Hrvatski sabor je na sjednici 15. srpnja 2025. godine donio Zakon o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske kao dio reformskog zakonskog paketa za unaprjeđenje upravljanja pravnim osobama u državnom vlasništvu, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ br. 102/25. i stupa na snagu 1. listopada 2025. godine.
Naime, donošenjem tog Zakona i Zakona o Centru za restrukturiranje i prodaju (CERP) regulira se područje upravljanja dionicama i poslovnim udjelima čiji je vlasnik, odnosno imatelj Republika Hrvatska, a čime u cijelosti prestaje važiti Zakon o upravljanju državnom imovinom („Narodne novine“ br. 52/18. i 155/23.).
Novi zakonodavni okvir usklađen je s nacionalnim strateškim dokumentima i međunarodnim standardima, odnosno Nacionalnim planom oporavka i otpornosti 2021.-2026. (NPOO), Nacionalnim programom reformi (NPR) te Smjernicama OECD-a (međunarodno priznati standardi i prakse korporativnog upravljanja). Usklađivanjem nacionalnog zakonodavstva s OECD-ovim smjernicama za korporativno upravljanje u poduzećima u državnom vlasništvu ispunjava se jedan od najvažnijih koraka u procesu pristupanja Republike Hrvatske kao punopravne članice OECD-u.
S praktičnog gledišta, zakonodavac zapravo nastoji reformirati upravljanje državnim poduzećima na način da država postupno „izađe“ iz vlasništva državnih poduzeća koja nisu od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, s tim da će ta poduzeća ići u daljnje restrukturiranje ili prodaju.
Shodno tome, u nastavku teksta istaknut ćemo najznačajnija pitanja koja su regulirana Zakonom o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske.
Predmet Zakona
Zakonom o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Zakon) uređuje se stjecanje dionica i poslovnih udjela u ime Republike Hrvatske, raspolaganje dionicama, poslovnim udjelima i osnivačkim pravima Republike Hrvatske u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, nadležnosti i način izvršavanja članskih prava Republike Hrvatske u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, koordinacija izvršavanja članskih prava Republike Hrvatske u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, prava i obveze vlasničkih tijela koja izvršavaju članska prava Republike Hrvatske u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, te primjena standarda korporativnog upravljanja u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske.
Vlasnička politika
Novim Zakonom stvaraju se preduvjeti za donošenje posebnog dokumenta „vlasničke politike“, a kojim će se jasno i transparentno definirati uloga države u upravljanju pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, obrazložiti razlozi za vlasništvo države te utvrditi odgovornosti vlasničkih tijela uključenih u provedbu vlasničke politike. Donošenje tog dokumenta je u nadležnosti Vlade Republike Hrvatske, koja je, između ostalog, nadležna i za donošenje drugih značajnih dokumenata kao što su politika isplate dividendi kojom se utvrđuju načela isplate dividendi odnosno udjela u dobiti za pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske, politika primitaka članova nadzornih odnosno upravnih odbora te članova uprava odnosno izvršnih direktora pravnih osoba u vlasništvu Republike Hrvatske.
Uzimajući u obzir veliku fragmentiranost vlasničkih prava između nadležnih ministarstava, Ministarstvo financija Republike Hrvatske preuzet će koordinacijsku ulogu, odnosno postat će koordinacijsko tijelo za vlasnička tijela i nadležna ministarstva1. Na taj način, zapravo će se centralizirati upravljanje državnim vlasništvom u okviru jednog Ministarstva. Centralizacija može donijeti brojne prednosti za učinkovitije upravljanje, ali isto tako sa sobom nosi i određene rizike. Stoga ostaje za vidjeti hoće li se u konačnici iskoristiti pozitivne strane centralizacije ili će to biti samo još jedna dodatna administrativna kontrola koja neće donijeti željene učinke.
Postavljanje financijskih i nefinancijskih ciljeva uključujući ciljeve povezane s čimbenicima održivosti
Uspostavlja se sustav financijskih i nefinancijskih ciljeva uključujući ciljeve povezane s čimbenicima održivosti2, koje pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske trebaju ispunjavati, te njihovo praćenje od strane vlasničkih tijela. Naime, te ciljeve postavlja Vlada RH na prijedlog Ministarstva financija, a moraju biti relevantni, jasni, precizni, mjerljivi i vremenski određeni, te praćeni kroz ključne pokazatelje uspješnosti (KPI). Javno se objavljuju na mrežnim stranicama tih pravnih osoba, Ministarstva financija te vlasničkih tijela koja u tim pravnim osobama izvršavaju članska prava Republike Hrvatske.
Ciljevi u državnim poduzećima bi zapravo trebali biti postavljeni tako da zaista potiču povećanje produktivnosti. Postavljanjem lako ostvarivih ciljeva kojima se stvara „lažni osjećaj“ uspješnosti zasigurno se neće postići pozitivni efekti.
Pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske
Pravne osobe u vlasništvu RH bit će podijeljene na pravne osobe od posebnog interesa i ostala trgovačka društva.
Potom se pravne osobe od posebnog interesa dalje dijele na: pravne osobe od strateškog značaja (gospodare općim i javnim dobrima i dobrima od interesa za RH, upravljaju infrastrukturom i distribucijskim mrežama u kojima fizička infrastruktura predstavlja prirodni monopol, uključuju djelatnost pružanja javnih usluga, npr. Hrvatska elektroprivreda) i pravne osobe od financijskog ili drugog značaja (poslovanje ima pozitivan učinak na državni proračun ili obavljaju tržišne djelatnosti i tako doprinose stabilnosti i razvoju gospodarstva RH, npr. Hrvatska poštanska banka d.d.). Dok se ostala trgovačka društva dijele na ona trgovačka društva u kojima država ima prevladavajući utjecaj i ona trgovačka društva u kojima država nema prevladavajući utjecaj.
Prema članku 4. Zakona pod prevladavajućim utjecajem podrazumijeva se utjecaj na trgovačko društvo odnosno drugu pravnu osobu koji ima osoba (u ovom slučaju država) koja je imatelj većine dionica odnosno poslovnih udjela u trgovačkom društvu ili koja ima pravo izabrati odnosno imenovati i opozvati imenovanje odnosno razriješiti većinu članova uprave odnosno većinu izvršnih direktora ili većinu članova nadzornog odnosno upravnog odbora tog trgovačkog društva ili nositelj većine osnivačkih prava u drugoj pravnoj osobi koja nema pravni oblik trgovačkog društva ili koja ima pravo izabrati odnosno imenovati i opozvati imenovanje odnosno razriješiti većinu članova uprave ili većinu članova nadzornog odbora, upravnog vijeća odnosno drugog odgovarajućeg organa u toj drugoj pravnoj osobi ili ima kontrolu nad većinom dionica ili poslovnih udjela u trgovačkom društvu odnosno nad većinom osnivačkih prava u drugoj pravnoj osobi na temelju sporazuma sklopljenog s drugim imateljima dionica ili poslovnih udjela u tom trgovačkom društvu, odnosno s drugim nositeljima osnivačkih prava u toj drugoj pravnoj osobi.
Prema podacima Vlade RH, pravne osobe u vlasništvu državne, regionalne i lokalne vlasti obuhvaćaju oko 900 društava, od čega je više od 800 društava u nadležnosti županija, gradova i općina, 10 društava je u portfelju Centra za restrukturiranje i prodaju (CERP) i 36 pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Iako je riječ o malom broju, radi se o pravnim osobama koje raspolažu s najviše imovine te ostvaruju najviše prihoda. To potvrđuju i financijski podaci prema kojima su pravne osobe od posebnog interesa u 2023. godini ostvarile 12,2 milijarde eura prihoda, što je 84% ukupnih prihoda svih pravnih osoba u vlasništvu državne, regionalne i lokalne razine vlasti. Usporedbe radi, prihodi središnje države u 2023. godini iznosili su 23 milijardi eura. Što se tiče imovine, imovina pravnih osoba od posebnog interesa u 2023. godini iznosila je 43,6 milijardi eura, što je 80% ukupne imovine svih pravnih osoba u vlasništvu državne, regionalne i lokalne vlasti. U pogledu broja zaposlenih, pravne osobe od posebnog interesa u 2023. godini zapošljavale su više od polovice ukupnog broja zaposlenika u pravnim osobama u vlasništvu državne, regionalne i lokalne razine vlasti, odnosno 48.000 zaposlenika. Usporedbe radi, središnja država u 2023. godini zapošljavala je 154.000 zaposlenika. Uzimajući u obzir navedene podatke, dolazi se do zaključka da su u fokusu reformskih mjera upravo pravne osobe od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Nadzorni odbor
Jedna od značajnijih reformskih mjera je uvođenje transparentnijeg postupka izbora članova nadzornih, odnosno upravnih odbora putem javnog natječaja.
Naime, kandidati za članove nadzornih odnosno upravnih odbora pravne osobe u vlasništvu RH birat će se putem javnog natječaja kojeg će provoditi Vlada RH. Iznimno, u slučajevima nepostojanja najmanjeg broja članova nadzornog, odnosno upravnog odbora nužnih za valjano donošenje odluka tog organa, zbog čega pravnoj osobi u vlasništvu Republike Hrvatske može nastati šteta ili njezino poslovanje može biti otežano, Vlada RH može do provedbe postupka izbora i/ili imenovanja članova nadzornog, odnosno upravnog odbora putem javnog natječaja, donijeti odluku o izboru člana nadzornog, odnosno upravnog odbora bez provedbe javnog natječaja.
Pri izboru kandidata za članove nadzornih odnosno upravnih odbora morat će se voditi računa o raznolikosti u sastavu nadzornog odnosno upravnog odbora, osobito prema spolu, dobi, obrazovanju i profesionalnom iskustvu.
Odluku o izboru kandidata za člana nadzornog odnosno upravnog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske donosit će Vlada RH na prijedlog povjerenstva za izbor kandidata za članove nadzornih odnosno upravnih odbora. Na temelju odluke Vlade RH, članove nadzornog, odnosno upravnog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske imenuje i opoziva skupština odnosno glavna skupština. Članovi nadzornog odbora birat će se odnosno imenovati najviše na vrijeme od četiri godine, s time da mogu biti ponovno birani odnosno imenovani.
Državni službenik, javni službenik ili službenik u upravnim odjelima i službama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave neće moći biti član nadzornog, odnosno upravnog odbora u više od dvije pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske te će imati ista prava i obveze kao i ostali članovi nadzornog, odnosno upravnog odbora.
Uvodi se obveza određenog broja neovisnih članova nadzornih odnosno upravnih odbora u svrhu osiguranja efikasnog, odgovornog i objektivnog izvršavanja uloge članova nadzornih odnosno upravnih odbora. Neovisni članovi nadzornog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske su članovi nadzornog odbora koji su neovisni u odnosu na tu pravnu osobu u vlasništvu Republike Hrvatske, kao i u odnosu na Republiku Hrvatsku i druge imatelje dionica odnosno poslovnih udjela ili nositelje osnivačkih prava u toj pravnoj osobi. Sukladno tome, u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske najmanje 33% članova nadzornog odbora morat će biti neovisni članovi, osim ako je drukčije propisano posebnim zakonom kojim je pravna osoba osnovana.
Pri utvrđivanju je li određeni član nadzornog odbora neovisan uzimaju se u obzir uvjeti neovisnosti iz Zakona koji uređuje osnivanje, ustroj, prestanak i statusne promjene trgovačkih društava i drugih posebnih zakona koji se primjenjuju na pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske (npr. Zakon o kreditnim institucijama), dok će se ostali kriteriji neovisnosti članova nadzornog odbora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske u odnosu na tu pravnu osobu i u odnosu na Republiku Hrvatsku i druge imatelje dionica, odnosno poslovnih udjela ili nositelje osnivačkih prava, propisati Uredbom Vlade RH.
Uprava/izvršni direktori
Kandidati za članove uprava odnosno kandidati za izvršne direktore u pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske birat će se postupkom javnog natječaja koji će provoditi nadzorni, odnosno upravni odbor.
Članovi uprave odnosno izvršni direktori pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske moraju zajedno imati stručna znanja, sposobnosti i iskustvo potrebno za neovisno i samostalno vođenje poslova te pravne osobe.
Odluku o imenovanju članova uprave odnosno izvršnih direktora pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske donosit će nadzorni odnosno upravni odbor uz prethodnu suglasnost Vlade RH, najkasnije do isteka mandata postojećih članova uprave odnosno izvršnih direktora. Članovi uprave imenovat će se najviše na vrijeme od pet godina, s time da ih se može ponovno imenovati.
Uvođenjem ovlasti nadzornih odnosno upravnih odbora da, uz provedene konzultacije s Vladom RH, biraju članove uprave, odnosno izvršne direktore podići će se stupanj odgovornosti nadzornih odnosno upravnih odbora za nadzor nad radom uprave odnosno izvršnih direktora.
Iako je namjera zakonodavca povećati transparentnost natječajnih postupaka u odabiru članova nadzornih odnosno upravnih odbora, temeljno pitanje je hoće li se to provoditi u praksi na dosljedan način, odnosno da se i odaberu kvalitetni i sposobni kandidati bez involviranja partikularnih interesa. Ako se natječajni postupci budu provodili samo pro forme kako bi se ispoštovala zakonska procedura, tada se neće ni postići prijeko potrebne promjene ni svrhovitost zakonskih normi. Stoga je neophodno uspostaviti jasne kriterije za odabir kandidata koji će biti javno dostupni, a sam postupak provoditi neovisna tijela. Na taj način, privući će se kandidati koji će svojom stručnošću podići razinu upravljanja u državnim poduzećima na odgovarajuću razinu te ostvarivati uspješne poslovne rezultate. Ujedno, tako će se utjecati i na promjenu percepcije u društvenoj zajednici da državna poduzeća pridonose svojoj svrsi i potrebama građana.
Zaključno
Donošenjem novog zakonodavnog okvira konačno bi se trebala provesti depolitizacija i profesionalizacija u upravljanju državnim poduzećima. Država itekako ima sve potrebne resurse za učinkovito upravljanje državnim poduzećima, samo ih treba znati adekvatno iskoristiti. U tome joj od velike pomoći mogu biti neovisni stručnjaci koji imaju znanje kako ostvariti potencijale državnih poduzeća u svrhu postizanja zadanih poslovnih ciljeva. Ostaje za vidjeti kakve će učinke polučiti primjena Zakona u praksi.
Bernard Iljazović, dipl. iur.
Izvori:
1. Zakon o pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, „Narodne novine“ br. 102/25.
2. Unaprjeđenje upravljanja pravnim osobama u vlasništvu Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, prosinac 2024. godine.
^ 1 Nadležna ministarstva su ministarstva u čijoj su nadležnosti djelatnosti kojima se pretežito bavi pravna osoba u vlasništvu Republike Hrvatske u skladu s odredbama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave.
^ 2 Čimbenici održivosti su čimbenici koji se odnose na okolišna i socijalna pitanja, te pitanja u vezi sa zaposlenicima, poštovanjem ljudskih prava, dobrim upravljačkim praksama i borbom protiv korupcije.
