Građevinski sektor ima specifične izazove što se tiče zaposlenja, različite obujme projekata, posebne tržišne cikluse, geografske specifičnosti pristupa gradilištu, a mogućnosti zapošljavanja nisu prikladne za bilo koga. Društveno odgovorne klauzule u ovom sektoru obično su fokusirane na radne uvjete te stvaranje prilika za otvaranje novih radnih mjesta za ciljane skupine. Naručitelji često zaziru od upotrebe takvih postupaka zbog rizika zakonskih izazova. Kako bi se naručiteljima približio koncept društveno odgovorne javne nabave u građevinskom sektoru prikazana su tri primjera dobre prakse.
Sporazumom 44/2016 od 21. srpnja 2016. Regionalna Vlada Castilla y León (Španjolska) utvrdila je odredbe za implementaciju društveno odgovorne javne nabave u postupke javnih nabava koje provode regionalni javni naručitelji. Ovaj sporazum omogućava primjenu društvenih klauzula u postupcima javnih nabava kroz društvene/socijalne kriterije, rezervirane ugovore i mjere kojima se olakšava zapošljavanje osoba isključenih s tržišta rada. Konkretni postupak je ciljao na stvaranje prilika zapošljavanja osoba koje pripadaju skupinama u nepovoljnom položaju ili su u riziku da ih se društveno isključi s posljedicom malih šansi za pronalaskom zaposlenja. Ugovorom se zahtijevalo zapošljavanje osoba iz navedenih grupa kao uvjet za izvođenje radova. Grupa ljudi na koje se ciljalo ovim postupkom nabave bila je većina onih koji su na popisu prethodno spomenutog sporazuma iz 2016 (aneks I, odjeljak II.1, od a do f).
Predmet nabave je bio proširenje i adaptacija bolnice u gradu Soria. Postupak je sadržavao uvjet za izvršenje ugovora koji se odnosio na zapošljavanje osoba koje su u riziku da ih se društveno isključi s angažmanom od ukupnog broja sati 14 600. Glavni cilj je bio povećati prilike održive integracije na tržištu rada osobama koje ostvaruju prava na uključivanje u rad. Uključivanje osoba koje pripadaju skupinama u nepovoljnom položaju trebalo se ostvariti kroz ugovore o zapošljavanju minimalnog trajanja od tri mjeseca (kraći vremenski period se može dogovoriti s naručiteljem za posebne dijelove radova koji traju kraće od tri mjeseca) s minimalno 20 sati tjedno. Osobe za izvođenje radova prema ovoj odredbi mogu biti bilo koje iz slijedećih grupa: primatelji minimalnog dohotka ili članovi obitelji iz kućanstva koje ostvaruje minimalni dohodak; osobe koje ne udovoljavaju uvjetima za primitak minimalnog dohotka iz razloga nedovoljne duljine boravka koja nije dovoljna za kvalifikaciju ostvarenje istog ili koja je iskoristila moguće trajanje primitka minimalnog dohotka; mladi od 18 do 30 godina koji su bili pod skrbništvom, mladi prijestupnici stariji od 16 godina i bivši osuđenici mlađi od 30 godina; osobe koje imaju problema s upotrebom droga ili drugim oblicima ovisnosti koje su trenutno u nekom obliku rehabilitacije; prijestupnici i bivši prijestupnici koji imaju zakonsko pravo na rad.
Prije početka izvođenja radova odabrani izvođač radova trebao je dostaviti plan implementacije klauzula o zapošljavanju s vrstom poslova i zadataka koje će zaposlenici morati izvršavati. Kako bi dokazao navedeno, odabrani izvođač radova morao je dostaviti slijedeće dokumente za svakog novog zaposlenika u roku od mjesec dana od zapošljavanja, a koji ima koristi od zapošljavanja: ugovor o radu, trajanje i broj radnih sati; dokaz o registraciji u sustav socijalne sigurnosti; identifikacija zaposlenika s dokazom lokalne agencije o socijalnoj isključenosti; izjava da neće biti promjena u dogovorenom radnom planu navedenih osoba. Vrijednost ugovora bila je 32,1 milijun € za period izvođenja radova od 48 mjeseci.
Tijekom izvršenja ugovora izvođač radova mora odrediti osobu zaduženu za nadzor zaposlenika na radnome mjestu kako bi se ostvarilo potrebno zapošljavanje; na kraju izvršenja ugovora izvođač radova će s naručiteljem procijeniti ostvarenje plana zapošljavanja radnika, koje su stečene vještine i s kojim se izazovima susretalo. Razmatrati će se i trajno zapošljavanje takvih osoba kao i mogućnosti izvođača radova da nastavi s takvom praksom zapošljavanja. Na takvim sastancima ima pravo prisustvovati i predstavnici regionalnog Ministarstva obitelji i jednakih prilika.
Ovaj ugovor je prvi takve vrste te se njegov primjer koristio i u drugim postupcima Regionalne Vlade Castilla y León. Neki od njih su bili: izgradnja doma za starije osobe i dnevni centar u Salamanca (govorom je predviđeno 8 680 sati rada za osobe kod kojih postoji opasnost od društvenog isključenja i uključuje kao ciljanu skupinu žene pogođene rodno uvjetovanim nasiljem); izgradnja centra primarne zdravstvene zaštite u Calzada de Vanduciel (1 140 radnih sati); izgradnja centra primarne zdravstvene zaštite u Zamora (1 520 radnih sati); izgradnja centra primarne zdravstvene zaštite u Bembibre (1 370 radnih sati).
Glavni izazov koji slijedi je promicanje uključivanja u ugovore klauzule o zapošljavanju kod svih javnih naručitelja koji su pod Regionalnom Vladom Castilla y León, kada god trajanje i proračun za radove to omogućavaju. Predviđeni cilj je da najmanje 3% ukupnog broja sati provedenih na izvršenju ugovora budu izvršena od strane zaposlenika koji imaju koristi od programa radnog uključivanja.1
2. Rekonstrukcija ulice
Već više od dva desetljeća grad i Eurometropola Strasbourg (dalje u tekstu: naručitelj) primjenjuje društvene klauzule u svojim ugovorima o javnim nabavama, koji se uredno analiziraju uzimajući u obzir svrhu pojedinog ugovora, potrebnu radnu snagu i tehničku sposobnost. Ovaj sustav, koji može preuzeti bilo koji lokalni javni naručitelj, je ojačan primjenom naručiteljeve Strategije za promociju društveno i okolišno odgovornu nabavu.2
U travnju 2019. naručitelj je objavio poziv na nadmetanje kako bi odabrao izvođače radova za rekonstrukciju ulice Rue Coulaux u četvrti Port du Rhin s ciljem omogućavanja pružanja prilike za zapošljavanje osoba koje su udaljene s tržišta rada, a koje pripadaju u skupinu osoba u nepovoljnom položaju ili postoji rizik društvenog isključenja s posljedicom vrlo malih prilika za pronalazak posla.
Predmet nabave bio je podijeljen u dvije grupe. Grupa 1 se odnosila na rekonstrukciju ulice u skladu s lokalnim propisom kojim je propisano da se izvođači radova moraju obvezati na zapošljavanje osoba „koje su udaljene s tržišta rada“ (osobe koje su u postupku radne reintegracije ili prioritetne skupine koje su naišle na poteškoće prilikom pronalaženja posla)3 s ciljem integracije na tržište rada (popis osoba na koje se ovo odnosilo bile su pobrojane u posebnom prilogu ugovora). Kao uvjet izvršenja ugovora izvođač radova se trebao obvezati na zapošljavanje osoba koje su udaljene s tržišta rada i to na 245 sati za cijelo vrijeme trajanja ugovora. Prilike zapošljavanja za vrijeme izvršenja ugovora omogućava zaposlenim osobama stjecanje ili usavršavanje kvalifikacija i iskustva, sve kako bi se povećala mogućnost njihova zapošljavanja i održive integracije.
Ponude su bile ocjenjivane prema kriterijima: cijena – 80%, tehnički kapaciteti ponuditelja – 10%, zaštita okoliša tijekom izvršenja ugovora – 10%.
Za vrijeme izvršenja ugovora Relais Chantiers4(dalje u tekstu: RC) provjerava dokumente kako bi se utvrdilo da li se zaista radi o promicanju zapošljavanja kod relevantnih grupa, sve po zahtjevu predstavnika naručitelja. Izvođač radova mora na kraju svakog kvartala poslati RC podatke vezano za uslugu „promicanja posla“, npr. podatke o (in)direktnom zapošljavanju, uključujući sve potvrde o plaćama; potvrde o provizijama osoba koje su zaposlene putem tvrtki za radnu integraciju ili putem tvrtki za privremenu radnu integraciju. Vrijednost sklopljenog ugovora iznosila je 366.657,46 €. Dostupni podaci od RS-a iz 2015. pokazuju da je od 2010. putem upotrebe ovakvih ugovora izvršeno više od 3,5 milijuna radnih sati (jednako 450 ugovora na puno radno vrijeme preko pet godina). Naručitelj je utvrdio kako je 55% osoba iz svih grupa koje imaju koristi od društvenih klauzula još uvijek zaposleno ili je na edukaciji šest do 12 mjeseci nakon prekida zaposlenja, dok je 39% još uvijek zaposleno u tvrtki koja im je prva dala priliku zaposlenja.
3. Izgradnja mosta
Međunarodni most Gordie Howe5 će biti nova granica prijelaza između gradova Windsor (Ontario, Kanada) i Detroita (Michigan, SAD). Postojeći naplatni most, kroz koji prolazi gotovo 30% ukupne robne razmjene između Kanade i SAD-a, je u privatnom vlasništvu, a otvoren je za promet 1929. Kad se izgradi novi most će imati najveći raspon bilo kojeg drugog ovješenog (ovjesnog) mosta u Sjevernoj Americi. Uz dodatak šest prometnih traka, most ima stazu za bicikliste i pješake, kao i objekte na svakoj strani za graničnu inspekciju. Gradnja je počela u 2018., a otvaranje se očekuje u 2024. Od početka projekta isti je viđen kao mogućnost pridonošenju koristi zajednici. Koristi zajednice su identificirane prednosti koje mogu poboljšati ekonomske, društvene ili okolišne uvjete za lokalne interesne skupine. Dva područja na svakoj strani mosta (Sandwich u Windsoru i Delray u Detroitu) su identificirani kao izvjesne mete tih koristi6. Uvrštavanje koristi za zajednicu u infrastrukturne projekte je trend u Kanadi koji raste, a ovaj most pokazuje ključnu ulogu konzultacija s lokalnim stanovništvom kako bi se definirale i ostvarile te koristi.
Predmet nabave je bio projektiranje, izgradnja, upravljanje i održavanje mostom putem javno-privatnog partnerstva. Prije samog postupka nabave međunarodnim graničnim sporazumom između Vlade Kanade i Države Michigan utvrđene su smjernice projekta, uključujući odredbu da se koristi za zajednicu trebaju jednako dijeliti između dvije zemlje. Postupak nabave započet je u 2015., a sastojao se od nekoliko faza kako bi se ustanovio i razradio pristup koristi zajednici. Prije postupka nabave naručitelj je istražio najbolju međunarodnu praksu sličnih projekta kojima je cilj bio ostvarivanje koristi za zajednicu. Od 2015. do 2017. naručitelj7 je bio iznimno angažiran oko konzultacija s lokalnim stanovništvom, tvrtkama, školama, starosjedilačkim skupinama, javnim agencijama, neprofitnim grupama, okolišnim i društvenim aktivistima i drugim zainteresiranim subjektima. U kvalifikacijskoj fazi potencijalni ponuditelji su ocjenjivani temeljem prethodnog iskustva povezanog s razvojem i izvršavanjem planova koristi za zajednicu i postupcima konzultacija sa zajednicom. Naručitelj je razvio bazu podatka s preko 230 ideja koristi za zajednicu koje su se trebale uključiti u projekt, a što je bilo podijeljeno s konzorcijem ponuditelja. Konzorciji ponuditelja su bili pozvani da se sami angažiraju oko lokalnog stanovništva te je održan niz događanja poput „Upoznajte ponuditelje“ koje je posjetilo 125 različitih grupa koje su predstavljale lokanu zajednicu. Zahtjev za dostavu ponuda je sadržavao okvir i prioritete, a služio je kao pomoć ponuditeljima u sastavljanju „plana koristi za zajednicu“.
Vizija koristi zajednice na projektu izgradnje ovog mosta jest pružanje niza inicijativa, temeljenih na javnom input-u, koje će stvoriti mjerljive koristi za zajednice domaćina. Plan će: pružiti ekonomske prilike; pozitivno doprinijeti razvoju programa za radnu snagu; donijeti poboljšanja u susjedstvima te osigurati jasno opredjeljenje i odgovornost za isto od svih strana. Kako bi se ostvarili ovi ciljevi primijenjena su načela „I-CARE“8 okvira: integriranost – koristi zajednice su sastavni dio projekta koji se moraju ostvarivati tijekom izgradnje i svih ostalih previđenih radnji; suradnja – koristi zajednice odražavaju inpute zajednica domaćina i ostvaruju se kroz partnerstvo, osiguravajući da se interesi odnosne zajednice uzimaju u obzir; dostupnost – koristi zajednice su jednostavne za shvatiti, lako su dostupne, redovito se mjere i objavljuju javnosti; regionalnost – koristi zajednice su odraz karaktera regije, oblikovane posebno za regiju i osiguravaju vrijednost regiji; poduzetnost – koristi zajednice su sačinjene od novih metoda, ideja i inovativnih pristupa kako bi sudjelovale i od istih korist imale susjedne zajednice.
Plan koristi zajednice bio je sastavni dio konačnog sporazuma (ugovora) između odabranog konzorcija (Bringing North America, dalje u tekstu: BNA) i naručitelja. U fazi nakon nabave BNA je predstavio svoj plan grupama zajednica i drugim korisnicima te je proveo daljnje šestomjesečne konzultacije kako bi se potvrdile aktivnosti predložene u planu i oformilo partnerstvo za isporuku traženog. U ovoj fazi je održano preko 70 sastanaka s obje strane granica s preko 1000 sudionika i 400 postavljenih i analiziranih upitnika. Tijekom isporuke BNA će na mjesečnoj razini naručitelja obavještavati o koristima zajednice, a isto će biti predstavljeno i javnosti četiri puta godišnje. Niz mjerljivih uvjeta je postavljen u sporazumu, poput: sustavnog vrednovanja plaća isplaćenih radnicima, zapošljavanja domaće radne snage te ugovaranja poslova s njihovim tvrtkama, obrazovanja, naukovanja i sl.
Plan koristi zajednice ima dvije komponente. Jedna je razvoj radne snage i strategija sudjelovanja koja uključuje preko 80 raznih inicijativa. Neki od primjera koristi koje se trebaju ostvariti su: suradnja s lokalnim sindikatima i organizacijama kako bi se realizirali programi o naukovanju i koordinirala edukacija; organizacija i održavanje godišnjih sastanaka kako bi se upoznalo sindikate, lokalne izvođače, obrazovne institucije, vlasnike tvrtki i udruge kako mogu podržati ostvarenje projekta i kvalificirati se za nadolazeće poslovne prilike; niz predavanja kako bi se povećala svjesnost osnovnoškolskih i srednjoškolskih učenika o projektu kao i mogućim karijerama u obrtničkim zanimanjima te kako bi se olakšale mogućnosti mentorstva između učenika i osoblja zaposlenog na projektu; identifikacija i implementacija prilika za obrazovanje na visokoškolskim ustanovama; primjena prakse poštenog zapošljavanja uključujući pravovremeno rješavanje pitanja zapošljavanja i promptno ispunjavanje obveze isplate plaća; pružanje mogućnosti mentorstva domorodačkim ženama i drugim ženama u domaćim zajednicama; potpora dijela troškova skrbi za djecu kako bi se pomoglo nezaposlenim osobama da sudjeluju na radionicama vezano za projekt i iskoriste mogućnosti obrazovanja (unutar uspostavljenih kriterija); omogućavanje korisnicima kojima je engleski jezik drugi jezik da prisustvuju edukacijama za posao i poslovne intervjue, omogućavanje pristupa web alatima za traženje posla, sastavljanja životopisa i procesa zapošljavanja. Druga komponenta je infrastrukturna strategija susjedstva koja uključuje slijedeće koristi: biciklistička infrastruktura s proširenjem povezujućih staza i lokalnim natječajem za dizajn držača za bicikle; platforma za promatranje kojom se omogućava studentima, lokalnom stanovništvu i turistima promatranje izgradnje mosta; poboljšanje lokalnih cesta i parkova, uključujući sadnju drveća i financiranje nabave sjemenja za eko-prolaz (most) koji će omogućiti siguran prolaz divljim životinjama, uključujući ugrožene vrste; godišnja financijska ulaganja grupama zajednice kako bi se podržalo njihove programe za poboljšanje infrastrukture; niz radionica o razvoju poduzetništva za lokalne tvrtke; „program popravka doma“ kako bi se pomoglo lokalnom stanovništvu s popravcima krovova, peći, prozora i izolacije (do određene financijske razine).
Navedeni primjeri pokazuju kako je najčešća primjena društvenih klauzula u dijelu koji se odnosi na posebne uvjete tijekom izvršenja ugovora. Izvršenje ugovora, gledajući s aspekta početka i završetka postupka javne nabave9, nije dio postupka javne nabave. Unatoč tome, ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom, a javni naručitelj obvezan je kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom.10 Isto tako, gospodarski subjekt je obvezan tijekom izvršenja ugovora o javnoj nabavi pridržavati se primjenjivih obveza u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, uključujući kolektivne ugovore, a osobito obvezu isplate ugovorene plaće, ili odredaba međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava navedenih u Prilogu XI.11 ZJN. Postoji još nekoliko situacija predviđenih ZJN-om kada je naručitelj obvezan odbiti ponudu ili kada je može odbiti iz prethodno pobrojanih razloga, no naručitelji u praksi isto gotovo i ne koriste. Neki od razloga tome mogu biti nedovoljno znanja i iskustva stručnjaka iz javne nabave u navedenom području te nedovoljno ljudskih resursa koji bi se bavili kontrolom realizacije pojedinih dijelova ugovora. Upravo zato je Europska komisija objavila priručnik kako bi potaknula i ohrabrila naručitelje na primjenu elemenata društveno odgovorne javne nabave u svojim postupcima javnih nabava.
Kristina Zovko, dipl. iur.
__________________________________________
^ 1 Svi primjeri preuzeti su iz Priručnika Europske komisije, Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća, Tepper, P., McLennan, A., Hirt, R., et al., Making socially responsible public procurement work : 71 good practice cases, Publications Office, 2020, https://data.europa.eu/doi/10.2826/844552
^ 2 SPASER - Strategy for the Promotion of Socially and Environmentally Responsible Purchasing - nacionalni instrument uveden nacionalnim zakonom o javnoj nabavi i zakonom o socijalnoj ekonomiji koji zahtijeva od lokalnih vlasti koje troše više od 100 000 godišnje na usvajanje strategije o društveno i ekološki odgovornoj javnoj nabavi.
^ 3 Konkretnije: mlade osobe lošijeg obrazovanja; mlade osobe koje nikada nisu radile; tražitelji posla koji su registrirani na burzi rada više od godinu dana ili koje su bez posla više od dvije godine ili koje su starije od 50 godina; korisnici socijalnih potpora, osobito korisnici RSA i A.S.S. programa; osobe koje su uključene na tržište rada kroz Social Economy Integration Enterprises (SIAE); osobe s invaliditetom utvrđenim od strane Commission for Rights and Autonomy of People with Disabilities (CDAPH) itd.
^ 4 Javno-privatno udruženje zaduženo za upravljanje klauzulama o radnoj integraciji u ugovorima o javnim nabavama u ime javnih naručitelja.
^ 5 https://www.gordiehoweinternationalbridge.com/en
^ 6 Npr. projekt će pomoći u preusmjeravanju prometa s gradskih ulica Windsora, olakšavajući tako zagušenje.
^ 7 Windsor-Detroit Bridge Authority (WDBA), Kanada
^ 8 I -CARE je skraćenica koja se odnosi na: integrated, collaborative, accessible, regional, enterprising.
^ 9 Čl.87.st.1. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" br. 120/16.; dalje u tekstu: ZJN): otvoreni i ograničeni postupak te partnerstvo za inovacije započinju od dana slanja poziva na nadmetanje. Čl.311.st.2. ZJN-a: postupak javne nabave završava izvršnošću odluke o odabiru ili poništenju.
^ 10 Čl.313. ZJN-a.
^ 11 Čl.4. ZJN-a – temeljna načela. Prilog XI. sadrži popis međunarodnih društvenih konvencija i konvencija o zaštiti okoliša. Prvo navedene obuhvaćaju: konvencije MOR-a o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje, o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje, o prisilnom radu, o ukidanju prisilnog rada, o minimalnoj dobi, o diskriminaciji (zapošljavanje i posao), o jednakim naknadama za rad, o najgorim oblicima dječjeg rada.
