Na braniku ustavnosti, na dnu platne ljestvice: vrednovanje rada službenika u pravosudnim tijelima

Uvod

Učinkovitost sudbene vlasti ne ovisi isključivo o radu sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika.

Sudski službenici čine nužan i funkcionalan stup bez kojega sudovi ne mogu uredno obavljati svoje zakonom utvrđene zadaće. Specifičnost njihova položaja u odnosu na ostale državne službenike predmet je izvornog znanstvenog rada autora Manojlović Toman, Kožine i Matejaš Kereša.¹ Na tom tragu, ključni institucionalni argument iznio je i tadašnji predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske u službenom dopisu Vladi Republike Hrvatske. U njemu se naglašava da sudski službenici, zbog same naravi posla, ne predstavljaju klasičnu administraciju izvršne vlasti, već su neizostavan dio funkcioniranja sudbene vlasti, što zahtijeva zasebno i sustavno rješavanje njihova statusa te materijalnih prava.²

Pitanje plaća stoga nije samo pitanje ekonomskog položaja pojedinca, već i sposobnost države da osigura stabilan, stručan i motiviran administrativni aparat. Adekvatna primanja imaju širu institucionalnu funkciju: ona izravno utječu na privlačenje i zadržavanje kadrova te posredno na sposobnost pravosudnih tijela da učinkovito ostvaruju svoju ustavnu ulogu. U tom kontekstu, javno isticanje prosječnog povećanja plaća od gotovo 32 % predstavlja tek agregirani učinak reforme na razini cijelog sustava, a ne stvarni postotak povišice za svakog pojedinog zaposlenika. Kako bi se premostio jaz između opće statistike i realnosti pravosudnih tijela, stvarni učinak reforme nužno je prikazati na primjeru konkretnog radnog mjesta i stvarno isplaćene plaće, što je i primarni predmet ovog članka.

1. Od ustavne funkcije pravosudnih tijela do rada službenika

Ustav Republike Hrvatske određuje sudbenu vlast kao jednu od temeljnih grana vlasti, a njezinu funkciju ostvaruju sudovi kao tijela kojima je povjereno odlučivanje o pravima i obvezama građana te o drugim pitanjima određenim zakonom. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, kao samostalno i neovisno pravosudno tijelo, također ima ustavnu i zakonsku ulogu u zaštiti zakonitosti i zastupanju interesa Republike Hrvatske.

Međutim, ustavne funkcije tih tijela ne ostvaruju se isključivo kroz djelovanje pravosudnih dužnosnika. Njihovo svakodnevno funkcioniranje počiva i na radu službenika koji obavljaju stručne, administrativne, evidencijske, upisničarske, zapisničarske i druge poslove potrebne za nesmetano odvijanje postupaka.

Upravo zbog toga pojam „pravosudni službenik“ u funkcionalnom smislu ne treba svesti na administrativnu kategoriju zaposlenika. Iako su službenici u formalnom smislu obuhvaćeni sustavom državne službe, sadržaj i kontekst njihova rada razlikuju se od rada službenika u drugim državnim tijelima.

To je posebno važno pri vrednovanju njihova rada. Vrednovanje radnog mjesta ne bi smjelo ostati samo tehničko pitanje razvrstavanja u platni razred, nego bi trebalo odražavati stvarnu složenost poslova, razinu odgovornosti, potrebnu stručnost, iskustvo i značaj poslova za ostvarivanje funkcije tijela u kojem se ti poslovi obavljaju.

Zakon o plaćama u državnoj službi i javnim službama izrijekom uređuje, među ostalim, načela sustava plaća, vrednovanje radnih mjesta, ocjenjivanje učinkovitosti rada, plaću i dodatke na plaću te platne razrede i koeficijente.³ Time je vrednovanje rada postavljeno kao jedan od temeljnih elemenata samog sustava plaća, a ne samo kao pitanje visine pojedinačnog primitka. Upravo se na tom mjestu otvara središnje pitanje ovog članka: odražava li stvarna plaća pravosudnog službenika vrijednost njegova rada i njegovu funkcionalnu važnost za sustav pravosuđa?

2. Reforma sustava plaća i položaj pravosudnih službenika

Reforma sustava plaća u državnoj službi i javnim službama započela je donošenjem novog Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama krajem 2023., a novi sustav počeo se primjenjivati tijekom 2024. godine. U sklopu reforme doneseno je više podzakonskih akata kojima su uređeni nazivi radnih mjesta, uvjeti za raspored, koeficijenti, platni razredi te način primjene standardnih mjerila za vrednovanje i klasifikaciju radnih mjesta.⁴

Prema Zakonu o plaćama u državnoj službi i javnim službama, osnovnu plaću čini umnožak koeficijenta za obračun plaće radnog mjesta i osnovice za obračun plaće. Time se visina plaće neposredno povezuje s dvama ključnim elementima: vrijednošću radnog mjesta izraženom kroz koeficijent i utvrđenom osnovicom.⁵

Za ovu je analizu osobito važna Uredba o nazivima radnih mjesta, uvjetima za raspored i koeficijentima za obračun plaće u državnoj službi. Uredbom se utvrđuju nazivi radnih mjesta, uvjeti za raspored, klasifikacija radnih mjesta, pripadajući platni razredi i koeficijenti za obračun plaće.⁶ Uredba pritom propisuje da se posebni nazivi radnih mjesta, uvjeti za raspored, pripadajući platni razredi i koeficijenti utvrđuju u Tablici 2., koja je njezin sastavni dio.⁷ Time koeficijent predstavlja normativni izraz vrednovanja konkretnog radnog mjesta.

Za potrebe ovog članka posebno je važna činjenica da je promatrani koeficijent 1,45 rezultat novog sustava vrednovanja radnog mjesta te nije riječ o jednokratnom ili privremenom dodatku vezanom samo uz početak reforme. Njegova je vrijednost ugrađena u sustav klasifikacije i obračuna plaća. To je važno razlikovati od kasnijih promjena osnovice. Koeficijent i osnovica imaju različitu funkciju: koeficijent je vezan uz vrijednost odnosno složenost radnog mjesta, dok osnovica predstavlja novčanu vrijednost na temelju koje se, zajedno s koeficijentom, obračunava osnovna plaća. Stoga povećanje osnovice samo po sebi ne mijenja vrednovanje radnog mjesta. Ono povećava novčani iznos plaće koji proizlazi iz već utvrđenog koeficijenta.

3. Pravilo vrednovanja i stvarnost nižih platnih razreda

Posebno pitanje predstavlja raspodjela pravosudnih službenika po platnim razredima.

Prema podacima iz istraživanja Manojlović Toman, Kožine i Matejaš Kereša, značajan dio sudskih službenika nalazi se upravo u nižim platnim razredima. Na temelju podataka iz njihova istraživanja čak je 64,3 % sudskih službenika u 2023. godini bilo raspoređeno u III. platni razred.⁸

Ovaj je podatak važan jer omogućuje da se pitanje plaća promatra izvan razine pojedinačnog primjera. Ako je velik dio službenika koncentriran u nižim platnim razredima, tada se pitanje materijalnog položaja pravosudne administracije ne može svesti na pojedinačne slučajeve, nego poprima obilježje sustavnog pitanja.

Pri tome nije presudno samo koliko je plaća nominalno povećana. Jednako je važno od koje se početne razine kreće i gdje se nakon povećanja nalazi. Upravo se ta razlika između postotka povećanja i konačne razine plaća često gubi u javnom prikazu reforme.

4. Kretanje plaće na konkretnom radnom mjestu

Za potrebe analize uzima se konkretan primjer službenika na radnom mjestu III. vrste, s koeficijentom 1,45 i 38 godina radnog staža. Podaci o neto plaći preuzeti su iz isplatnih lista konkretnog službenika.

Kretanje osnovice tijekom 2023. pokazuje da je osnovica početkom godine iznosila 884,39 eura, od travnja 902,08 eura, a od listopada 947,18 eura.⁹

U ožujku 2024., početkom primjene novog sustava plaća, na promatrano je radno mjesto primijenjen koeficijent 1,45 umjesto dotadašnjeg koeficijenta 1,004. Promjena koeficijenta predstavljala je ključnu promjenu u vrednovanju predmetnog radnog mjesta.

Nakon toga se osnovica počela povećavati. Od veljače 2025. iznosila je 975,60 eura, a od rujna 2025. 1.004,87 eura.¹⁰

Tijekom 2026. osnovica je povećana na 1.015,00 eura od travnja, dok je daljnji rast na 1.025,00 eura predviđen za kolovoz 2026., a konačnih 1.035,00 eura za prosinac 2026. godine.¹¹

Navedeni podaci služe za rekonstrukciju kretanja plaće u promatranom razdoblju. Pritom se kolektivni ugovori i njihovi dodaci navode kao povijesna pravna osnova za tada primjenjive iznose osnovice, a ne kao tvrdnja da su oni i danas na snazi.

Važno je razlikovati i razdoblje na koje se plaća odnosi od trenutka njezine isplate. Posljednji iznos obuhvaćen ovom analizom jest plaća za srpanj 2026., isplaćena u kolovozu 2026., u iznosu od 1.240,89 eura neto.

Povećanje osnovice na 1.025,00 eura od 1. kolovoza 2026. odnosi se na plaću za kolovoz pa stoga nije uključeno u posljednji stvarno isplaćeni iznos analiziran u ovom članku.

5. Nominalni rast plaće i neposredni učinak reforme

Usporedi li se neto plaća od 766,44 eura iz siječnja 2023. s neto plaćom od 1.240,89 eura za srpanj 2026., dobiva se povećanje od 474,45 eura, odnosno 61,90 %.

Taj podatak nedvojbeno pokazuje da je tijekom promatranog razdoblja došlo do znatnog nominalnog povećanja plaće. Međutim, ukupan rast od 61,90 % ne može se pripisati isključivo reformi sustava plaća iz 2024. godine. U promatranom su se razdoblju mijenjali i koeficijent i osnovica pa ukupni rezultat predstavlja kumulativni učinak više promjena.

Za procjenu neposrednog učinka promjene sustava stoga je primjerenija usporedba posljednje plaće prema starom sustavu s prvom plaćom prema novom sustavu.

Neposredno prije primjene novog koeficijenta neto plaća iznosila je 1.030,22 eura, dok je nakon primjene koeficijenta 1,45 iznosila 1.149,20 eura. Razlika iznosi 118,98 eura, odnosno 11,55 %.

Ta dva pokazatelja ne treba poistovjećivati: 61,90 % predstavlja kumulativni nominalni rast plaće od početka 2023. do srpnja 2026., dok 11,55 % pokazuje neposredni učinak prijelaza na novi koeficijent u promatranom primjeru.

Upravo je ta razlika važna za razumijevanje reforme. Povećanje plaće tijekom više od tri godine i povećanje koje je neposredno proizvelo novo vrednovanje radnog mjesta nisu ista stvar.

6. Između prosjeka od gotovo 32 % i stvarne plaće

Vlada Republike Hrvatske reformu sustava plaća predstavila je kao najveću reformu plaća u posljednja tri desetljeća, uz prosječni rast plaća za približno 245.000 zaposlenika od gotovo 32 %.¹²

Takav podatak treba razumjeti kao agregirani pokazatelj. On obuhvaća velik broj različitih radnih mjesta, koeficijenata, platnih razreda i početnih razina plaća. Stoga prosječni rast od gotovo 32 % ne znači i da je plaća svakog državnog službenika povećana upravo za taj postotak.

Upravo se na konkretnom primjeru vidi zašto je takva distinkcija važna. Na promatranom radnom mjestu neposredni učinak promjene koeficijenta iznosio je 11,55 %, dok je kumulativni nominalni rast između siječnja 2023. i srpnja 2026. iznosio 61,90 %.

Ni jedan od ta dva podatka, međutim, sam po sebi ne govori je li plaća nakon reforme primjerena vrijednosti rada. Zato je potrebno postaviti drugo pitanje: Koliko ta plaća vrijedi nakon povećanja?

7. Plaća nakon reforme: usporedba s nacionalnim pokazateljima

Prema podacima Državnog zavoda za statistiku, prosječna mjesečna neto plaća po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske za svibanj 2026. iznosila je ¹³

Medijalna neto plaća za isti mjesec iznosila je ¹⁴

Usporedba s neto plaćom od 1.240,89 eura daje četiri relevantna pokazatelja:

- 311,11 eura, odnosno 20,05 % manje od prosječne neto plaće

- 83,11 eura, odnosno 6,28 % manje od medijalne neto plaće

- promatrana plaća iznosi 79,95 % prosječne neto plaće

- promatrana plaća iznosi 93,72 % medijalne neto plaće.

Ovdje je osobito važna medijalna plaća. Dok prosjek može biti znatno pod utjecajem visokih plaća, medijan pokazuje iznos koji se nalazi u sredini raspodjele. Činjenica da je analizirana plaća i ispod medijana dodatno osvjetljava njezinu relativnu poziciju.

Još je znakovitija činjenica da se radi o službeniku s 38 godina radnog staža.

Nakon uvođenja novog sustava plaća, povećanja koeficijenata i višestrukog povećanja osnovice, stvarno isplaćena plaća na promatranom radnom mjestu i dalje se nalazi ispod nacionalne prosječne i medijalne neto plaće. Time se dolazi do ključne razlike između nominalnog povećanja i materijalnog vrednovanja rada. Plaća može biti znatno veća nego prije nekoliko godina, a da istodobno i dalje ostane relativno niska u odnosu na plaće drugih zaposlenika.

8. Plaća i druga materijalna prava

Radi metodološke jasnoće potrebno je razlikovati plaću od drugih materijalnih prava iz službeničkog odnosa.

U iznos od 1.240,89 eura nisu uključene naknade troškova prijevoza jer one ne predstavljaju plaću za rad, nego naknadu određenog troška. Također nisu uključene eventualne naknade koje nisu ostvarene na promatranom radnom mjestu. Regres i druga povremena materijalna prava također nisu pribrojeni mjesečnoj neto plaći. Njihovo uključivanje u mjesečni iznos moglo bi stvoriti pogrešan dojam o visini redovite mjesečne naknade za rad.

Takav metodološki pristup omogućuje da se analiza usredotoči na ono što je njezin stvarni predmet: kolika je plaća koju službenik prima za rad na konkretnom radnom mjestu.

Posebno treba naglasiti da je u analiziranom iznosu od 1.240,89 eura sadržan i dodatak za radni staž u iznosu od 267,47 eura. Taj se podatak ne skriva niti se iz plaće umjetno izdvaja. Naprotiv, riječ je o stvarno isplaćenom iznosu koji proizlazi iz dugogodišnjeg rada konkretnog službenika.

U članku se stoga ne izračunava hipotetska „plaća bez staža“. Takav bi izračun mogao biti metodološki dvojben jer bi izdvajanje dodatka za staž moglo utjecati i na porezni obračun, a pritom bi se izgubila stvarna slika primanja konkretnog službenika.

9. Što zapravo znači vrednovati rad?

Sustav plaća nije samo sustav matematičkog obračuna primitaka. Njegova je svrha i vrednovanje rada.

Zakon o plaćama u državnoj službi i javnim službama upravo zato vrednovanje radnih mjesta postavlja među temeljne elemente sustava. Ako se radno mjesto vrednuje kroz koeficijent, tada je pitanje visine koeficijenta istodobno i pitanje društvenog i institucionalnog vrednovanja poslova koji se na tom radnom mjestu obavljaju.

Kod pravosudnih službenika to pitanje ima dodatnu težinu. Službenik koji vodi ili obrađuje sudske spise, sastavlja i evidentira zapisnike, radi na otpremi odluka, vodi propisane evidencije, zaprima podneske, komunicira sa strankama i drugim tijelima ili obavlja druge poslove nužne za funkcioniranje pravosudnog tijela ne obavlja posao koji postoji izvan pravosudnog sustava. Njegov rad neposredno je ugrađen u funkcioniranje institucije koja ostvaruje javnu vlast. Isto vrijedi za službenike državnog odvjetništva kada obavljaju istovrsne ili usporedive poslove. Zato se pitanje njihove plaće ne može promatrati samo kao pitanje tržišne cijene administrativnog rada. Riječ je o radu koji ima institucionalnu vrijednost za ostvarivanje funkcije pravosudnog tijela.

Upravo se tu naslov ovog članka vraća u središte analize. „Na braniku ustavnosti“ nije tvrdnja da službenik osobno izvršava ustavnosudsku funkciju niti da ima ovlast pravosudnog dužnosnika. To je izraz kojim se označava njegova funkcionalna uloga u sustavu koji svakodnevno provodi ustavne i zakonske vrijednosti. Ako bez urednog rada službenika sud ili državno odvjetništvo ne može učinkovito ostvarivati svoje zakonom određene zadaće, tada je njihov rad dio institucionalne infrastrukture vladavine prava. A ako se takav rad, unatoč dugogodišnjem iskustvu i njegovoj funkcionalnoj važnosti, vrednuje plaćom koja ostaje ispod nacionalne prosječne i medijalne plaće, tada izraz „na dnu platne ljestvice“ prestaje biti samo retorička figura i postaje pitanje materijalnog vrednovanja rada.

10. Između nominalnog povećanja i stvarne vrijednosti rada

Podaci analizirani u ovom članku pokazuju da reforma sustava plaća jest donijela povećanje plaće promatranom službeniku. To nije sporno. Sporno je nešto drugo: je li povećanje dovoljno da promijeni njegov relativni položaj i osigura odgovarajuće vrednovanje rada?

Nominalni rast od 61,90 % zvuči impresivno kada se promatra izolirano. Međutim, kada se usporedi s aktualnom prosječnom i medijalnom plaćom, slika postaje drukčija. Plaća od 1.240,89 eura nije mala u odnosu na vlastitu početnu vrijednost od 766,44 eura. Ali jest niska kada se promatra u odnosu na nacionalnu raspodjelu plaća i kada se uzme u obzir da je riječ o službeniku s 38 godina radnog staža. Ovdje se nalazi temeljna poruka ovog članka: nije dovoljno pitati koliko je plaća povećana, potrebno je pitati koliko vrijedi nakon povećanja.

Upravo zato se reforma sustava plaća ne može cjelovito ocjenjivati samo kroz postotak povećanja. Potrebno je promatrati položaj pojedinih skupina zaposlenika, osobito onih koncentriranih u nižim platnim razredima. To je osobito važno u pravosudnim tijelima jer dugoročno materijalno vrednovanje rada utječe na mogućnost zadržavanja iskusnih službenika i privlačenja novih zaposlenika.

Zaključak

Reforma sustava plaća nedvojbeno je dovela do nominalnog povećanja plaća državnih službenika pa tako i službenika u pravosudnim tijelima. Na promatranom radnom mjestu neto plaća povećana je sa 766,44 eura u siječnju 2023. na 1.240,89 eura za srpanj 2026., isplaćenih u kolovozu 2026., što predstavlja nominalni rast od 61,90 %.

Istodobno, neposredni rast plaće nakon uvođenja novog koeficijenta 1,45 iznosio je 11,55 %. Koeficijent pritom nije jednokratno reformsko povećanje, nego element sustava vrednovanja konkretnog radnog mjesta.

Ti podaci pokazuju zašto se učinak reforme ne može ocjenjivati samo prema prosječnom postotku povećanja plaća na razini cijelog sustava. Vladin podatak o prosječnom rastu od gotovo 32 % važan je kao agregirani pokazatelj, ali ne pokazuje koliko je povećana plaća pojedinog službenika niti gdje se ta plaća nakon povećanja nalazi u odnosu na druge plaće.

Na promatranom radnom mjestu odgovor je jasan: posljednja analizirana plaća iznosila je 1.240,89 eura neto. U usporedbi s prosječnom neto plaćom od 1.552,00 eura, bila je 20,05 % niža, a u usporedbi s medijalnom plaćom od 1.324,00 eura 6,28 % niža. Pri tome je riječ o službeniku s 38 godina radnog staža i o radnom mjestu koje pripada skupini nižih platnih razreda u kojoj je koncentriran značajan dio pravosudnih službenika. Zbog toga se reforma plaća ne bi trebala vrednovati samo pitanjem za koliko je plaća povećana, nego i pitanjem kolika je plaća nakon povećanja u odnosu na složenost, odgovornost, iskustvo i funkcionalnu važnost rada.

Upravo u toj razlici između nominalnog povećanja i stvarne vrijednosti plaće nalazi se temeljni problem materijalnog položaja pravosudnih službenika. Ako službenik s gotovo četiri desetljeća radnog staža i dalje ostvaruje plaću ispod nacionalnog prosjeka i medijana, pitanje plaća više se ne može promatrati samo kao pitanje uspješnosti jedne reforme. Ono postaje pitanje održivosti kadrovske politike pravosudnih tijela i sposobnosti države da rad ljudi koji omogućuju njihovo svakodnevno funkcioniranje vrednuje razmjerno njihovoj ulozi i odgovornosti.

U konačnici, upravo je to pitanje koje ovaj članak želi otvoriti: može li sustav koji deklarativno vrednuje rad prema njegovoj složenosti, odgovornosti i potrebnoj stručnosti istodobno imati pravosudnog službenika s gotovo četiri desetljeća radnog iskustva na plaći koja je niža od nacionalne prosječne i medijalne plaće?

Odgovor na to pitanje nije sadržan samo u iznosu plaće. On je sadržan u načinu na koji država vrednuje ljude koji svojim svakodnevnim radom omogućuju da ustavna načela zakonitosti, pravne sigurnosti i vladavine prava ne ostanu samo normativne kategorije, nego postanu stvarnost.

Zato naslov „Na braniku ustavnosti, na dnu platne ljestvice“ nije samo metafora. On sažima temeljni paradoks analiziran u ovom članku: što je veća institucionalna važnost rada koji se obavlja, to je ozbiljnije pitanje ako njegovo materijalno vrednovanje zaostaje za tom važnošću.

Metodološka napomena

Iznosi neto plaća navedeni u tablici preuzeti su iz isplatnih lista konkretnog službenika koje su autorici na raspolaganju te nisu javno dostupni statistički podaci. Stoga ih nije moguće neovisno provjeriti izvan dokumentacije na kojoj se analiza temelji. Ipak, osnovu za obračun moguće je neovisno provjeriti, a prikazane iznose reproducirati primjenom svih relevantnih parametara obračuna, uključujući važeću osnovicu, koeficijent radnog mjesta, dodatak za radni staž, porezne parametre i redovni fond radnih sati za svaki pojedini mjesec.

Zakon o plaćama u državnoj službi i javnim službama propisuje da se osnovna plaća utvrđuje umnoškom koeficijenta radnog mjesta i osnovice, dok dodatak za radni staž iznosi 0,5 % osnovne plaće za svaku navršenu godinu radnog staža.

Podaci o osnovicama, koeficijentima, prosječnim i medijalnim plaćama te podaci o reformi sustava plaća provjereni su prema javno dostupnim propisima i službenim izvorima navedenim u fusnotama.

Ana Pervan, sveučilišna magistra prava

upraviteljica pisarnice sudske uprave

Općinski sud u Vinkovcima