Odgovornost države za štetu (analiza posebnih slučajeva iz sudske prakse RH)

U ovom radu prikazat ćemo nekoliko slučajeva iz sudske prakse u kojima su zauzeta značajna stajališta u vezi primjene te odredbe kod nezakonitog rada državne uprave.

Građevinska dozvola

Podnositelju je Ured državne uprave u Šibensko-kninskoj županiji 17. rujna 2003. izdao građevinsku dozvolu za izgradnju benzinske postaje, restorana s ljetnom terasom i parkirališta te nasipavanje pomorskog dobra, dogradnju mola i izgradnju obalnog zida na česticama u k.o. Rogoznica. Ta građevinska dozvola je poništena po pravu nadzora rješenjem Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva od 8. rujna 2005. jer je građevinsku dozvolu izdalo nenadležno tijelo. Navedeno drugostupanjsko rješenje je povodom tužbe podnositelja poništeno presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9705/2005-10 od 14. studenoga 2008. jer iz obrazloženja osporenog rješenja ne proizlazi na koji način je tuženo tijelo utvrdilo da se radi o luci posebne namjene od značaja za Republiku Hrvatsku i kako proizlazi da je navedenom građevnom dozvolom dozvoljena dogradnja mola i izgradnja obalnog zida nije razvidno na koji način tuženo tijelo utvrđuje da se radi o izgradnji luke posebne namjene od interesa za Republiku Hrvatsku kada navedeno ne proizlazi iz Odluke o razvrstavanju luka posebne namjene. Dakle, drugostupanjsko tijelo "nije obrazložilo razlog za ukidanje po pravu nadzoru građevinske dozvole u dijelu kojem je građevinskom dozvolom dozvoljeno nasipavanje pomorskog dobra, dogradnja mola i izgradnja obalnog zida ispred čest. zem. ... k.o. Rogoznica."

Nakon toga podnositelj je ustao tužbom protiv tuženice Republike Hrvatske za naknadu štete za koju tvrdi da je nastala nezakonitim i nepravilnim radom državnih tijela kada je nezakonitim rješenjem Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva od 8. rujna 2005., po pravu nadzora, poništena građevinska dozvola koju je izdao Ured državne uprave u Šibensko-kninskoj županiji 17. rujna 2003. Navedeno rješenje je poništeno tek presudom Upravnog suda od 14. studenoga 2008., a u međuvremenu podnositelj (investitor) nije mogao dovršiti započete radove na objektu (benzinska postaja s restoranom i parkiralištem u Rogoznici), niti ga staviti u funkciju, zbog čega trpi štetu u utuženom iznosu.

U prvostupanjskom postupku je utvrđeno da je podnositelj nakon izdavanja građevinske dozvole 2003. započeo s radovima za koje je ishodio dozvolu te je izveo radove miniranja, iskop, nuliranje terena, nasipavanje pomorskog dobra te je dovršio betonski pojas uzduž morskog dijela s gatom, te ukupno izveo preko 50% građevinskih radova, a u objektima je planirao obavljanje četiri kompatibilne djelatnosti: prodaja derivata, trgovina s pratećim potrepštinama, restoran i privezište za brodove. U rujnu 2005. doneseno je rješenje Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, nakon čega je obustavio radove i to rješenje osporio tužbom Upravnom sudu, koji je presudom od 14. studenoga 2008. uvažio tužbu i poništio rješenje Ministarstva. U postupku je ostalo sporno predstavlja li takav upravni akt poništen presudom Upravnog suda kao nezakonit štetnu radnju u smislu pretpostavki za odgovornost države za štetu.

Prvostupanjski sud je odbio tužbeni zahtjev, zaključivši da nisu ostvarene pretpostavke za odgovornost države predviđene člankom 13. ZSDU-a jer nije bilo nezakonitog djelovanja odnosno da tužitelj nije dokazao da bi na strani tuženice postojao propust ili štetna radnja koja bi bila protupravna i u adekvatnoj uzročno-posljedičnoj vezi sa utuženom štetom.

Drugostupanjski sud je odbio žalbu podnositelja i potvrdio prvostupanjsku presudu utvrdivši "(...) da bi postupanje tijela državne uprave bilo protupravno/nezakonito znači da isto tijelo mora svojim postupanjem kršiti zakon, odnosno postupajući prekoračiti svoja ovlaštenja. Provodeći nadzor nad upravnim aktom (građevinskom dozvolom) tijelo državne uprave postupalo je zakonito i u skladu sa svojim ovlaštenjima. Činjenica što je rješenje koje je isto tijelo donijelo po pravu nadzora poništeno odlukom Upravnog suda Republike Hrvatske ne znači da je to tijelo postupalo nezakonito već da je tumačilo i primijenilo odredbe zakona u skladu sa svojim ovlastima, na način koji nije protupravan već pogrešan, a zbog čega je, u konkretnom slučaju, Upravni sud Republike Hrvatske ispravio pogrešku tijela i poništio predmetno rješenje (...) stoga, budući tužitelj nije na niti jedan način dokazao u postupku u čemu bi se sastojao nepravilan ili nezakonit rad tijela tuženika, prvostupanjski je sud pravilno primijenio materijalno pravo kada je odbio zahtjev tužitelja."

Vrhovni sud je presudom broj: Rev-451/16-21 od 1. ožujka 2023. potvrdio takva stajališta utvrdivši sljedeće:

"Za postojanje odgovornosti Republike Hrvatske za štetu u smislu citirane zakonske odredbe potrebno je ispunjenje sljedećih pretpostavki: 1) da postoji nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave; 2) da je nastala šteta i 3) da postoji uzročna veza između spomenutog rada i nastale štete.

13.2. Nezakonitim radom se smatra svako djelovanje suprotno odredbama i načelima važećeg pravnog poretka, dok nepravilno djelovanje znači postupanje suprotno pravilima struke koje odudara od uobičajene metode rada u državnom tijelu, odnosno postupanje protivno svrsi koji je određena ili ponašanje suprotno zahtjevu koji bi u javnom interesu valjalo ostvariti normalnim obavljanjem službe ili djelatnosti. U tom smislu i presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Rev-x 250/2017-2 od 16. siječnja 2019., u kojoj je izraženo shvaćanje: 'Nezakoniti rad ogleda se u postupanju suprotnom zakonu i drugim propisima, time da svaka povreda propisa ne dovodi do odštete odgovornosti već mora biti riječ o ozbiljnoj, težoj povredi propisa npr. primjena kojeg inače u praksi ne otvara posebne dvojbe, dok se nepravilnost očituje u postupanju suprotnom pravilima struke, dakle u ponašanju koje odudara od uobičajenih metoda rada u državnom tijelu.'

13.3. I prema shvaćanju ovoga vijeća za odgovornost RH (u smislu odredbe čl. 13. ZSDU) za nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave potrebno je da, prije svega, kao prva pretpostavka, postoji nezakonitost ili nepravilnost u radu tih tijela. Pri postojanju sustava pravnih lijekova u cilju zaštite građana i osoba od nezakonitosti u pojedinačnim upravnim aktima, nelogično je za očekivati da bi država morala odgovarati za svaku pogrešnu ili nepravilnu primjenu prava u tim pojedinačnim aktima. Stoga, odgovornost države postoji kad nezakonitost, odnosno nezakonit rad predstavlja iznimno tešku povredu zakona - onu koja bi bila posljedica proizvoljnog tumačenja i samovoljne primjene mjerodavnog prava.

13.4. Uz navedeno, takve bi povrede, odnosno odluke u sebi morale imati elemente arbitrarnosti.(...)

14. Imajući u vidu citirano shvaćanje ovoga suda, kao i Ustavnog suda RH te vraćajući se na okolnosti konkretnog slučaja razvidno je da tužitelj u tužbi, kao ni tijekom provedenog postupaka (uključujući i pravne lijekove), nikada i nigdje nije iznio bilo kakvu drugu tvrdnju o ozbiljnoj ili težoj povredi propisa pri donošenju spornog rješenja i/ili postupanju suprotnom pravilima struke i/ili ponašanju koje odudara od uobičajenih metoda rada u državnom tijelu, odnosno o arbitrarnoj primjeni prava. Očito je pogrešno smatrao da je za odgovornost države zbog nezakonitog rada upravnog tijela dovoljna okolnost da je određeni pojedinačni akt poništen kasnijom sudskom odlukom.        

15. Prema tome, nisu ispunjene pretpostavke koje bi dovele do odgovornosti države za štetu jer u ovom slučaju, pravilno su nižestupanjski sudovi zaključili da tužitelj nije sukladno odredbi čl. 7. st. 1. i čl. 219. st. 1. ZPP dokazao njihovo postojanje."

Ustavni sud je odbio ustavnu tužbu odlukom broj: U-III-4709/2023 od 29. svibnja 2025. ponovivši da su načelna stajališta zauzeta još u odluci broj: U-III-2314/2006 od 21. veljače 2007., u točkama 5., 6. i 7., zauzeo sljedeća pravna stajališta: 7. (…) Ustavni sud u tom smislu ističe da je Zakonom o sustavu državne uprave ustanovljen sustav objektivne odgovornosti Republike Hrvatske za štetu zbog nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne i javne uprave, koji se temelji na načelu uzročnosti (causa), a ne na načelu krivnje (culpa).

Primarna i neposredna odgovornost države za štetu zbog nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne i javne uprave poseban je izraz načela vladavine prava, jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava."

Osim toga, u postupcima vođenim u povodu nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, ocjena koju sudovi daju mora obuhvaćati i ocjenu naravi pogreške državnog tijela i njezinih posljedica za pojedinca, kao i ocjenu ponašanja podnositelja s jedne strane, te postupanja državnih tijela s druge strane. Tako je Ustavni sud u svojoj odluci broj: U-III-3198/2016 od 16. listopada 2018. naveo da razlozi koje sudovi daju za odbijanje zahtjeva za naknadu štete zbog nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave, a koji se reflektira na materijalna prava zajamčena Ustavom, uvažavajući i određeno područje slobodne ocjene koju država uživa, ipak moraju uspostaviti pravičnu ravnotežu između suprotstavljenih interesa pojedinaca i javnog interesa koji je posrijedi, a razlozi koje sudovi daju ne smiju upućivati na postojanje bilo kakve proizvoljnosti ili samovolje u postupanju sudova (točka 22. obrazloženja odluke). Prema ocjeni Ustavnog suda da za postojanje odgovornosti države za štetu u smislu članka 13. ZSDU-a trebaju biti kumulativno ispunjene tri pravne pretpostavke: prvo: nezakoniti ili nepravilan rad tijela državne uprave, drugo: postojanje štete i treće: uzročna veza između nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave i nastanka štete (točka 19.1. obrazloženja odluke).

Isto tako i ESLJP u predmetu Albergas i Arlauskas protiv Litve (br. 17978/05, presuda od 27. svibnja 2014.) utvrđuje da se na domaće postupke radi nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, čije se pogreške reflektiraju na imovinska prava podnositelja, primjenjuje postupovno jamstvo prava na obrazloženu sudsku odluku kao izraz načela primjerenog funkcioniranja pravosuđa ("proper administration of justice") koje zahtijeva da sudovi primjereno obrazlože razloge na kojima temelje svoje odluke, pa tako iznošenje nedostatnih ili proizvoljnih (arbitrarnih) razloga o navodnom nepostojanju dobre vjere ("good faith") u postupanju podnositelja (kao jedne od odlučnih okolnosti koja se mora ispitati u ovoj vrsti postupaka) ne udovoljava zahtjevima jamstva prava na obrazloženu sudsku odluku (vidi §§ 66. - 67. presude).

U odnosu na konkretan postupak Ustavni sud je utvrdio da je podnositelj smatrao da se radi o nezakonitom drugostupanjskom rješenju kojim mu je nanesena znatna šteta u vidu obustave radova, kasnijeg dovršenja objekta i gubitka prihoda zbog nemogućnosti obavljanja djelatnosti zbog kašnjenja u gradnji.

Nižestupanjski sudovi su odbili tužbeni zahtjev za naknadu štete utvrdivši da da nisu ostvarene pretpostavke za odgovornost države predviđene tada važećim člankom 13. ZSDU-a jer nije bilo nezakonitog djelovanja odnosno da podnositelj nije dokazao da bi na strani tuženice postojao propust ili štetna radnja koja bi bila protupravna i u adekvatnoj uzročno posljedičnoj vezi sa utuženom štetom.

Vrhovni sud je potvrdio takva stajališta te utvrdio da za postojanje odštetne odgovornosti za nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave potrebno je da, prije svega, kao prva pretpostavka, postoji nezakonitost ili nepravilnost u radu tih tijela. Pri postojanju sustava pravnih lijekova u cilju zaštite građana i osoba od nezakonitosti u pojedinačnim upravnim aktima, nelogično je za očekivati da bi država morala odgovarati za svaku pogrešnu ili nepravilnu primjenu prava u tim pojedinačnim aktima.

Podnositelj u postupku nije dokazao odnosno iznio tvrdnju o ozbiljnoj ili težoj povredi propisa pri donošenju spornog drugostupanjskog rješenja i/ili postupanju suprotnom pravilima struke i/ili ponašanju koje odudara od uobičajenih metoda rada u državnom tijelu. Podnositelj je u biti pogrešno smatrao da je za odgovornost države zbog nezakonitog rada upravnog tijela dovoljna okolnost da je određeni pojedinačni akt poništen kasnijom sudskom odlukom. Stoga je Vrhovni sud potvrdio nižestupanjske presude.

Međutim, Ustavni sud je napomenuo da Vrhovni sud u točki 13.4. svoje presude pogrešno postojanje odštetne odgovornosti države za nepravilan ili nezakonit rad veže uz arbitrarnost te ističe da bi to bio "pojedinačni akt pri čijem je donošenju njegov donositelj bez razboritih ili bez ikakvih razloga odstupio od ustaljene prakse, nije uzeo u obzir očigledno mjerodavan propis ili je mjerodavni propis pogrešno protumačio i primijenio, na način i u mjeri koja konkretni pojedinačni akt čini pravno neprihvatljivim".

Na opisani način se dodatno sužava prostor odgovornosti države za štete, što ne proizlazi iz mjerodavnog članka 13. ZSDU-a.

Dakle, razvidno je da sudovi i nakon petnaest godina od donošenja načelne odluke Ustavnog suda o odgovornosti države za štetu i nadalje lutaju pri zauzimanju stajališta  o opsegu te odgovornosti.

Porezni postupak i stečaj

11. prosinca 1995. Financijska policija je po provedenoj financijskoj kontroli poslovanja trgovačkog društva T. d.d., kojeg je podnositelj većinski vlasnik, donijela rješenje (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje) kojim je trgovačkom društvu T. d.d. naloženo da plati više poreznih obveza i obveza na isplatu doprinosa, u ukupnom iznosu od 1.407.195,23 kn, za koji iznos utvrđenih obveza je blokiran žiro račun društva.

U povodu žalbe trgovačkog društva doneseno je rješenje Ministarstva financija od 23. svibnja 1996. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) kojim je poništeno prvostupanjsko rješenje od 11. prosinca 1995. u dijelu koji se odnosi na gore navedenu točku 1. prvostupanjskog rješenja (porez na promet proizvoda u iznosu od 60.764,54 kn i zatezne kamate u iznosu od 27.418,52 kn) te je u tom dijelu predmet vraćen na ponovni postupak zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. U preostalom dijelu potvrđeno je prvostupanjsko rješenje. U izvršenju drugostupanjskog rješenja doneseno je 21. lipnja 1996. novo prvostupanjsko rješenje u odnosu na gore navedenu točku 1. prvostupanjskog rješenja od 11. prosinca 1995.

Protiv drugostupanjskog rješenja društvo T. d.d. podnijelo je upravnu tužbu. Upravni sud Republike Hrvatske usvojio je upravnu tužbu presudom broj: Us-5053/96 od 25. lipnja 1998. i poništio drugostupanjsko rješenje u dijelu u kojem je drugostupanjsko tijelo potvrdilo obvezu plaćanja iznosa iz dijela točaka prvostupanjskog rješenja. Upravni sud je utvrdio da je T. d.d. na ime kamata zbog zakašnjenja isplate plaća izvršila isplate svojim djelatnicima u ukupnom neto iznosu od 65.913,48 kn. Upravni sud je također utvrdio da je Financijska policija kao prvostupanjsko tijelo zauzela stav da su isplaćene zatezne kamate zbog zakašnjenja isplata plaća sastavni dio plaće na koju se moraju obračunati porezi i doprinosi, slijedom čega je nakon izvršenog obračuna T. d.d. utvrdila obvezu uplate ukupnog iznosa od 447.384,95 kn na ime poreza i doprinosa iz plaće i na plaću. Upravni sud je u tom smislu zauzeo stajalište da se kamata na neisplaćeni iznos plaće ne može smatrati plaćom jer pravo na kamatu ne izvire iz radnog odnosa, već je to naknada za korištenje tuđeg novca koja se mora platiti zbog zakašnjenja u ispunjenju novčane obveze, slijedom čega se radi o obveznopravnoj, a ne radnopravnoj obvezi na koju se ne smiju obračunavati porezi i doprinosi.

Rješenjima Ministarstva gospodarstva o otpisu potraživanja za neplaćene doprinose za mirovinsko i invalidsko osiguranje i doplatke za djecu od 26. listopada 1999. to ministarstvo otkupilo je potraživanje Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje prema društvu T. d.d. s osnova neplaćenih doprinosa za mirovinsko i invalidsko osiguranje i doplatke za djecu u ukupnom iznosu od 657.872,02 kn, i s osnova neplaćenih doprinosa za zdravstveno osiguranje u ukupnom iznosu od 3.404.296,23 kn.

Nakon tog, rješenjem Trgovačkog suda u Zagrebu broj St-282/99 od 28. veljače 2000. otvoren stečajni postupak nad trgovačkim društvom T. d.d. koji je pokrenut po stečajnom dužniku - jer je u nemogućnosti podmirenja dospjelih novčanih obveza jer mu se žiroračun u vrijeme podnošenja prijedloga za otvaranje stečajnog postupka nalazi u neprekinutoj blokadi 555 dana.

Predmet spora u postupku bio je zahtjev podnositelja za naknadu štete protiv Republike Hrvatske u ukupnom iznosu od 20.437.970,52 kn zbog nezakonitog i nepravilnog postupanja poreznih tijela u poreznom postupku i to uslijed nezakonito izvršene blokade sredstava na žiroračunu T. d.d. Dio tužbenog zahtjeva za isplatu u iznosu od 11.075.936,79 kn čini izmakla korist zbog nerealizacije kupoprodajnog ugovora o prodaji dionica podnositelja koje je zaključio sa trgovačkim društvom D.. jer je T. d.d. otišla u stečaj. Drugi dio zahtjeva za isplatu iznosa od 9.357.033,73 kn odnosi se na vlastita uložena sredstva podnositelja u društvu T. d.d. koja nije mogao naplatiti zbog stečaja društva. Sudovi su odbili te zahtjeve, a Vrhovni sud je u svojoj presudi broj: Rev-x 687/2016-4 od 4. lipnja 2019. naveo:

"Pri tome je pravilno drugostupanjski sud pojasnio da je u konkretnom slučaju financijska policija postupala prema odredbama Zakona o financijskoj policiji ('Narodne novine' broj 89/92, 16/93, 94/93 i 28/94) primjenjujući pravila upravnog postupka, i da djelomično poništavanje odluke od strane višeg upravnog tijela ne znači istovremeno (automatizmom) nepravilan i nezakonit rad tijela državne uprave, a to iz razloga što su nepotpuno i pogrešno utvrđeno činjenično stanje i pogrešna primjena materijalnog prava razlozi za poništenje odluke i predstavljaju razloge za izjavljivanje pravnih lijekova, zbog čega uspjeh u žalbenom postupku, povodom podnesenog pravnog lijeka, ne znači ujedno i u svakom slučaju postupanje u smislu čl. 13. ZSDU-e. U konkretnom slučaju to iz razloga što do blokade i stečaja navedenog društva nije došlo zbog nezakonitog i nepravilnog rada tijela tuženice koji bi bio u uzročnoj vezi sa tužiteljevom štetom, već zbog prezaduženosti društva, a što je dovelo do nemogućnosti izvršavanja obveze prema vjerovnicima kroz duže razdoblje, zbog čega ni po ovom sudu ne postoji pravno relevantna uzročna veza između blokade žiro računa, stečaja društva i štete u vidu nerealizacije zaključenog kupoprodajnog ugovora o prodaji dionica i aneksa tom ugovoru.

U odnosu na tvrdnje revidenta da mu je šteta nastala zbog sporosti u postupanju tijela tuženika odnosno što da mu odmah nije vraćen novac po presudi Upravnog suda ističe se da su pravilno nižestupanjski sudovi ocijenili da je taj iznos koji je eventualno trebao biti vraćen tužitelju manji od iznosa blokade u to vrijeme, a kasnije je taj iznos uzet u obzir prilikom donošenja novih rješenja (kada je u odnosu na početni iznos blokade bio znatno viši), a zakonitost rješenja kojim je izvršena druga blokada proizlazi iz činjenice da je rješenje od 19. srpnja 1999. potvrđeno rješenjem od 20. studenoga. 2011., a što će se u nastavku detaljnije objasniti u odgovoru na tvrdnje tužitelja o pogrešnoj primjeni materijalnog prava.

Vezano uz tvrdnje revidenta o kupoprodaji dionica od 13. i 25. siječnja 2000., ističe se da je ovom sudu prihvatljivo stajalište nižestupanjskih sudova prema kojem je kupac znao u potpunosti za financijsko stanje u kojem se nalazila T. d.d., imajući u vidu da je u tom trenutku navedeno društvo već bilo u blokadi 637 dana i da su bili ispunjeni uvjeti za pokretanje stečajnog postupka, a osim toga prema iskazu svjedoka Č., na čiji iskaz se tužitelj pozivao u reviziji, kupac je odustao od realizacije navedenog ugovora jer nije dobio suglasnost od stečajnog upravitelja i trgovačkog suda za prijenos dionica T. d.d. Jednako tako ovom sudu nije prihvatljiva niti tvrdnja tužitelja da mu je nastala šteta zbog nemogućnosti javljanja na natječaje i odustanka drugih strana od već dogovorenih poslova jer ni u odnosu na taj vid štete ni po ovom sudu tužitelj nije dokazao postojanje uzročne veze između postupanja tuženice i gubitka posla s obzirom da udio tuženice u blokadi nije bio pretežit, niti je u postupanju tijela tuženice bilo nezakonitih ili nepravilnih radnji u smislu čl. 13. ZSDU-e, koje bi bile u uzročnoj vezi sa štetom koju je imao tužitelj, a što će se u nastavku detaljnije obrazložiti."

Ustavni sud je odlukom broj: U-III-3930/2019 od 7. studenoga 2024. (kojom je usvojio ustavnu tužbu i ukinuo sve osporene presude te predmet vratio na ponovni postupak) istaknuo kako su u konkretnom slučaju porezni upravni postupak i parnični postupak radi naknade štete zbog nezakonitog rada poreznih tijela međusobno povezani te se ne mogu promatrati odvojeno, već ih je potrebno razmotriti kao jedinstvenu cjelinu.

U vezi s tim, Ustavni sud utvrđuje da je nametanjem porezne obveze društvu T. d.d. (čiji je podnositelj većinski vlasnik) te oduzimanjem iznosa utvrđene porezne obveze temeljem prvostupanjskog rješenja od 11. prosinca 1995. došlo do miješanja države u pravo na mirno uživanje imovine društva T. d.d. (v. Europski sud za ljudska prava, u daljnjem tekstu: ESLJP/Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva [Vv], br. 13378/05, § 59., presuda od 29. travnja 2008.). Predmetno porezno rješenje je naknadno u većem dijelu poništeno odlukama drugostupanjskog upravnog tijela i Upravnog suda.

Prvostupanjsko porezno tijelo je novo rješenje u kojem je iznova utvrdilo poreznu obvezu društvu T. d.d. za razdoblje poslovanja obuhvaćeno rješenjem iz točke 3. ovog obrazloženja donijelo 19. srpnja 1999. Nad društvom T. d.d. 28. veljače 2000. otvoren je stečajni postupak. Podnositelj je nakon toga kao većinski vlasnik tog društva pokrenuo spor protiv države radi naknade štete zbog nezakonitog rada poreznih tijela. U parnici je tvrdio da je zbog postupanja poreznih tijela društvu T. d.d. nastala šteta koja se sastoji u tome da je neosnovana blokada računa društva temeljem poreznog rješenja od 11. prosinca 1995. prouzročila stečaj društva, a kao posljedica otvaranja stečajnog postupka, podnositelj nije realizirao ugovor o prodaji dionica te time propustio ostvariti korist od prodaje. Drugi dio štete, za koju podnositelj također tvrdi da je nastala zbog stečaja, sastoji se u tome da nije mogao naplatiti vlastita sredstva uložena u društvo. Podnositelj je u parnici također isticao da dug društva T. d.d. nije niti postojao imajući u vidu činjenicu da je Ministarstvo gospodarstva otkupilo i otpisalo potraživanja od Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje s naslova neplaćenih doprinosa za mirovinsko i invalidsko osiguranje i doplatke za djecu i potraživanja od Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje s naslova neplaćenih doprinosa za zdravstveno osiguranje.

Kao što su redovni sudovi istaknuli, za postojanje odgovornosti države za štetu moraju biti kumulativno ispunjene tri pretpostavke, i to: postojanje nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave, postojanje štete i postojanje uzročne veze između nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave i nastale štete.

U tijeku parničnog postupka bilo je sporno može li se djelomično poništenje poreznog rješenja od 11. prosinca 1995. u postupku korištenja pravnih lijekova kvalificirati kao nezakonit ili nepravilan rad tijela države uprave kao jedne od pretpostavki koje moraju biti kumulativno ispunjene za postojanje odgovornosti države za štetu. U tom smislu, sudovi su, uključujući i Vrhovni sud, zauzeli suglasan stav da poništenje odluke od strane višeg upravnog tijela ne znači automatizmom da je došlo do nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave, a to iz razloga što su pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i pogrešna primjena materijalnog prava razlozi za poništenje odluke i predstavljaju razloge za izjavljivanje pravnih lijekova, zbog čega uspjeh u žalbenom postupku povodom podnesenog pravnog lijeka ne znači ujedno i u svakom slučaju postupanje u smislu članka 13. ZSDU-a.

Ustavni sud je istaknuo da je takav stav sudova protivan praksi ESLJP-a te samim time neprihvatljiv s ustavnopravnog i konvencijskog aspekta. Naime, ako se u postupku povodom korištenja pravnog lijeka poništi odluka nižeg tijela, jasno je da je niže tijelo prilikom donošenja odluke počinilo grešku, bilo procesnopravne, bilo materijalnopravne prirode. Sukladno ustaljenom stajalištu ESLJP-a koje je u mnogobrojnim odlukama usvojio i Ustavni sud, greške ili propusti državnih tijela ne bi trebali ići na štetu pogođenih osoba, osobito ako se time ne dovodi u pitanje kakav drugi suprotstavljeni privatni interes. Drugim riječima, fizičke ili pravne osobe ne bi trebale snositi teret propusta državnih tijela (v. primjerice ESLJP/Čakarević protiv Hrvatske, br. 48921/13, § 80, presuda od 26. srpnja 2018.). Takav stav je osobito primjenjiv u konkretnom slučaju u kojem porezno rješenje predstavlja actum iure imperii, odnosno odluku koju porezno tijelo donosi u izvršavanju javne ovlasti utvrđivanja i naplate prisilnog davanja, nastupajući na taj način prema privatnom subjektu s javno-pravnog aspekta.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da donošenje prvostupanjskog poreznog rješenja od 11. prosinca 1995. nedvojbeno predstavlja propust poreznog tijela u mjeri u kojoj je to rješenje naknadno poništeno odlukom drugostupanjskog tijela i upravnog suda, slijedom čega je država dužna privatnim subjektima nadoknaditi štetu ako je kakva šteta tim propustom nastupila. U konkretnom slučaju, kao posljedica donošenja spornog poreznog rješenja, trgovačko društvo T. d.d. kroz produljeno vremensko razdoblje nije moglo koristiti svoju imovinu, i to iznos novca koji je temeljem predmetnog poreznog rješenja neosnovano blokiran, oduzet i zadržan. Podnositelj smatra da je produljena nemogućnost slobodnog raspolaganja neosnovano blokiranim sredstvima dovela do stečaja društva čime je i njemu kao većinskom vlasniku društva nastupila šteta, koju je onda potraživao u parničnom postupku. Stoga, prvotno miješanje države u pravo na mirno uživanje imovine društva T. d.d. neosnovanim nametanjem sporne porezne obveze i zadržavanjem oduzetih novčanih sredstava kroz produljeno razdoblje nije moguće odvojiti od naknadnog podnositeljevog zahtjeva za naknadu štete u parničnom postupku. Podnositeljev zahtjev za naknadu štete podnesen je upravo u vezi s nezakonitim ili nepravilnim miješanjem poreznih tijela u imovinu društva T. d.d. Slijedom navedenog, odbijanje podnositeljeva zahtjeva za naknadu štete predstavlja miješanje u podnositeljevo pravo na mirno uživanje imovine. (usporedi s ESLJP/Dabić protiv Hrvatske, br. 49001/14, § 54, presuda od 18. ožujka 2021.).

Ustavni sud će nadalje ispitati je li postupak odlučivanja države o vlastitoj odgovornosti za štetu proveden na način kojim se postiže pravična ravnoteža između javnog interesa i interesa podnositelja (v. točku 14.1. obrazloženja odluke U-III-4004/2021 od 13. travnja 2022.). U tom smislu, ističe se da osim što su na temelju naknadno poništenog prvostupanjskog poreznog rješenja neosnovano blokirana, oduzeta i zadržana sredstva društva T. d.d., poreznom tijelu je trebalo više od tri godine da donese novo porezno rješenje i pravilno utvrdi poreznu obvezu za razdoblje poslovanja obuhvaćeno prvim rješenjem od 11. prosinca 1995.

Ustavni sud primjećuje da su se sudovi ipak upustili u analizu postojanja ostalih pretpostavki odgovornosti za štetu koje moraju biti kumulativno ispunjene uz postojanje nezakonitog ili nepravilnog rada državnog tijela, iako su zaključili da se u konkretnom slučaju poništenje spornog rješenja ne može kvalificirati kao nezakonit ili nepravilan rad poreznih tijela. U odnosu na ostale dvije pretpostavke za postojanje odgovornosti države za štetu, ističe se da su na okolnost postojanja štete i uzročne veze između neosnovane blokade i navedene štete u tijeku postupka provedena dva financijska vještačenja.

Ustavni sud primjećuje da su vještakinje u svojim mišljenjima suglasno utvrdile da je postupanjem poreznih tijela društvu T. d.d. nastala šteta te iznijele stav da je prva blokada društva temeljem poreznog rješenja od 11. prosinca 1995. bila povod za drugu blokadu, a da je druga blokada izazvala lančanu reakciju kod ostalih vjerovnika.

Razlozi koje su sudovi naveli za neprihvaćanje suglasnih nalaza vještaka su ustavnopravno neprihvatljivi. Naime, kao što je ranije rečeno, za postojanje odgovornosti države za štetu moraju biti kumulativno ispunjene tri pretpostavke. Pitanje postojanja nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela je pravno pitanje o kojem su sudovi u podnositeljevom predmetu zauzeli stav protivan Ustavu i Konvenciji što je već ranije obrazloženo. Međutim, pitanje postojanja štete i pitanje postojanja uzročne veze između štete i nezakonitog rada su u konkretnom predmetu pitanja činjenične naravi koja ne spadaju u područje stručnosti suca, već u pogledu tih pitanja mišljenje financijskog vještaka ima odlučujući utjecaj.

Upravo iz navedenog razloga u podnositeljevom predmetu ispunjeni su uvjeti za primjenu iznimke od pravila da zadaća Ustavnog suda nije utvrđivati činjenice, ocjenjivati dokaze i tumačiti pravo u konkretnim sudskim predmetima, već je to inače prvenstveno zadaća redovnih sudova. Naime, sudovi su upuštanjem u ocjenu činjeničnih pitanja izvan sfere svoje stručnosti donijeli proizvoljne zaključke o nepostojanju uzročne veze između nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela i štete koja je propustom državnih tijela nastala.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da u konkretnom parničnom postupku nije postignuta pravična ravnoteža između javnog interesa i interesa podnositelja te je proizvoljnim neprihvaćanjem nalaza vještaka kao odlučujućeg dokaza podnositelju nametnut prekomjeran teret. Iz tog je razloga u osporenom parničnom postupku došlo do povrede podnositeljevog prava na mirno uživanje vlasništva zajamčenog člankom 48. stavkom 1. Ustava i člankom 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju.

Zaključno

Iz navedenih primjera jasno je da se parnice radi naknade štete radi nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela trebaju voditi pažljivo, a tužbeni zahtjevi moraju postavljati na način da je razvidna veza između greške ili propusta u radu državnih tijela i štete (u vidu smanjenja imovine) koja je nastala pojedincu. Posebno je bitno dokazati dugotrajnu nemogućnost korištenja imovine do koje je došlo uslijed pogreške državnih tijela, jer u tom slučaju svakako dolazi do povrede prava vlasništva koje je zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava.

dr. sc. Robert Peček