Je li država izgubila bitku s bespravnim graditeljima na pomorskom dobru Republike Hrvatske?

Gradnja bez odgovarajuće dokumentacije na prostoru Republike Hrvatske postoji već desetljećima te je svakim danom sve veća. Potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske i ministar prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine B.B. bespravnu gradnju naziva „karcinomom“ koji nije odstranjen niti jednom dosadašnjom poduzetom mjerom. Ovaj problem pokušao se je zaustaviti donošenjem Zakona o državnom inspektoratu ¹, no vrijeme je ubrzo pokazalo da Državni inspektorat Republike Hrvatske nema prvenstveno ljudske kapacitete da može u tehničkom i kadrovskom smislu brzo i efikasno sankcionirati “divlju” gradnju.

Bespravna gradnja posebno ugrožava pomorsko dobro koje prostorno zahvaća jednu trećinu državnog teritorija, te je uz šume i vode najveće prirodno bogatstvo Republike Hrvatske. Kada dožupan Splitsko-dalmatinske županije S. Č. javno kaže sljedeće: “1.) model nadzora iz novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, nije postigao željeni efekt te ljudi na terenu negoduju s pravom; 2.) tražili smo inspekcijske ovlasti za županije, ali ih nismo dobili uz obrazloženje da ih mogu imati samo tijela središnje državne uprave; 3.) zalažem se za decentralizaciju inspekcijskih službi; 4.) nudili smo financiranje uklanjanja objekata jedinicama lokalne samouprave putem trećih osoba, ustupanje naših djelatnika i preuzimanje lučkih kapetanija koje su nekad i bile pod lokalnom ingerencijom“ ², onda njegovu ocjenu treba uzeti ozbiljno na znanje. Radi li se zapravo o priznanju dožupana najveće jadranske županije da je država izgubila bitku s bespravnom gradnjom na pomorskom dobru Republike Hrvatske te mora krenuti u konačni obračun s kaosom?  

Republika Hrvatska ima zakonodavni okvir na temelju kojeg se mogu primjenjivati sankcije za svakoga tko ne postupa po propisima. Za ovaj članak najvažniji su Zakon o građevinskoj inspekciji ³ te Zakon o komunalnom gospodarstvu ⁴. Prvim se reguliraju ovlasti i obveze građevinskog inspektora i komunalnog redara, dok se drugim uređuju ovlasti isključivo komunalnog redara.

U Zakonu o građevinskoj inspekciji nadležnost za obavljanje poslova nadzora podijeljena je između građevinskih inspektora i komunalnih redara. Poslove inspekcijskog nadzora na temelju ovoga Zakona obavlja građevinski inspektor u ministarstvu nadležnom za poslove graditeljstva i prostornoga uređenja, a nadzor građenja i provedbe zahvata u prostoru koji nisu građenje upravno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradova i općina)  nadležno za poslove komunalnog gospodarstva. Građevinski inspektor obavlja inspekcijski nadzor građenja, provedbe stručnog nadzora građenja, održavanja i uporabe građevina, osim građevina čije građenje nadzire upravno tijelo. S druge strane, upravno tijelo obavlja nadzor u vezi s građenjem i izvođenjem radova koji se prema posebnom propisu kojim se uređuje gradnja grade odnosno izvode: 1. na temelju rješenja koje se donosi na temelju propisa kojima se uređuje komunalno gospodarstvo i 2. bez građevinske dozvole, glavnog projekta, odnosno drugog akta. Upravno tijelo obavlja poslove nadzora u vezi s: 1. uklanjanjem ruševina zgrada, 2. otklanjanjem oštećenja pročelja i pokrova postojeće zgrade koji nisu nosiva konstrukcija, 3. provedbom zahvata u prostoru koji nisu građenje, osim rudarskih radova, 4. dovršenjem zgrade u pogledu vanjskog izgleda i uređenja građevne čestice u skladu s građevinskom dozvolom, 5. provedbom odluke o privremenoj zabrani izvođenja radova koju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi na temelju posebnog zakona kojim se uređuje gradnja, te 6. izlaganjem energetskog certifikata.

S tim u svezi podaci pokazuju da je u Republici Hrvatskoj u 2023. na poslovima građevinskog inspektora bilo zaposleno 70 građevinskih inspektora, te 882 komunalna redara u 556 gradova i općina. Iz Godišnjeg izvješća o radu Državnog inspektorata za 2023. godinu ⁵, pak proizlazi da je građevinska inspekcija u tom razdoblju provela na području teritorija Republike Hrvatske ukupno 4.774 inspekcijska nadzora, pokrenula je 1.089 inspekcijskih postupaka zbog povrede propisa o gradnji te je donijela 791 rješenje o uklanjanju nezakonitih građevina iz prostora. Izrečeno je 676 novčanih kazni ukupne vrijednosti od 6.268.800,00 eura, kojima se investitori prisiljavaju na uklanjanje nezakonito izgrađene građevine i obustavu daljnjeg nezakonitog građenja. Tijekom 2023. uklonjeno je 436 nezakonitih građevina (apsolutno nezakonita gradnja za koju nije izdana nikakva dozvola) od čega su 417 građevina uklonili sami nezakoniti graditelji. Državni inspektorat je uklonio 19 nezakonitih građevina, uključujući zahtjevno uklanjanje većeg broja građevina u uvali Vruja u Splitsko-dalmatinskoj županiji uz ugovorenu vrijednost radova u iznosu od 254.283,73 EUR + PDV. 

Zakonom o komunalnom gospodarstvu propisuje se postupanje komunalnog redara vezano za taj Zakon, dok se postupanje komunalnog redara po posebnim propisima (primjerice Zakonom o građevinskoj inspekciji) propisuje u tim propisima te to nije moguće uređivati Zakonom o komunalnom gospodarstvu.

U Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu izmijenjen je njegov čl. 124. na način da će se novčanom kaznom u iznosu od 1.320,00 do 5.300,00 eura kaznit za prekršaj pravna osoba ako kao stranka na pisano traženje komunalnog redara ne da točne i potpune podatke te mu ne dostavi dokumentaciju potrebnu u nadzoru. Za isti prekršaj kaznit će se fizička osoba obrtnik i osoba koja obavlja drugu samostalnu djelatnost novčanom kaznom u iznosu od 700,00 do 2.000,00 eura. 

Što se tiče rada pomorskih redara iz Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ⁶, ne postoje pouzdane evidencije o njihovom broju u Republici Hrvatskoj jer gradovi i općine na moru još rade na planiranju broja pomorskih redara. 

Činjenica je također da je 70 građevinskih inspektora za prostor Republike Hrvatske nedovoljan broj za uredan i potpun  nadzor (na primjer, u Istarskoj  županiji postoji 1 inspektor, u Šibensko-kninskoj županiji postoje 2 inspektora itd.). Otud i zaključak u spomenutom izvješću Državnog inspektorata o potrebi jačanja ljudskih potencijala građevinske inspekcije u narednom razdoblju. U tom se smislu proširenje ovlasti komunalnim redarima za poslove obustave građenja zgrada mogu nazvati vatrogasne mjere koje kratkoročno mogu ugasiti požar ali nisu dugoročno rješenje za uspostavu reda i pravne sigurnosti u prostoru cijele Republike Hrvatske.

Naime, Prijedlogom zakona o dopunama Zakona o građevinskoj inspekciji proširuje se ovlast upravnog tijela gradova i općina da postupaju obustavom građenja zgrade, a komunalnom redaru daje ovlast da rješenjem naredi investitoru odnosno vlasniku i/ili izvođaču obustavu građenja zgrade ako gradi bez izvršne građevinske dozvole ili drugog odgovarajućeg akta za građenje, odnosno ako gradi bez glavnog projekta sukladno propisu kojim se uređuju jednostavne i druge građevine i radovi. Komunalni redar obustavu građenja zgrade provodi zatvaranjem gradilišta zgrade postavljanjem posebnog službenog znaka na gradilište odnosno zgradu. Nakon zatvaranja gradilišta zabranjeno je svako građenje na zatvorenom gradilištu do prestanka važenja mjere obustave građenja. Ako investitor odnosno vlasnik i/ili izvođač nastavi graditi poslije zatvaranja gradilišta posebnim službenim znakom, komunalni redar provodi sprječavanje daljnjeg građenja izricanjem novčanih kazni, a one su prihod jedinice lokalne samouprave. Rješenje o obustavi građenja zgrade dostavlja se radi znanja građevinskoj inspekciji bez odgode. Ovaj je Prijedlog predvidio i novčanu kaznu u iznosu od 20.000,00 eura do 30.000,00 eura za prekršaj pravnoj osobi koja gradi bez izvršne građevinske dozvole, a novčanom kaznom u iznosu od 6.000,00 do 9.000,00 eura za fizičku osobu za isti prekršaj.

S tim u svezi postavljaju se najmanje tri pitanja: 1. Zašto novčanom kaznom nije obuhvaćena i odgovorna osoba u pravnoj osobi koja gradi bez izvršne građevinske dozvole odnosno drugog odgovarajućeg akta za građenje?  2. Tko će i na čiji teret, kada komunalni redar utvrdi da se građenje zgrade gradi bez odgovarajuće dokumentacije, neposredno ukloniti bespravnu gradnju iz prostora? 3. Radi li se zapravo o prikrivenoj namjeri hrvatskog  zakonodavca da  veliki dio tereta odgovornosti za daljnje štete u prostoru, delegira s države na jedinice lokalne samouprave? 

Prvo pitanja ima smisla u slučaju  kada iz različitih razloga prestane postojati pravna osoba dužnika (npr. u likvidacijskom stečajnom postupku), pa se država može naplatiti isključivo od odgovorne osobe u pravnoj osobi. Drugo pitanje ima smisla s obzirom na mali broj građevinskih inspektora i hitnost uklanjanja bespravno sagrađene zgrade iz prostora. Treće pitanje također ima smisla jer divlja gradnja u Republici Hrvatskoj postoji desetljećima i svakim danom poprima razmjere koji izmiču svakom nadzoru. U konačnici, zašto se mjere decentralizacije iz Prijedloga zakona o dopunama Zakona o građevinskoj inspekciji nisu poduzele znatno prije nego što su  nastale teško nadoknadive štete u prostoru.       

Zakon o građevinskoj inspekciji donesen je u  svrhu zaštite javnog interesa u provedbi zakona i drugih propisa kojima se uređuju upravna područja gradnje i prostornoga uređenja. Je li zaštita javnog interesa u provedbi zakona i drugih propisa kojima se uređuje upravna područja gradnje i prostornog uređenja, i postignuta tijekom 2023.? Očigledno da nije dovoljno, jer se prostor i nadalje nezaustavljivo urušava “divljom”gradnjom.

Pred Hrvatskim saborom je konačna odluka o donošenju zakona iz domene građevinske inspekcije i komunalnog gospodarstva. Vrijeme će, kao obično, pokazati kako je funkcionirala produbljena suradnja između građevinskih inspektora i komunalnih redara u ostvarenju cilja zaustavljanja bespravne gradnje na teritoriju hrvatske države.

Zašto u ostvarenju spomenutog cilja ne sudjeluje 20 županija, od kojih je 7 jadranskih županija koje se nalaze na području pomorskog dobra koje je osobito ugroženo “divljom” gradnjom? Iz financijskih izvještaja Dubrovačko-neretvanske županije, Splitsko-dalmatinske županije, Šibensko-kninske županije, Zadarske županije, Primorsko-goranske županije te Istarske županije proizlazi zaključak da one imaju značajni financijski i ljudski potencijal za inspekcijski nadzor dijela pomorskog dobra za koji su nadležni. 

dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava