutka kada upisani vlasnik više nije mogao zahtijevati povrat takve nekretnine.
Mjerodavni dio obrazloženja drugostupanjske presude glasi: "15. Pravo vlasnika na potraživanje naknade za oduzetu nekretninu ne može zastarjeti dok god on može zahtijevati njezin povrat, ali onda kad ne može više zahtijevati njezin povrat, dospijeva njegov zahtjev za naknadu i zastarijeva u općem zastarnom roku. Kad se radi o izgrađenoj cesti, tada se radi o situaciji u kojoj vlasnik zemljišta ne može više tražiti povrat te nekretnine ili njezina dijela na kojem je izgrađena cesta, bez obzira radi li se o javnoj, ili nerazvrstanoj cesti. Slijedom toga, izgradnjom ceste dolazi do situacije da se ne može tražiti povrat takve nekretnine u posjed vlasnika zemljišta na kojem je izgrađena, jer takva nekretnina za upisanog vlasnika više nema niti onu uporabnu vrijednost kakvu je imala prije izgradnje ceste pa tada dospijeva i zahtjev za naknadu za oduzeto zemljište na kojem je izgrađena cesta i od tada počinje i teći rok za naknadu zbog oduzetog zemljišta. (...) 17. Budući da u konkretnom slučaju nije moguć povrat nekretnine u onoj uporabnoj vrijednosti kakvu je do oduzimanja imala za vlasnika nekretnine od trenutka izgradnje ceste (nesporno je cesta izgrađena prije 2009.) to je nastupila zastara tužiteljevog potraživanja prema odredbi članka 225. ZOO-a, jer je tužba podnesena 6. svibnja 2015.“
Stajališta Ustavnog suda
Ustavni sud je naglasio da se u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske vlasništvo smije oduzimati samo uz pretpostavke propisane člankom 50. Ustava, tj. zakonom, pod uvjetom da je ono u interesu Republike Hrvatske i uz naknadu tržišne vrijednosti. Ustavni sud pri tome ističe da se ustavni izričaj "zakonom je moguće ... oduzeti vlasništvo" ne smije tumačiti doslovno, na način da je za oduzimanje vlasništva u svakom pojedinom slučaju potrebno donositi zakon u formalnom smislu. Taj ustavni izričaj znači da zakonom moraju biti propisane pretpostavke pod kojima je, u skladu s Ustavom, dopušteno u pravnim (upravnim ili sudskim) postupcima odlučivati o oduzimanju vlasništva u konkretnim pravnim (upravnim ili sudskim) stvarima (odluke Ustavnog suda broj: U-IIIB-1373/2009, navedeno, i broj: U-III-5723/2016 od 7. svibnja 2019. točka 4. obrazloženja odluke).
U konkretnoj pravnoj stvari nije sporno da je podnositelj suvlasnik u 548/1594 dijela predmetne čestice, a Grad Zagreb oduzeo je navedenu nekretninu podnositelju radi izgradnje ceste, ali bez provođenja postupka izvlaštenja, a koja cesta je sukladno ZoCest-u/11 postala nerazvrstana cesta. Sukladno članku 33. stavku 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (NN br. 91/96., stupio na snagu 1. siječnja 1997.) ako je zakonom navedenoj nekretnini oduzeta sposobnost da bude objekt prava vlasništva, to za podnositelja kao dotadašnjeg vlasnika te nekretnine proizvodi jednake pravne učinke kao da je u pogledu navedene nekretnine provedeno potpuno izvlaštenje. Iako se smatra da je provedeno potpuno izvlaštenje, podnositelju nije za izvlaštenu nekretninu isplaćena naknada.
Dakle, podnositelju je oduzeto zemljište na kojem je izgrađena cesta prije 2009. godine bez provođenja propisanog postupka izvlaštenja i bez isplate naknade za navedenu nekretninu. Stoga takvo postupanje predstavlja miješanje u njegovo pravo vlasništva.
Takvo miješanje predstavlja povredu prava vlasništva ako ne ispunjava uvjete iz članka 1. stavka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, odnosno članka 50. stavka 1. Ustava. Stoga je u konkretnom slučaju potrebno ispitati je li oduzimanje vlasništva bilo propisano zakonom ili je bilo u interesu Republike Hrvatske i je li za tako oduzeto vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete imovine.
Ustavni sud ocjenjuje da je miješanje utemeljeno na zakonu - člankom 131. stavkom 1. ZoCest-a/11 propisano je da ceste koje se na dan stupanja na snagu ZoCest-a/11, tj. 28. kolovoza 2011. koriste za promet vozila po bilo kojoj osnovi i koje su pristupačne većem broju korisnika, a koje nisu razvrstane kao javne ceste u smislu ovoga ZoCes-a/11, postaju nerazvrstane ceste, dakle, na suvlasničkom dijelu nekretnine podnositelja izgrađena je nerazvrstana cesta koja je sukladno članku 131. stavku 2. ZoCest-a/11, po službenoj dužnosti postala javno dobro kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju vlasništvo tuženog Grada Zagreba. Također, miješanje je težilo ostvariti legitimni cilj, odnosno izgradnju prometnice u javnom interesu, u smislu članka 1. stavka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava, te članka 50. stavka 1. Ustava.
U konkretnom je slučaju zadaća Ustavnog suda utvrditi je li za tako oduzeto suvlasništvo nekretnine podnositelja osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete imovine.
U konkretnom predmetu, podnositelj ne može tražiti povrat nekretnine jer je na njoj izgrađena nerazvrstana cesta koja je u vlasništvu tuženog Grada Zagreba. U takvoj pravnoj i faktičnoj situaciji podnositelj ima pravo na naknadu za oduzeto zemljište na kojem je izgrađena cesta bez provođenja propisanog izvlaštenja.
Prema stajalištu prvostupanjskog suda podnositelju je priznato pravo na naknadu za oduzeto zemljište zbog izgradnje ceste bez provođenja propisanog postupka izvlaštenja uz obrazloženje da nije nastupila zastara potraživanja jer je rok počeo teći stupanjem na snagu ZoCest-a/11 s obzirom na to da je podnositelj tek tada izgubio pravo vlasništva. Prema stajalištu drugostupanjskog suda podnositelju bi pripadalo pravo na naknadu za zemljište da nije nastupila zastara potraživanja prema članku 225. ZOO-a.
Dakle, prema stajalištu sudova nije sporno da podnositelj ima pravo na naknadu za oduzeto zemljište zbog izgradnje ceste bez provođenja propisanog postupka izvlaštenja. U odnosu na ostvarenje prava na naknadu vođena su dva postupka.
Prvi postupak bio je postupak mirnog rješavanja imovinskopravnih odnosa između podnositelja kao vlasnika i tijela Grada Zagreba 30. srpnja 2014. i 1. rujna 2014., koji se ne smatra dijelom postupka izvlaštenja. U navedenom postupku dva puta je provedena procjena vrijednosti nekretnine koja je prema drugom nalazu vještaka iznosila 94,50 eura/m2, a koju je procjenu podnositelj prihvatio. Međutim, iz spisa nije razvidan razlog zašto nije došlo do nagodbe odnosno do "sklapanja ugovora za kupoprodajnu cijenu od 94,40 eura/m2". Naime, iz zapisnika tijela Grada Zagreba nedvojbeno je izražena volja tuženika Grada Zagreba da riješi imovinskopravne odnose za navedenu nerazvrstanu cestu što je bilo predviđeno u Programu građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture na području Grada Zagreba za 2014. godinu pod točkom 5. "Rješavanje imovinsko-pravnih poslova, Gradska četvrt Podsljeme".
Polazeći od navedenog, podnositelj u prvom postupku nije ostvario pravo na naknadu za oduzeto zemljište zbog izgradnje ceste bez provođenja propisanog postupka izvlaštenja, pri čemu u postupku nije naveden razlog zbog kojeg nije došlo do sklapanja nagodbe.
Nakon toga je podnositelj pokrenuo drugi postupak, i to 6. svibnja 2015. parnični postupak za isplatu novčanog iznosa na ime naknade za izvlaštenu nekretninu koja predstavlja cestu. Prvostupanjski sud usvojio je tužbeni zahtjev podnositelja ocijenivši da je podnositelj stekao pravo na naknadu za oduzeto vlasništvo nekretnine od jedinice lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba s danom stupanja na snagu ZoCest-a/11 kada su nastupili pravni učinci kao da je provedeno potpuno izvlaštenje te nekretnine iz članka 33. stavaka 1. i 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Međutim, osporenom drugostupanjskom presudom preinačena je prvostupanjska presuda i odbijen je tužbeni zahtjev za isplatom zbog nastupanja zastare iz članka 225. ZOO-a.
Polazeći od navedenog, podnositelj nije ni u drugom postupku ostvario pravo na naknadu za oduzeto zemljište bez provođenja propisanog postupka izvlaštenja za izgradnju ceste.
Stoga, Ustavni sud primjećuje da je podnositelju nekretnina oduzeta bez provođenja zakonom predviđenog postupka za izvlaštenje za izgradnju ceste, za koju u konačnici nije ostvario naknadu tržišne vrijednosti. Naime, sadašnji vlasnik nekretnine tuženik Grad Zagreb ne može izvlačiti korist uslijed oduzimanja vlasništva i proglašenja nekretnine javnim dobrom u općoj uporabi (nerazvrstana cesta) bez provođenja postupka izvlaštenja. Podnositelj, nakon što mu je oduzeto vlasništvo nekretnine, za ostvarivanje je naknade za oduzeto zemljište vodio dva postupka (upravni i parnični), od kojih je jedan postupak vodio sadašnji vlasnik zemljišta Grad Zagreb, a koji su okončani na način da podnositelj ni u jednom postupku nije ostvario pravo na naknadu za oduzeto zemljište.
Dakle, u konkretnom slučaju radi se o oduzimanju vlasništva bez da je za tako oduzeto vlasništvo, nakon što su vođena dva postupka, podnositelju osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete imovine sukladno članku 50. stavku 1. Ustava.
Zbog toga je ocjena Ustavnog suda da u konkretnom slučaju Visoki trgovački sud u osporenoj presudi nije sagledao učinke svoga tumačenja odnosno primjene mjerodavnog prava na situaciju podnositelja, koji je vodio dva postupka radi ostvarivanja prava na naknadu za zemljište oduzeto bez provođenja postupka izvlaštenja, u svjetlu ustavnog jamstva zaštite vlasništva te je propustio uzeti u obzir ustavni zahtjev sadržan u članku 50. stavku 1. Ustava da se oduzimanje vlasništva neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete imovine.
Dakle, podnositelju je povrijeđeno pravo vlasništva iz članka 48. stavka 1. u vezi s člankom 50. Ustava, zbog neisplate naknade za oduzetu nekretninu.
Napomene uz odluku
Prije svega valja napomenuti da je do oduzimanja nekretnine za izgradnju ceste došlo 2009. godine kada je bio na snazi Ustav Republike Hrvatske od 22. prosinca 1990. koji jamči prvo vlasništva (raniji ustavi to nisu jamčili) uz pravo na tržišnu naknadu za oduzeto zemljište.
Osim toga, potpuni učinci Ustava iz 1990. nastupili su tek 1. siječnja 1997., kada je istekao rok za usklađivanje pojedinih dijelova pravnog sustava s Ustavom. Tako je i Zakon o vlasništvu stupio na snagu 1. siječnja 1997. kada je uspostavljen potpuno novi sustav prava vlasništva bez postojanja društvenog vlasništva i zakona koji su omogućavali podruštvovljenje građevinskog zemljišta (prije svega Zakona o građevinskom zemljištu).
Naime, po Zakonu o građevinskom zemljištu iz 1980. godine građevinskim se zemljištem smatralo zemljište koje se nalazilo u onim gradovima i naseljima gradskog karaktera koji su ranijim propisima proglašen takvim, zatim zemljište u svim naseljima u kojima se nalazilo sjedište općine i u novim naseljima koja su kao takva bila određena zakonom. Građevinskim zemljištem se po tom Zakonu smatra zemljište koje se nalazi u gradovima i naseljima gradskog karaktera, zatim drugo zemljište koje je izgrađeno i zemljište koje je prostornim planovima određeno za izgradnju građevinskih objekata ili za javne površine. Granica građevinskoga područja određivala se odlukama skupština općina o granicama grada i naselja gradskog karaktera, koja je bila identična granici koju obuhvaća prostorni plan određenog naselja takvog karaktera.
Dakle, do 1980. godine došlo je do potpunog poistovjećivanja prostornog planiranja i stjecanja statusa građevinskoga zemljišta jer bez odgovarajuće prostorno-planske dokumentacije i odluke zemljište nije imalo status građevinskoga zemljišta u društvenom vlasništvu, na kome su se primjenjivala naprijed navedena ograničenja u raspolaganju i korištenju. Postojalo je i građevinsko zemljište u selima, koje je ostalo u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba i nije bilo podruštvljavano. Međutim, njime se nije gospodarilo na opisani način, ali je općina imala pravo prvokupa i u odnosu na to zemljište.
Dakle, do 1990. godine građevinsko zemljište najvećeg broja naselja u Hrvatskoj podruštvovljeno je i stavljeno pod nadzor općine, koja je po svojim potrebama, unutar zakonskih pretpostavki, raspolagala građevinskim zemljištem i određivala granice građevinskih područja. Takvo je stanje važilo sve do ukidanja Zakona o građevinskom zemljištu 1. siječnja 1997. donošenjem Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima („Narodne novine“, broj 91/96.).
Osim toga, valja uzeti u obzir i da je Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ("Narodne novine" broj 92/96. i 80/02., u daljnjem tekstu: Zakon o naknadi) omogućio u članku 3. Zakona podnošenje zahtjeva za naknadu i za imovinu oduzetu bez pravne osnove u razdoblju 1945. do stupanja na snagu tog Zakona 1996.
Dakle, posebne okolnosti ovog predmeta su oduzimanje nakon stupanja na snagu Ustava iz 1990., vođenje postupka za određivanje naknade od strane korisnika oduzimanja - jedinice lokalne samouprave, te vođenje sudskog postupka koji je pokrenut odmah po izgradnji ceste i po propasti izvansudskog postupka koji je vođen oko sklapanja nagodbe za naknadu za oduzeto zemljište koje je uporabljeno za izgradnju ceste.
dr. sc. Robert Peček
