Upravni sudovi su jedna od temeljnih pretpostavki utvrđivanja zakonitosti djelovanja upravnih tijela – kako s aspekta pojedinačnih upravnih akata kojima se odlučuje o pravima i obvezama pojedinaca, tako i općih akata kojima se uređuju prava i obaveze neodređenog broja adresata.
Upravni sudovi sude u postupcima ocjene zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek; ocjene zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek; ocjene zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu (tzv. šutnja administracije); ocjene zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora.
Predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu tj. ocjena zakonitosti općeg akta.
U kontekstu raspolaganja imovinom u vlasništvu jedinice lokalne i područne samouprave, posebno je važno razmotriti mogućnost upravnosudske zaštite odluka kojima se imovina općina, gradova i županija, dodjeljuje određenih pravnih subjektima, bilo na korištenje, zakup ili po nekoj trećoj osnovi, konkretno, davanja u zakup javne površine.
Primarni problem nastaje što odluke jedinica lokalne i područne samouprave, prilikom raspolaganja imovinom u svojem vlasništvu, ne daju bilo kakvu pouku o pravnom lijeku kojom bi osobe nezadovoljne, primjerice, rezultatima natječaja, ga mogle osporavati.
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. - službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. - službeni pročišćeni tekst, 123/17., 98/19., 144/20.) u čl. 76. propisuje da upravna tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave u izvršavanju općih akata predstavničkog tijela donose pojedinačne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba (upravne stvari). Protiv takvih pojedinačnih akata može se pokrenuti upravni spor. Također, čl. 77.a istog Zakona propisuje da protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može se izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor.
Imovinskopravni odjel Visokog upravnog suda RH je 28. travnja 2008. godine donio zaključak o pravnom shvaćanju prema kojem je akt o davanju na korištenje javne površine upravni akt.
Na isti se zaključak pozivala i sudska praksa i tu konkretno u predmetima Upravnog suda u Rijeci, UsI-871/2017 od 23. ožujka 2018. godine. Predmet rečenog postupka je bilo osporavanje odluke gradonačelnika o izboru najpovoljnijeg ponuditelja za davanje u zakup javne površine – ugostiteljske terase.
Upravni su je zauzeo stav, da za razliku od davanja poslovnog prostora u zakup, akt o davanju javne površine u zakup je upravni akt, prema tome on mora sadržavati apsolutno sve elemente propisane Zakonom o općem upravnom postupku ("Narodne novine" br. 47/09., 110/21.), odnosno zaglavlje, uvod, izreku, obrazloženje, uputu o pravnom lijeku, potpis službene osobe i otisak službenog pečata javnopravnog tijela. Navedena osporavana odluka, stav je upravnog suda u toj presudi, nije sadržavao otisak službenog pečata i pouku o pravnom lijeku (što su otklonjivi nedostaci), ali ne sadrži niti najšturije moguće obrazloženje što samo po sebi tu odluku čini nezakonitom.
Isti stav je, pozivajući se na mišljenje od 28. travnja 2008. godine, dosljedno primjenjivao sam VUSRH u predmetima Usž-3307/2017 od 13. prosinca 2018. i Usž-3246/2018 od 19. studenog 2020. godine.
Rezultat ovakve prakse je da se za odluke o davanju javne površine u zakup (odnosno, odluke o izboru najpovoljnijeg ponuditelja za davanje javne površine u zakup) ima smatrati da one predstavljaju upravni akt. Ovakav stav itekako ima smisla, jer se njime izravno odlučuje o pojedinačnim pravima i obavezama subjekata, kako onog koji je na natječaju ostvario pravo na korištenje javne površine, tako i onaj koji to pravo preko natječaja nije uspio ostvariti. Time se moguće zlouporabe ovlasti ili bilo koje druge nepravilnosti prilikom takvih natječaja ipak podvrgavaju sudskoj kontroli.
Valja naglasiti zaključno, kako postoji konfuzija u pogledu toga koja sva raspolaganja mogu biti podvrgavana sudskoj kontroli. Ovaj članak se primarno bavi odlukama kojima se pojedinim subjektima daje u zakup javna površina. Odluke o davanju u zakup poslovnih prostora u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave i dalje, prema upravnosudskoj praksi, predstavljaju akt raspolaganja i ne mogu biti predmetom upravnog spora.
Filip Galić, odvjetnik
Izvori:
2. https://sudovi.hr/sites/default/files/dokumenti/2020-10/ZsIo_280408.pdf
