Pojam slobodne ocjene u (upravnom) pravu nema samo jedno značenje. U ovome članku iznosimo primjer normativnog korištenja pojma slobodne ocjene u posebnom (sektorskom) zakonodavstvu koji je različit od pojma slobodne (diskrecijske) ocjene prema regulaciji općeg upravnog postupka, ali i od pojma slobodne ocjene dokaza. Analizirani je primjer je s područja financijskog prava.1
Slobodna ocjena u kontekstu procjene porezne osnovice
Člankom 92. Općeg poreznog zakona uređena je procjena porezne osnovice. Ta se procjena primjenjuje ako porezno tijelo ne može utvrditi poreznu osnovicu na temelju poslovnih knjiga i evidencija poreznog obveznika (st. 1. i 2.). Zatvoreni popis mjerila procjene sadržan je u stavcima 3. i 4. toga članka. Za ovo razmatranje ključan je stavak 5. navedenoga članka. Prema članku 92. stavku 5. Općeg poreznog zakona, porezno tijelo po slobodnoj ocjeni odlučuje koje će mjerilo ili više njih iz stavka 3. i 4. toga članka koristiti za procjenu porezne osnovice.
Pri tome je člankom 4. Općeg poreznog zakona propisano da se, ako tim Zakonom nije uređeno drugačije, na postupanje poreznih tijela primjenjuje Zakon o općem upravnom postupku.
Slobodna ocjena dokaza
Nadalje, u okviru uređenja načela samostalnosti i slobodne ocjene dokaza, člankom 9. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da službena osoba utvrđuje koje će činjenice i okolnosti uzeti za dokazane slobodnom ocjenom, na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka.
Za razliku od slobodne ocjene dokaza iz članka 9. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, varijanta slobodne ocjene iz članka 92. stavka 5. Općeg poreznog zakona odnosi se, u biti, na slobodan odabir jednog ili više mjerila propisanih za procjenu porezne osnovice.
Slobodna (diskrecijska) ocjena pri rješavanju upravne stvari
Različito, treće značenje ima rješavanje upravne stvari, tj. meritorno odlučivanje u upravnom postupku, primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene (članak 5. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku2 - ZUP-a, vezano uz članak 4. stavak 2. te članak 117. stavke 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima). Kumulativne pretpostavke za rješavanje upravne stvari u upravnom postupku primjenom slobodne ocjene jesu:
- zakonski temelj diskrecijske ovlasti (ona ne može biti podijeljena podzakonskim propisom)
- odlučivanje unutar propisanih granica (raspona) diskrecije
- konkretizirano odlučivanje u okolnostima dotičnog slučaja, pri čemu konkretni odabir mora biti sukladan svrsi radi koje je odnosna diskrecijska ovlast dana.
Takvo poimanje slobodne ocjene pri rješavanju upravne stvari temelji se na „krbekovskoj“ koncepciji.3 Naime, i danas je aktualno klasično djelo Ive Krbeka „Diskreciona ocjena“ iz 1937. (JAZU, Zagreb), za koju neki pravni autoriteti navode da je jedno od najboljih djela pravne literature ikad napisanih na hrvatskome jeziku.
Dakle, „zupovska“ („krbekovska“) slobodna ocjena primjenjuje se pri rješavanju upravne stvari u upravnom postupku, tj. pri donošenja rješenja (upravnog akta) kojim se odlučuje o pravu ili obvezi stranke koja je predmet konkretnog upravnog postupka.
Usporedba s Općim poreznim zakonom
Primjena slobodne ocjene pri odabiru mjerila za procjenu porezne osnovice može utjecati na ishod rješavanja postupka. Međutim, to što je pri procjeni osnovice primijenjena slobodna ocjena ne znači da je porezno rješenje kojim se rješava u konkretnoj upravnoj stvari doneseno primjenom slobodne ocjene.
Ne samo da je pogrešno poistovjećivati te dvije vrste slobodne ocjene, već ne postoji ni zakonska osnova za donošenje poreznog rješenja po slobodnoj ocjeni.
Upravni spor
Netom izneseno ima svoje implikacije i u upravnome sporu. Naime, upravni sud nije ovlašten primijeniti slobodnu (diskrecijsku) ocjenu umjesto javnopravnog tijela, već su granice sudske ocjene zakonitosti primjene slobodne ocjene ograničene na postojanje zakonske ovlasti, granice ovlasti, te svrhovitost primjene diskrecijske ovlasti u konkretnom slučaju (članak 4. stavak 2. te članak 117. stavci 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima). Navedene se odredbe Zakona o upravnim sporovima odnose na rješavanje po slobodnoj ocjeni u upravnom postupku, tj. na „zupovsku“ („krbekovsku“) slobodnu ocjenu.
Zbog toga nema pravne zapreke da upravni sud donese reformacijsku presudu, kojom sam rješava stvar, (i) u poreznim predmetima u kojima je porezna osnovica procijenjena po slobodnoj ocjeni (tj. slobodnim odabirom nekog od mjerila propisanih za procjenu), jer tada upravna stvar nije riješena po slobodnoj ocjeni. Potonja se slobodna ocjena, podsjećamo, ne primjenjuje pri rješavanju upravne stvari. To, ujedno, znači i da je upravni sud ovlašten razmatrati pravilnost konkretnog odabira mjerila za procjenu porezne osnovica, jer ni u tom slučaju nije riječ o „zupovskoj“ slobodnoj ocjeni, koja, prema Zakonu o upravnim sporovima, isključuje reformacijske ovlasti upravnog suda.
Dr. sc. Alen Rajko
^ 1 I propisi s drugih pravnih područja koriste pojam slobodne ocjene. V. primjerice: članak 49. stavak 2. i članak 104. stavak 2. Zakona o javnom bilježništvu; članak 15. stavak 2. Zakona o javnobilježničkim pristojbama; članak 223. stavci 1. i 2. te članak 464.a Zakona o parničnom postupku; članak 17. stavak 1. Zakon o postupcima naknade štete zbog povreda prava tržišnog natjecanja; članak 35. stavak 2. Zakona o arbitraži; članak 79.f stavak 3. Zakona o stečaju potrošača, i dr.
^ 2 Povezano s time, v. i članak 107. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku.
^ 3 Više o toj koncepciji v. primjerice u: Rajko, Alen, Diskrecijska ocjena, Pravo i porezi, br. 2/07.
