1. Uvod
Sloboda udruživanja nesporno je jedan od kamena temeljaca svake demokracije.1 Kada je subjekt ove slobode sindikalna organizacija tada su standardi pravne regulacije ove slobode nedvojbeno viši a margina postupanja javnopravnih tijela uža. To se opravdava značenjem i važnošću sindikata u modernom društvu pa se od pravnog sustava traži odgovarajući odgovor na ove okolnosti.
Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje: EK) prepoznala je navedene zahtjeve pa je kako u tekstu referentne odredbe (čl. 11.), tako i u postupanju Europskog suda za ljudska prava (dalje: ES) pružila više primjera kojima se iskazala osobita osjetljivost naspram bilo kakvog pokušaja sužavanja slobode udruživanja.2 Jedan od takvih predmeta nedavno se našao pred ES-om a odnosio se na postupanje pravosudnih tijela Republike Hrvatske. Riječ je o predmetu Vlahov protiv Hrvatske koji je okončan presudom Prvog vijeća ES-a od 05. 05. 2022.3 Prikaz te pravne implikacije ove presude tema su ovog članka.
2. Tijek postupka pred hrvatskim tijelima
Konkretan predmet kao slučaj pred ES-om posljedica je postupanja hrvatskih kaznenih sudova odnosno u krajnjoj instanci Ustavnog suda RH. Naime, g. Vlahov kao podnositelj pritužbe pred ES-om je bio čelnik podružnice jedne od dvije sindikalne organizacije koje su djelovale unutar Carinske uprave Ministarstva financija RH. U tom svojstvu podnositelj pritužbe je odbio učlanjenje 15 osoba u dotičnu sindikalnu organizaciju. Objašnjenje odbijanja zasnivalo se na okolnosti da je potencijalnih 15 članova očekivalo učlanjenje u sindikat isključivo radi promjene vodstva podružnice (odnosno smjenu g. Vlahova) te da je unutar podružnice donesena odluka o neprimanju novih članova dok ne bude održana redovna godišnja skupština podružnice. U daljem tijeku događaja upis novih članova u podružnicu odobrio je predsjednik sindikata te je došlo do sazivanja izvanredne sjednice skupštine podružnice na kojoj je g. Vlahov smijenjen kao predsjednik podružnice.
Nakon toga je novo vodstvo podružnice podnijelo kaznenu prijavu protiv podnositelja pritužbe, g. Vlahova te je došlo do pokretanja kaznenog postupka a zbog kaznenog djela povrede prava na udruživanje. Dalji tijek kaznenog postupka doveo je do izdavanja kaznenog naloga te uvjetne osude podnositelja pritužbe (četiri mjeseca kazne zatvora uz uvjet od godine dana). Vrlo kratko obrazloženje presude sadržavalo je konstataciju da je došlo do počinjenja kaznenog djela povrede prava na udruživanje 15 osoba koje su htjele postati članovima sindikata čijoj podružnici je u to doba predsjedao podnositelj pritužbe. G. Vlahov je uložio žalbu koju je nadležni županijski sud odbio uz potvrdu svih radnji prvostupanjskog suda (uključivo osobito odbijanje saslušanja svjedoka predloženih od strane podnositelja pritužbe) te zaključak o nedvojbenosti činjenice počinjenja kaznenog djela povrede prava na udruživanje. Niti postupak po uloženoj ustavnoj tužbi nije za g. Vlahova rezultirao uspjehom; Ustavni sud RH odbacio je ustavnu tužbu jer po mišljenju ustavnosudske većine nisu bile dokazane povrede naznačenih ustavnih prava. Potrebno je napomenuti da je opisani pravosudni put trajao od svibnja 2007.g. (kada je podnesena kaznena prijava protiv g. Vlahova) do kraja listopada 2012.g. (kada je ustavnosudska odluka dostavljena g. Vlahovu). Stoga je g. Vlahov dana 23. 04. 2014. podnio pritužbu pred ES-om.
3. Tijek postupka pred Europskim sudom za ljudska prava
U pritužbi pred ES-om g. Vlahov (koji se sam zastupao u ovom postupku) isticao povredu prava na slobodno udruživanje iz čl. 11. EK-a a koje pravo da je povrijeđeno njegovom kaznenom osudom zbog radnji koje je poduzeo kao predstavnik sindikata.4 Argumenti podnositelja pritužbe mogu se svesti na arbitrarnost, pretjeranost te činjeničnu neutemeljenost presuda hrvatskih sudova kao i na ignoriranje autonomije i neovisnosti sindikata kojem je u relevantno vrijeme pripadao sam podnositelj pritužbe. Svoje postupke g. Vlahov je opravdao brigom za već postojeće članove sindikata (odnosno sindikalne podružnice koju je vodio). Osobito se ističe argument da su se zainteresirane osobe mogle učlaniti u drugi sindikat koji je tada djelovao unutar Carinske uprave.
Tome nasuprot predstavnici hrvatske vlade su isticali zakonitost, pravilnost i višestruku potvrđenost kaznene osude podnositelja pritužbe. Smatrali su da nije postojala nikakva ovlast podnositelja pritužbe koja bi opravdala odbijanje učlanjenja u sindikat osoba koje objektivno zadovoljavaju pristupne uvjete sindikalne organizacije. Stoga su postupanje i odluke hrvatskih sudova potpuno usklađene s relevantnim hrvatskim pravom koje ni na koji način nije odstupalo od relevantnih odredbi EK-a i prakse ES-a. Pravo odbijenih članova, tako predstavnici hrvatske vlade, sudskim je odlukama zaštićeno naspram nezakonitog postupanja g. Vlahova.
3.1. Procjena Europskog suda za ljudska prava
ES je u postavljanju normativnog okvira u konkretnom predmetu ponajprije konstatirao opća načela prava na slobodno udruživanje u normativnom kontekstu sindikata kao titulara ovog prava.5 Uz to, citirane su ključne presude ES-a iz kojih je vidljiva primjena spomenutih općih načela. Kao najvažniji element u ovako naznačenom normativnom kontekstu ES je istaknuo pravo sindikata da određuju vlastita pravila i vode vlastite poslove u što nedvojbeno ulazi i pitanje članstva.6 Konkretan slučaj, prema ES-u, morao se odlučiti temeljem odgovora na pitanja o postojanju intervencije države u zaštićenu zonu prava na slobodno udruživanje, zatim o propisanosti takve intervencije odnosno o postojanju legitimne svrhe za takav postupak te naposljetku o nužnosti izvršene intervencije u demokratskom društvu. Ukratko rečeno, ES je poduzeo ocjenu proporcionalnosti usmjerenu upravo na ispitivanje navedenih okolnosti.
Relativno lako je bilo uočiti da kaznena osuda podnositelja pritužbe u njegovom svojstvu voditelja šibenske podružnice sindikata predstavlja intervenciju u zaštićenu zonu čl. 11. Europske konvencije. Isto tako, ES je prihvatio i zaključak da je primjena odgovarajuće odredbe tada važećeg Kaznenog zakona (čl. 109.) prihvatljiva te da upravo citirana kaznenopravna odredba predstavlja pravnu (zakonsku) osnovu intervencije u pravo na slobodno udruživanje g. Vlahova. Naposljetku, ES nije dvojio niti o postojanju legitimne svrhe izvršenog prodora u zonu zaštite čl. 11. EK-a pri čemu je kao takva istaknuta svrha zaštite prava i sloboda drugih, još konkretnije petnaest osoba koje su bile zainteresirane za članstvo u sindikatu. Stoga se kao krucijalni element procjene pojavilo pitanje nužnosti izvršenog intervencije u demokratskom društvu.
ES je kao dva vodeća načela u raspravi o sadržaju čl. 11. EK-a istaknuo totalitet svih mjera poduzetih od strane država-članica kako bi se sindikatima osiguralo pravo na slobodno udruživanje te neprihvatljivost ograničenja ovog prava koja bi zadirala u srž ovog prava što bi rezultiralo tek ispraznom formom prava bez stvarnog sadržaja. Po mišljenju ES-a radi se o dva načela koja su korelirana a ne kontradiktorna. Pri tome je jednaka važnost dana kako zaštiti pojedinaca naspram sindikata i njihove dominantne pozicije ali i pravu sindikata da odluči o prijemu novih članova jer bi u suprotnom pravo pojedinca na udruživanje bilo neograničeno. Uloga države u balansiranju između ovih pravnih pozicija također je podložna kontroli ES-a jer se upravo od države očekuje poduzimanje praktičnih i efektivnih mjera zaštite bilo jedne bilo druge strane. Pri tome se državi otvara mogućnost korištenja diskrecije ali uvijek uz kontrolu ES-a kako bi se osigurala usklađenost diskrecije države i načela koja proizlaze iz Europske konvencije.
U konkretnom slučaju naglašena je neovisnost pozicije konkretnog sindikata kojem je pripadao g. Vlahov ali i okolnost da se nije radilo o jedinom sindikatu unutar Carinske uprave Ministarstva financija RH. Najvažnije sporne pitanje ES je identificirao u postupanju podnositelja pritužbe kao voditelja sindikalne podružnice kada je ovaj odbio učlanjenje petnaest osoba u sindikat. Kvalifikacija dotičnog odbijanja ključna je za odluku u konkretnom slučaju; postavlja se pitanje je li g. Vlahov postupao neracionalno i uz zlouporabu ovlasti te suprotno ili sukladno sindikalnim pravilima. Stav hrvatskih vlasti došao je do izražaja u odlukama kaznenih sudova te Ustavnog suda RH no ES je pronašao nekoliko bitnih pogrešaka u postupanju rečenih tijela. Najprije je istaknuta pogreška u nedostatnom obrazloženju prvostupanjske i drugostupanjske kaznene presude koje nisu razmotrile postupanje g. Vlahova naspram sindikalnih pravila. Upravo stoga nije bilo osnove za zaključak o tome da g. Vlahov ne zastupa interese postojećih članova odnosno da mu ne pripada ovlast odbijanja učlanjenja u sindikat zainteresiranih osoba. Jednako tako, ES je ustanovio da su hrvatski sudovi pogrešno ustanovili činjenično stanje jer su odbili predložene dokaze (saslušanje svjedoka) navodeći samo da se radi o irelevantnim dokazima što također ne predstavlja valjano obrazloženje kaznene presude. Kada se tome doda propust hrvatskih sudova da ustanove bilo kakvu poteškoću koju bi trpjele zainteresirane osobe kao posljedicu odbijanja prijema u članstvo sindikata zaključak o ekscesivnom ograničavanju prava na slobodno udruživanje iz čl. 11. EK-a se nametnuo kao jedini prihvatljivi. Stoga je upravo takav zaključak jednoglasno prihvaćen od strane svih sudaca članova nadležnog vijeća ES-a.7
4. Reperkusije presude u predmetu Vlahov protiv Hrvatske
Presude poput prikazane ostavljaju trag u pravnoj praksi. Neovisno o činjenici što presuda u ovom predmetu još nije postala konačna smatramo da se iz nje mogu deducirati određene pravne reperkusije.
Najistaknutija reperkusija po mom shvaćanju jest okolnost koja se očito u pravnoj praksi često ignorira; to je stav prema kojem prava i slobode iz Europske konvencije (odgovaraju im prava iz hrvatskog Ustava) imaju primat i prioritet u odnosu na bilo koji drugi interes odnosno potrebu. Tako je bez sumnje intervencija države – kroz presude kaznenih sudova – bila motivirana neprijepornom svrhom zaštite prava i sloboda drugih osoba. Ipak, već sama okolnost da država prodire u zaštićenu zonu nekog temeljnog prava povlači za sobom potrebu obrazloženja kroz normativne pojmove i na normativno prihvatljiv način. Upravo je ova okolnost bila zanemarena tijekom postupanja hrvatskih sudova što je rezultiralo presudom ES-a u korist podnositelja pritužbe.
Prioritet prava i sloboda očituje se nadalje i kroz zahtjev da država svojim djelovanjem ne naruši ravnotežu koja mora biti postignuta između raznih interesa čije križište se nalazi u zaštićenoj zoni nekog prava i slobode.8 Na konkretnom primjeru to se iskazalo kroz više zahtjeva uspostavljanja i održavanja interesne ravnoteže. Prvo se mora postići ravnovjesje između mjera koje država mora poduzeti kako bi se sindikalno pravo na slobodno udruživanje ostvarilo ali i između nužnih restrikcija kojima to pravo – pa i kad mu je titular sindikalna organizacija – može pa ponekad i mora biti podvrgnuto. Nadalje, ravnoteža se traži i između zaštite prava na slobodno udruživanje između već postojećih članova sindikata i osoba koje traže i žele učlanjenje u konkretan sindikat. Naposljetku, prihvatljiv odnos potrebno je postići i održati između pojedinca i entiteta koji nastaje kao posljedica udruživanja zbog jasne i neprijeporne mogućnosti (o)stavljanja pojedinca u slabijoj poziciji.
Država pri tome može djelovati u korist bilo kojeg od suprotstavljenih interesa – pa i u vlastitom interesu – no nužno je da nikada ne ostavi jedan interes nasuprot suprotstavljenom drugom interesu ispod razine održivog i vitalnog, zapravo ispod razine minimuma koji mora obuhvatiti samu srž i praktičnu korist od korištenja prava/slobode. U tom smislu nikada nije naodmet ponoviti da svaka udruga, tako i sindikati, uživaju autonomiju u organizaciji vlastitog djelovanja kao i svih ostalih elemenata funkcioniranja vlastite organizacije. To se, najmanje, odnosi na regulaciju prijema novih članova, okončanja članstva u sindikatu, upravljanja organizacijom te statuiranja pravila po kojima sindikalna organizacija djeluje kao pravni entitet i rezultat udruživanja fizičkih osoba.9
Konačno, zbog svega rečenog nikada se ne smije zaboraviti niti nužnost države da obrazloži intervenciju koja je ujedno i restrikcija prava/slobode što se ogleda u striktnom pridržavanju postupovnih zahtjeva temeljitog prikupljanja i razmatranja relevantnih činjenica odnosno temeljitog obrazloženja bilo koje odluke javnih vlasti donesene u kontekstu regulacije i restrikcije prava na slobodno udruživanje. Korištenje diskrecije u opisanim situacijama ne predstavlja dovoljno veliku iznimku koja bi opravdala potpuno odustajanje ili ignoriranje rečenih zahtjeva. Iako kontrola koju vrši ES nad djelovanjem nacionalnih vlasti omogućava određenu marginu procjene u korist nacionalnih vlasti načela proizašla iz dugogodišnje i dobro sistematizirane prakse ES-a pružaju dostatnu osnovu i za ocjenu sukladnosti između diskrecionog postupanja nacionalnih vlasti i same srži prava na slobodno udruživanje. Pridržavanje postupovnih zahtjeva još je važnije u slučajevima korištenja diskrecionog ovlaštenja ali i u situacijama u kojima se pravo ograničava temeljitije i šire. Stoga je od vitalne važnosti po održavanje prava na slobodno udruživanje stranke opskrbiti relativno opširnim te relevantnim obrazloženjem svake odluke javnopravnih vlasti a osobito one kojom se pravo na slobodno udruživanje ograničava. Upravo je u tom segmentu hrvatsko pravosuđe podbacilo u slučaju Vlahov protiv Hrvatske.
Predmet Vlahov protiv Hrvatske smatram potvrdio je gore navedene tvrdnje te dodatno istaknuo potrebu stalne edukacije pravosudnih djelatnika u pogledu primjene propisa koji istodobno predstavljaju ne samo primjenu domaćeg već i međunarodnog prava. Tom cilju služi i ovaj rad.
mr. sc. Ivan Šprajc
_______________________________
^ 1 Detaljnije o pravu na slobodno udruživanje v. M. Dika – S. Ljubišić – D. Medvedović – I. Šprajc, Komentar Zakona o udrugama s obrascima, Zagreb, 2003, str. 25-29.
^ 2 V. podrobnije Vodič kroz članak 11. Europske konvencije o ljudskim pravima, Vijeće Europe, prvo izdanje – kolovoz 2019, str. 36-42, dostupno na poveznici: https://echr.coe.int/Documents/Guide_Art_11_HRV.pdf
^ 3 Citirani predmet vodi se pod br: 31163/13 a presuda nije konačna u smislu čl. 44, st. 2. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Tekst presude moguće je pronaći na poveznici (na engleskom jeziku): https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-217114%22]}
^ 4 Čl. 11. EK-a glasi: „1. Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravoosnivati sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa. 2. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne zabranjuje da se nameću zakonska ograničenja u ostvarivanju tih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.“
^ 5 Pri tome je ES uputio na navedena načela kako su izražena u predmetu Demir i Baykara protiv Turske, presuda ES-a od 12. 11. 2008. kao i u predmetu Sindicatul „Pastorul cel Bun“ protiv Rumunjske, presuda ES-a od 09. 07. 2013.
^ 6 Kao ključnu u tom pogledu ES je citirao presudu u predmetu Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda ES-a od 27. 02. 2007.
^ 7 Osim izrečenog zaključka jednoglasno je usvojen zaključak da ne postoji potreba za ispitivanjem pritužbe iz perspektive čl. 6, st. 1. i st. 3, al. D. EK-a te je Republici Hrvatskoj naloženo da podnositelju pritužbe plati 5.000 € na ime neimovinske štete odnosno 53 € na ime troškova
^ 8 O načelu pravedne ravnoteže kao jednog od glavnih mehanizama koje ES koristi u primjeni EK-a v. više J. Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava (strasbourški acquis), drugo dopunjeno izdanje, Zagreb, 2014, str. 1234-1236.
^ 9 Više o autonomiji i neovisnosti udruge v. I. Šprajc, Načela djelovanja udruga prema Zakonu o udrugama, Pravni vjesnik, br. 1/2015, str. 157-177 (osobito str. 159-162). Posebno o slobodi i autonomiji sindikata v. odgovarajuće odredbe Zakona o radu (Narodne novine br. 93/14, 127/17, 98/19) a osobito čl. 165. (pravo na udruživanje), čl. 166. (dobrovoljnost članstva u udruzi) te čl. 172. (statut udruge). Sistematizirani pregled prakse ES-a u kontekstu prava sindikata da reguliraju unutarnje poslove i biraju svoje članove v. u Vodiču kroz čl. 11. Europske konvencije o ljudskim pravima, op. cit, str. 39-40. U ovom kontekstu valja uzeti u obzir konvencije Međunarodne organizacije rada i to Konvenciju br. 87 (o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje), zatim Konvenciju br. 135 (o zaštiti predstavnika radnika u poduzeću i pogodnostima koje bi im trebalo osigurati) te konačno Konvenciju br. 151 (o radnim odnosima u javnoj službi). Sve navedene konvencije RH je ratificirala.
