Uz Zakon o komasaciji poljoprivrednog zemljišta: Udovoljava li rad tijela postupka komasacije načelima čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda?

1. Okvir za raspravu

Poljoprivredno zemljište je rijetko i posebno dobro, dok njegovo stjecanje često podliježe određenim uvjetima i ograničenjima.¹ Nacionalnim zakonima o zemljištu, koji postoje u nekoliko država članica EU-a, ostvaraju se razni ciljevi, od nastavka korištenja poljoprivrednog zemljišta u poljoprivredne svrhe do smanjenja koncentracije zemljišta. Zajedničko im je to što su usmjereni na izbjegavanje prekomjernih zemljišnih špekulacija. Neka od pitanja na koja se odnose ti zakoni, a posebno koncentracija zemljišta i zemljišne špekulacije, u posljednje su vrijeme dobila veliku važnost u okviru političkih programa što je rezultiralo da je Europski parlament donio izvješće o koncentraciji poljoprivrednih zemljišta i pristupu poljoprivrednika zemljištu.² Spuštajući se na praktičnu i empirijsku razinu za naznačiti je kako je problem rascjepkanosti zemljišta na područ­ju Republike Hrvatske zapravo višestoljetni problem koji još uvijek nije riješen kako u interesu same države tako ni u interesu vlasnika zemljišta, a čemu u prilog ide dio obrazloženja Zakona o komasaciji zemljišta od 21. svibnja 1891.³ Bez analize geneze problema, iz prijedloga novog Zakona proizlazi kako stari Zakon o komasaciji poljoprivrednog zemljišta⁴ nije mogao ostvariti cilj i svrhu komasacije poljoprivrednog zemljišta. Stoga je dana 23. travnja 2022. stupio na snagu novi Zakon o komasaciji poljoprivrednog zemljišta,⁵ a nužnost donošenja novog Zakona, zakonodavac je obrazložio činjenicom kako na temelju Zakona o komasaciji poljoprivrednog zemljišta iz 2015. nije dovršen nijedan konkretan postupak!

2. Primjenjuje li se čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda na upravni postupak?

Komasacija se prema izričitim pozitivnim zakonskim odredbama provodi u interesu Republike Hrvatske, svi postupci komasacije su hitni, a u naravi su upravni postupci koji se vode prema Zakonu o općem upravnom po­stupku.⁶ Imajući u vidu nadležnosti i diskrecijska ovlaštenja tijela uprave, ona moraju postupati suglasno međunarodnim standardima pravičnog suđenja ključnim za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Dakle, iako je u čl. 6. Konvencije⁷ utemeljeno pravo na pravično suđenje, njegova jamstva se primjenjuju pokretanjem upravnog postupka. Štoviše, mehanizmi zaštite se ne zaustavljaju na donošenju presude, već se primjenjuju i na fazu izvršenja upravnih akata. Predmet ESLJP-a Ringeisen protiv Austrije⁸ odnosio se na upravni postupak za registriranje prijenosa zemljišta gdje je zaključeno da: „karakter zakonodavstva koji regulira odlučivanje u ovoj stvari (građanskopravno, trgovačko, upravno pravo itd.), kao i karakter tijela nadležnog u ovoj stvari (redovni sud, upravni sud itd.) nemaju veliki utjecaj“. Prema tomu, nije važno kako se u unutrašnjem pravu regulira neko pravo ili obveza, garancije iz čl. 6. primjenjuju se u svim vrstama postupaka, od kaznenog i stegovnog, preko upravnog i parničnog, pa čak i u postupcima pred drugim tijelima s javnim ovlastima.

3. Postavljanje problema

Nositelj komasacije (čl. 6. st. 1. t. 6.) je jedinica lokalne samoupra­ve ili Grad Zagreb odnosno Ministarstvo nadležno za poljoprivredno zemljište (dalje: Ministar­stvo) kada je to zakonom propisano. Navedenom odredbom zakono­davac spušta na lokalnu samoupravu obvezu provođenja postupka komasacije. Pri tomu su bitna dva tijela, Povjerenstvo i Rješavatelj. Povjerenstvo je kolektivno tijelo koje imenuje Nositelj komasacije za izradu nacrta akata i obavljanje drugih radnji radi provođenja komasacije (čl. 6., st. 1., t. 9.), dok je Rješavatelj izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave ili Grada Zagreba odnosno Ministarstvo, koje u postupku komasacije u upravnim stvarima rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u skladu s posebnim propisom kojim se uređuje područje općeg upravnog postupka (čl. 6., st. 1., t. 10.). U postupku komasacije sudjeluje i Vlada Republike Hrvatske koja na prijedlog Ministarstva donosi Program komasacije poljoprivrednog zemljišta, kao akt planiranja provo­đenja komasacije na okvirnoj površini zemljišta za predviđeno razdoblje i u skladu s planiranim finan­cijskim sredstvima. Dakle, pitanje je: jesu li tijela pred kojima se vodi postupak komasacije tijela koja udovoljavaju zahtjevima čl. 6. st. 1. Konvencije?

4. Ustavno-konvencijska analiza

Namjera je razjašnjavanjem pravnih instituta koji su nastali kao rezultat dugogodišnje prakse Ustavnog suda RH i ESLJP-a i sagledavanjem njihovog međusobnog odnosa dođe do saznanja o pravno-logičkom mehanizmu odlučivanja u predmetima povrede prava na pristup sudu u kontekstu naslovnog pitanja.

4.1. Načelna pravna stajališta o pravu na pristup sudu

Pravo na pristup sudu najvažnije je jamstvo prava na pravično suđenje bez čijeg ostvarenja nema ostvarenja nijednog drugog jamstva pravičnog suđenja.⁹ Pravo na pravično suđenje, zajamčeno čl. 29. st. 1. Ustava, obuhvaća više aspekata koji čitav proces suđenja čine pravičnim. U svojoj biti/osnovi to je postupovno jamstvo koje zahtijeva da postupak od državnih tijela bude proveden prema načelima koja će strankama u postupku osigurati pravično suđenje. Pravo svakoga na pristup sudu dio je temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje, a podrazumijeva pristupačnost postupku sa svim obilježjima sudskog oblika ispitivanja. I samo pravo na pristup sudu ima nekoliko aspekata. Mogućnost iniciranja sudskog postupka radi donošenja odluke o pravima i obvezama stranaka, iako sama po sebi nije dovoljna da bi se osiguralo pravo pristupa sudu, onaj je aspekt prava na pristup sudu bez kojega ostala jamstva, sadržana u pravu na pravično suđenje, ne bi mogla imati pravno značenje. Pravo na pristup sudu, međutim, nije apsolutno; ono može biti zakonom ograničeno (čl. 16. Ustava). Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), jer po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit “prava na sud“ (v. exempli gratia, odluku USRH, br. U-III-2466/17 od 23. listopada 2019.).¹⁰ Svako ograničenje, stoga, mora biti ustanovljeno zakonom, mora imati legitimni cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići (Odluka USRH, br. U-I-949/1995 i dr. od 23. studenoga 2005.).¹¹ U našem slučaju da bi se moglo odgovoriti na pitanje - je li dužniku ograničeno pravo na pristup sudu moramo odgovoriti na tri pitanja: je li postojalo ograničenje u pogledu prava na pristup sudu; ako jest, je li ograničenje težilo legitimnom cilju; te ako jest, je li ograničenje bilo razmjerno legitimnom cilju koji se želio postići.

4.1.1. Postoji li ograničenje u pogledu prava na pristup sudu?

Imajući u vidu nadležnosti i diskrecijska ovlaštenja predmetnih upravnih tijela, važno je da pojedinci imaju pravo žalbe na upravne akte koji utječu na njihova prava, odnosno interese. Stoga je garancija sudske kontrole upravnih akata od strane nadležnog i nezavisnog suda koji postupa suglasno međunarodnim i regionalnim standardima pravičnog suđenja ključna za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.¹² Iako novi Zakon kao lex specialis ne predvi­đa ulaganje žalbe, odnosno žalba nije dopuštena za odluku o naknadi za zgrade, jednostavne građevine i nasade (čl. 9. st. 5.), za odluku ministra kojom ministarstvo preuzima provođenje komasacije (čl. 17. st. 10.), odluku rje­šavatelja o pokretanju komasacije (čl. 21. st. 5.), rješenje o utvr­đivanju zemljišta za zajedničke potrebe sudionika komasacije (čl. 32. st. 3.), rješenje o izdvajanju zemljišta za opće potrebe (čl. 33. st. 4.), rješenje o provođenju komasacije (čl. 34. st. 7.) i rje­šenje o komasaciji (čl. 44. st. 3.), može se pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom. Dakle, uvažavajući kompleksnost ovih postupaka mišljenja smo kako su ovdje zadovoljeni specifični zahtjevi pravičnog suđenja koji proizlaze iz univerzalnih i regionalnih standarda odnosno uspostavljene su tražene materijalne i procesne garancije.¹³ Međutim, i kada bi krenuli od stajališta da postoje ograničenja koje utječe na pravo na pristup sudu ono neće biti nespojivo s ustavnim i konvencijskim pravom na pravično suđenje (čl. 6.) ako teži legitimnom cilju te postoji razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se težio postići.

4.1.2. Ima li rad tijela pred kojima se vodi postupak komasacije poljoprivrednog zemljišta legitiman cilj?

U Republici Hrvatskoj je do dana 12. svibnja 2015. bio na snazi preuzeti Zakon o komasaciji¹⁴ iz 1979., koji je doživio dvije izmjene i dopune 1984. i 1987. Zanimljiva je činjenica kako u razdoblju od 1987. pa do 2015. nije bilo zadiranja u tekst zakona kroz iz­mjene i dopune. Dana 12. svibnja 2015. stupio je na snagu Zakon o komasaciji poljoprivrednog zemljišta,¹⁵ a za vrijeme trajanja koje­ga nije uspješno proveden niti jedan postupak komasacije. Trenutno je na snazi i u primjeni novi Zakon o komasaciji poljoprivrednog zemljišta iz 2022. Sloboda zakonodavca u izboru ili promjeni određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima zakona navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu. Ovo stoga što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja, jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred USRH.¹⁶ Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti.¹⁷ To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenja postojeći zakonodavni model kao što je postojeći. Ipak iz Konačnog prijedlog Zakona o komasaciji poljoprivrednog zemljišta navedena su po mišljenju autora dostatna i relevantna obrazloženja. Zakonodavac je u „Razlozima zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se njime uređuju“ naveo „učinkovita provedba komasacije poljoprivrednog ze­mljišta, čime bi se okrupnile katastarske čestice u veće i pravilnije čestice, a što utječe na povećanje poljopri­vredne proizvodnje, stvaranje veće dodane vrijednosti u poljoprivrednoj proizvodnji, stavljanje u funkciju za­puštenog poljoprivrednog zemljišta, omogućila bi se optimizacija oblika katastarskih čestica i površina po­ljoprivrednog zemljišta, stvorili bi se bolji uvjeti za obra­đivanje poljoprivrednog zemljišta uređenjem puteva i komunalne mreže, riješili bi se imovinskopravni odnosi, a sve u svrhu značajnog utjecaja na razvoj i unaprjeđe­nje ruralnih prostora.“¹⁸ Ono što je izostalo je kvalitativna i kvantitativna analiza koja bi dokazala kako postojeće rješenje doprinosi ubrzanju postupka jer je postupak komasacije i dalje dugotra­jan i složen. Treba uzeti u obzir kako će u pojedinim fazama postupka, osim ZKPZ-a, trebati primijeniti najmanje Zakon o javnoj nabavi,¹⁹ Zakon o procjeni vrijednosti nekretnina,²⁰ čime se sam postupak dodatno komplicira i produžava. Doktrina naznačuje kako jednostavnosti postupka ne doprinosi ni okolnost kako će u sporovima o pravu vlasništva i drugim stvarnim pravima, postupcima razvrgnuća suvlasničkih zajednica i ostavinskim postupcima koji su nastali u postupku komasacije, odlučivati nadležni sud odnosno druga tijela i ovlaštene osobe kada je to posebnim zakonom propisano. S obzirom na du­gotrajnost parničnih postupaka koji se vode s osno­va vlasničkih statusa razumno je očekivati kako će postupak komasacije ostati pravno kompleksan i vremenski dug. Nadalje, doktrina navodi kako u obzir nije uzeta činjenica da veći dio jedinica lokalne samouprave ne raspolaže dovoljnim brojem kvalificiranih službenika koji bi mogli učinkovito vo­diti postupke komasacije.²¹

4.1.3. Je li rad tijela pred kojima se vodi postupak komasacije poljoprivrednog zemljišta razmjeran legitimnom cilju koji se njime želio postići?

U odgovoru na predmetno pitanje treba posegnuti za načelom pravne sigurnosti ističući da pravo na pristup sudu, uvijek mora biti tumačeno u svjetlu vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koje, između ostalog, zahtijeva da sve stranke imaju djelotvorno pravno sredstvo koje im omogućuje da brane svoja prava. Zakonodavac u okviru provedbe postupka komasacije normativno regulira kako se na pojedine akte ne može izjavljivati žalba, ali se oni mogu pobi­jati tužbom protiv akta kojim se rješava o upravnoj stvari. Na taj način se postiglo objektivno i razumno opravdanje razmjernosti u pravu na pristup sudu, kao dijelu ustavnog prava na pravično suđenje. Štoviše, postignuta je i pravična ravnoteža između interesa Republike Hrvatske i zaštite prava vlasništva stranaka i sudionika postupka komasacije jer zahvaćanjem države u njihovo pravo vlasništva oni nisu snosili prekomjeran pojedinačan teret koji bi se mogao smatrati nerazmjernim s naravi potrebe za ograničenjem u konkretnom slučaju, to jest, s legitimnim ciljem koji se tim ograničenjem nastojao ostvariti ²².

5. Umjesto zaključka

Prilikom analize čl. 29. Ustava i čl. 6. Konvencije i teze je li povrijeđeno pravo na pristup sudu judikatura ukazuje kako treba razmotriti čitav postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne jedan izolirani čimbenik, događaj ili aspekt, iako nije isključeno da jedan određeni čimbenik može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni pravičnosti postupka.²³ Ono što je u analizi sporno jest – udovoljavaju li tijela pred kojima se vodi postupak komasacije poljoprivrednog zemljišta zahtjevima čl. 6. st. 1. Konvencije, što bi dovelo do ograničenja prava na pristup sudu u mjeri koja dovodi u pitanje samu bit tog prava. Ovdje će u pogledu opredjeljenja ipak biti zauzeto stajalište da nema povrede prava na pristup sudu, ali uz uvažavanje izuzetne i notorne kompleksnosti ovog izbora i prihvaćanje činjenice da u tako složenim i mnogostrano zamršenim pitanjima postoje argumenti i za jednu i za drugu mogućnost te da konačno opredjeljenje zavisi od čimbenika koji se pripisuju jednoj i drugoj grupi argumenata. U prilog stajalištu autora govori i judikatura ESLJP-a koja se primjenjuje izravno odnosno neposredno. U predmetu pred ESLJP-om podnositelji zahtjeva bili su poljoprivrednici čije je zemljište bilo predmet postupka okrupnjavanja. Prema njihovim tvrdnjama, poljoprivredna tijela pred kojima su se vodili relevantni postupci, od kojih se svako sastojalo od troje sudaca i pet državnih službenika, nisu predstavljala neovisne i nepristrane sudove. ESLJP je presudio da nije došlo do povrede čl. 6. st. 1. Konvencije, utvrdivši da su Pokrajinski i Vrhovni odbor za reformu zemljišta, kojima su podnositelji zahtjeva podnijeli žalbe protiv brojnih odluka o okrupnjavanju koje su se odnosile na njihovo zemljište, bili neovisni i nepristrani sudovi. Istaknuo je da neovisnost i nepristranost članova sudaca nisu bile sporne. Što se tiče državnih službenika, njihovo sudjelovanje nije samo po sebi bilo protivno čl. 6. st. 1. Konvencije: Ustavom i relevantnim zakonodavstvom predviđena je njihova neovisnost, a javnim tijelima zabranjeno je da im daju bilo kakve upute u pogledu njihove sudačke dužnosti. Nadalje, podnositelji zahtjeva nisu tvrdili da su državni službenici koji su ispitivali njihov predmet primili bilo kakve upute u vezi s predmetom spora. Odbori su bili neovisni ne samo o izvršnoj vlasti, već i o strankama u predmetu, odnosno o predmetnim vlasnicima zemljišta. S obzirom na tu situaciju, hijerarhijske veze koje su postojale u drugim kontekstima između državnih službenika iz istog odjela unutar pokrajinske ili savezne državne službe kojoj su pripadali također nisu bile od značenja. Jednako tako, sudjelovanje državnih službenika koji su bili članovi odbora zbog svojeg iskustva u području agronomije, šumarstva i poljoprivrede nije moglo izazvati sumnje u pogledu neovisnosti i nepristranosti odbora. Oni su bili stručnjaci u svojim područjima, a sudjelovanje takvih stručnjaka potrebno je u predmetima koji se odnose na okrupnjavanje zemljišta jer se radi o postupku u kojem se javljaju vrlo složena pitanja ²⁴.

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet

Izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet