U članku Zloporaba prava na podnošenje predstavki autorica se osvrnula na izazove s kojima se susreću javni službenici javnopravnih tijela prilikom postupanja s podnositeljima predstavki čija postupanja predstavljaju zlouporabu prava na podnošenje predstavki, jer ishod takvih postupanja dovodi do ograničavanja resursa i nepotrebnog opterećivanja rada javnopravnog tijela te smanjenja učinkovitosti i kvalitete rada tijela. Osim toga, u radu su spomenuta i neka od ponašanja koja predstavljaju zloporabu prava na podnošenje predstavki kao i to da su osobe, koje se koriste na taj način navedenim pravom, poznate kao kverulanti.
U ovom radu pak, autorica se osvrće na izazove s kojima se susreću građani kada istupaju kao pojedinci radi ostvarivanja i zaštite svojih prava pred državom koju predstavljaju javnopravna tijela.
Pristup javnopravnim tijelima
Članak 38. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske 1 jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, dok je članak 44. Ustava Republike Hrvatske jamči pravo svakoga na slanje predstavke i pritužbe, davanje prijedloga državnim i drugim javnim tijelima i dobivanje odgovora na njih.
Kad je riječ o zakonima, pristup javnopravnim tijelima u području upravnog prava, građani ali i pravne osobe, pretežito ostvaruju na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama2 i Zakona o općem upravnom postupku 3.
ZPPI na precizan i konkretan način regulira pravo na pristup informacijama. Naime, zakonom je jasno određen postupak u kojem se može dobiti određena informacija, definirani su temeljni pojmovi te što se smatra informacijom, koje se informacije mogu tražiti, kome se obratiti u vezi s ostvarivanjem prava na pristup informacijama, na koji način zatražiti informaciju, rokovi za donošenje odluke u povodu zahtjeva za pristup informacijama, način ostvarivanja pravne zaštite u slučaju da osoba smatra da joj je povrijeđeno pravo na pristup informacijama.
Slijedom toga, ne postoji značajan prostor za nastanak eventualnih prepreka odnosno propusta s kojima se građani mogu susresti prilikom ostvarivanja prava na pristup informacijama.
Međutim, kada govorimo o ZUP-u, prepreke i izazovi s kojima se građani mogu susresti prilikom ostvarivanja prava zajamčenih tim Zakonom, a koji su povezani s ostvarivanjem prava na pristup javnopravnim tijelima, su znatno vjerojatniji. Iako sukladno ZUP-u građani pravo na pristup javnopravnom tijelu ostvaruju temeljem načela pristupa podacima i zaštite podataka, sukladno kojem su javnopravna tijela dužna strankama omogućiti pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, internetskoj stranici javnopravnog tijela i pružiti im druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć4, postupanjem javnopravnih tijela sukladno načelu pomoći stranci5, načelu prava stranke na pravni lijek6, načelu upotrebe službenog jezika i pisma7, propisivanjem postupovne sposobnosti stranke na način da stranka radnje u postupku može sama poduzimati, ukoliko je potpuno poslovno sposobna, odnosno osoba s ograničenom poslovnom sposobnošću kad joj se na temelju zakona priznaje ograničena poslovna sposobnost u upravnoj stvari koja je predmet postupka8, mogućnošću podnošenja zahtjeva za pokretanje upravnog postupka na više različitih načina9, propisivanjem obveze javnopravnog tijela da zaprimljene zahtjeve za koje nije nadležno proslijedi, odnosno dostavi nadležnom tijelu po pravilima o postupanju nenadležnog tijela po podnesku10, propisivanjem načina na koje službena osoba može stranku i druge sudionike u postupku obavijestiti o tijeku i radnjama u postupanju11 (riječ je samo o mogućnosti ali ne i obvezi službene osobe da ih obavještava na moguće propisane načine), u praksi se javljaju određene prepreke i izazovi s kojima se građani susreću prilikom ostvarivanja nekih od navedenih prava.
Sve navedeno odnosi se, ne samo na vođenje upravnog postupka, nego i upravne djelatnosti javnopravnih tijela koje imaju posredni ili neposredni utjecaj na građane. Međutim, za razliku od ZPPI-ja, ZUP navedeno ne propisuje dovoljno precizno, slijedom čega je ostavljen prostor da građani, unatoč pokušajima, ipak ostanu uskraćeni u ostvarivanju prava na pristup javnopravnom tijelu.
Kada govorimo o pristupu javnopravnom tijelu vezano uz provođenje upravnog postupka, značajna je primjena čl. 84. ZUP-a, kojim je propisano pravo stranke, ali i drugih osoba koje dokažu pravni interes, da se obavijeste o tijeku postupka i razgledaju spis predmeta te o svom trošku umnože akte iz spisa, osim zapisnika o vijećanju i glasovanju članova kolegijalnih tijela, nacrta rješenja i drugih akata koji su propisima označeni određenim stupnjem tajnosti ili ako je to protivno interesu stranke ili trećih osoba. Razgledavanje spisa obavlja se u službenim prostorijama javnopravnog tijela kod kojeg se vodi postupak. U opravdanim slučajevima spisi se mogu razgledati u službenim prostorijama drugoga javnopravnog tijela. Kad se spis predmeta vodi u elektroničkom obliku, javnopravno tijelo dužno je osigurati tehničke uvjete za njegovo razgledanje. Javnopravno tijelo može osigurati dostupnost spisa elektroničkim putem ako su osigurani uvjeti za zaštitu privatnosti stranke. O odbijanju zahtjeva za razgledavanje i umnožavanje spisa donosi se rješenje.
Šutnja uprave kao pretpostavka daljnih izazova
O samom institutu tzv. šutnje uprave puno se govori što ne čudi s obzirom na to da su u medijima sveprisutnije teme o poteškoćama s kojima se pojedinci susreću prilikom pristupa javnopravnim tijelima. Osim toga, građani su svakim danom sve informiraniji i digitalno pismeniji, a u zadnje vrijeme sve je više prisutna i primjena umjetne inteligencije. To za posljedicu ima veću osviještenost građana o njihovim pravima, osobito o pravu na pristup informacijama, o pravu na pristup javnopravnim tijelima, o mogućnosti da sami poduzimaju potrebne radnje pred javnopravnim tijelima s ciljem ostvarivanja svojih prava u razumnom roku. Međutim, čini se da osviještenost javnih službenika zaposlenih u javnopravnim tijelima ne prati u dovoljnoj mjeri promjene i trendove koji se događaju u društvu u vezi s tim pitanjem. Pri tome treba uzeti u obzir i činjenicu da svoja prava svakim danom sve više ostvaruju pripadnici novih generacija (generacija Z i Alfa), čiji se način funkcioniranja i stavovi znatno razlikuju od načina funkcioniranja i stavova prethodnih generacija, odnosno generacija koje su krojile postojeći sustav i način njegova funkcioniranja.
U pogledu tzv. šutnje uprave, važno je napomenuti da ne postoji zakonska definicija šutnje uprave. Točnije, zakon ne koristi terminologiju „šutnja uprave“ te ne postoje taksativno propisani slučajevi koji predstavljaju šutnju uprave. Posljedično tome, u praksi se gotovo sve naziva se šutnjom uprave. Naime, građani su uvjereni da gotovo svako nereagiranje javnopravnih tijela predstavlja šutnju uprave, pa se slijedom toga skoro svaki zahtjev, pritužba, molba ili prigovor temelji upravo na tvrdnji o šutnji uprave.12 Pogrešno tumačenje šutnje uprave nije prisutno samo kod građana, nego i kod javnih službenika.
Naime, prva stvar koju je važno naglasiti u vezi sa šutnjom uprave jest da ona podrazumijeva propuštanje javnopravnog tijela da u propisanom roku donese rješenje (upravni akt) kojim se u upravnom postupku rješava o upravnoj stvari.
Taj rok propisan je člankom 101. Zakona o općem upravnom postupku13 tako da je određeno da se u upravnoj stvari odlučuje rješenjem i da se sukladno zakonu, akt kojim se odlučuje o upravnoj stvari može imati i drugi naziv. Akt kojim se odlučuje o pravu ili pravnom interesu stranke, odnosno rješava u upravnoj stvari javnopravno tijelo, odnosno službena osoba koja rješava u upravnom postupku, dužna je donijeti najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva stranke te ga dostaviti stranci bez odgode, u slučajevima neposrednog rješavanja. U slučaju da se u okviru upravnog postupka provodi ispitni postupak, rok je duži, odnosno službena osoba dužna je donijeti upravni akt i dostaviti ga stranci u roku od 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva. Konačno, stavak 3. članka 101. ZUP-a ukazuje na šutnju uprave navodeći da, ako službena osoba u propisanom roku ne donese rješenje i dostavi ga stranci, stranka ima pravo izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor.
Druga bitna stvar koju je potrebno napomenuti jest to da do šutnje uprave u prvostupanjskom upravnom postupku može doći samo u slučaju da je postupak pokrenut na zahtjev stranke, ali ne i po službenoj dužnosti14. Šutnja uprave je u ovom slučaju razlog za podnošenje žalbe, odnosno tužbe ako podnošenje žalbe u prvom stupnju nije dopušteno. S druge strane, kada je riječ o drugostupanjskom postupku, kao uvjet za pokretanje upravnog spora zbog šutnje uprave ne traži se da je postupak pokrenut na zahtjev stranke. Dakle, u ovom slučaju nije važan način pokretanja upravnog postupka. Rok u kojem se može ostvarivati pravna zaštita u slučaju da dođe do šutnje uprave nije propisan, odnosno stranka se pravnom zaštitom po osnovi šutnje uprave može koristiti sve dok ona traje.
U odnosu na neupravne postupke, odnosno sve ostale upravne djelatnosti (koje u pravilu čine pretežiti dio upravnog postupanja javnopravnih tijela), građanima su na raspolaganju drugi instrumenti pravne zaštite, primjerice zaštita od drugog postupanja javnopravnog tijela propisana člankom 155.15 i člankom 156.16 ZUP-a te zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga propisana člankom 157.17 i člankom 158.18 ZUP-a. Osim toga, moguće je, primjerice podnijeti predstavku zbog nepravilnosti u radu javnopravnog tijela, u ovom slučaju nereagiranje/neažurnost javnopravnog tijela, upravnoj inspekciji sukladno ZUI-u.19
Izazovi pri ostvarivanju prava na pristup javnopravnom tijelu
Nakon nastupa i određenog vremenskog trajanja šutnje uprave, a prije podnošenja žalbe ili tužbe, stranka nema na raspolaganju formalno propisane radnje odnosno mogućnosti kojima bi se mogla koristiti. Preostaje joj osobni odlazak u prostorije javnopravnog tijela radi informiranja o stanju predmeta, telefonsko kontaktiranje javnopravnog, slanje e-mailova javnopravnom tijelu na koje javnopravno tijelo najčešće odgovori samo automatskom porukom, ili u konačnici, slanje požurnica.
Od navedenih radnji, požurnice su vjerojatno najprikladniji izbor jer su formalne te ostavljaju pisani trag. Nakon što ni upućene požurnice ne izazovu reakciju javnopravnog tijela preostaje ostvarivanje uvida u spis predmeta, što je, za razliku od prethodnih mogućnosti, zagarantirano pravo člankom 84. ZUP-a.
Navedeni članak propisuje da stranke i druge osobe koje dokažu pravni interes imaju pravo obavijestiti se o tijeku postupka i razgledati spis predmeta te o svom trošku umnožiti akte iz spisa, osim zapisnika o vijećanju i glasovanju članova kolegijalnih tijela, nacrta rješenja i drugih akata koji su propisima označeni određenim stupnjem tajnosti ili ako je to protivno interesu stranke ili trećih osoba. Razgledavanje spisa obavlja se u službenim prostorijama javnopravnog tijela kod kojeg se vodi postupak. U opravdanim slučajevima spisi se mogu razgledati u službenim prostorijama drugoga javnopravnog tijela. O odbijanju zahtjeva za razgledavanje i umnožavanje spisa donosi se rješenje.
Visoki upravni sud u presudi Poslovni broj: Usž-818/21-2 navodi: „Nedvojbeno je pravo tužitelja u upravnom postupku saznati za sve dokaze koji su bitni za rješavanje upravne stvari u kojoj se odlučuje o njegovim pravima i obvezama“.
Prema članku 84. ZUP-a ostvarivanje uvida u spis predmeta čini se lako, logično i podrazumijevano. Međutim, u praksi se ipak javljaju određene prepreke i poteškoće u provedbi postupka uvida u spis predmeta. Razlog tome prvenstveno je nedovoljno precizna regulacija provođenja postupka uvida u spis predmeta. Za razliku od ZPPI-ja koji, primjerice, jasno propisuje način podnošenja zahtjeva za pristup informacijama tako da se zahtjev može podnijeti usmeno ili pisanim putem, odnosno putem elektroničke komunikacije20, ZUP nigdje ne spominje način podnošenja zahtjeva za uvid u spis predmeta. Točnije, ZUP ne propisuje obvezu podnošenja bilo kakvog zahtjeva za ostvarivanje prava uvida u spis predmeta.
Slijedom toga, stranke će pri dolasku u prostorije javnopravnog tijela vjerojatno već na porti biti upućene da se tijelu obrate pisanim ili telefonskim putem, da u tijelu nema rada sa strankama te da ne postoji praksa omogućavanja strankama ulaska u službene prostorije tijela.
Osim toga, postoji mogućnosti da službena osobi koja rješavaju u upravnom postupku nije upoznata s člankom 84. ZUP-a.
Uz sve navedeno, poseban izazov javlja se u slučajevima kad stranka želi izvršiti uvid u spis predmeta u javnopravnom tijelu koje formalno ne vodi upravni postupak nego u okviru upravnog postupka postupa temeljem odredbi članka 65. ZUP-a.21 U tom slučaju, javnopravno tijelo koje provodi vještačenje nije javnopravno tijelo koje je nadležno za provođenje upravnog postupka, slijedom čega nema obvezu omogućiti uvid u spis predmeta sukladno članku 54. ZUP-a.
Zaključak
Osim što je potrebno potpunije i preciznije propisati provođenje postupaka uvida u spis predmeta potrebno je propisati i učinkovite mehanizme koji će građanima biti na raspolaganju radi pravovremenog informiranja i obavještavanja o upravnim djelatnostima javnopravnih tijela važnim za ostvarivanje njihovih prava, pravnih interesa i obveza.
Upravna kultura u kojoj je naglasak još uvijek na standardizaciji i birokraciji, a koja ne prati društveni razvoj, ključan je izvor ovakvih i sličnih izazova s kojima se građani susreću. Mijenjanje upravne kulture je težak, složen, dugotrajan i mukotrpan proces koji u velikoj mjeri ovisi o svijesti i volji javnih službenika. Međutim, ako se želi (a trebalo bi) mijenjati ovakav pristup i odnos prema građanima, upravna kultura i način rada javnopravnih tijela moraju postati fleksibilniji i prilagodljiviji potrebama društva i građana. Upravna kultura prema kojoj se rad u upravi smatrao povlasticom pripada prošlosti.
Upravna kultura u kojoj se javni službenici drže određenih ustaljenih pravila kao nepromjenjivih i konačnih standarda, čak i kada zbog toga ne postupaju u skladu sa zakonskim pravilima, mora se hitno mijenjati. Nedopustivo je da zbog neprihvaćanja promjena koje remete ustaljeno ponašanje i interne procedure javnopravnog tijela građani snose posljedice u smislu otežanog pristupa javnopravnom tijelu ili otežane komunikacije s njim.
Važno je naglasiti da teret promjene upravne kulture nije isključivo na javnim službenicima, nego i na državnim dužnosnicima, budući da oni osiguravaju poštivanje vrijednosti uprave i postupanje u skladu s njima.
Kristina Ivanović Stakić, spec. iur. et mag. iur.
^ 1 „Nar. nov.“ br. 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10., 5/14.
^ 2 „Nar. nov.“ br. 25/13., 85/15., 69/22. (u daljnjem tekstu – ZPPI)
^ 3 „Nar. nov.“ br. 47/09., 110/21. (u daljnjem tekstu – ZUP).
^ 4 Čl.11. st.1. ZUP-a.
^ 5 Čl. 7. ZUP-a.
^ 6 Čl. 12. ZUP-a.
^ 7 Čl. 14. st.2. ZUP-a.
^ 8 Čl. 31. ZUP-a.
^ 9 Sukladno čl. 41. st.1. ZUP-a zahtjev za pokretanje postupka stranka može neposredno podnijeti javnopravnom tijelu u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik, a može takav zahtjev poslati poštom ili dostaviti elektroničkim putem.
^ 10 Sukladno čl.18 st.1. ZUP-a kad javnopravno tijelo nije nadležno za primitak podneska koji je podnositelj osobno predao odnosno koji se primi na zapisnik, službena osoba upozorit će na to podnositelja i uputiti ga na nadležno tijelo. Ako podnositelj i dalje zahtijeva da se njegov podnesak primi, službena osoba dužna je primiti takav podnesak i bez odgode uputiti ga nadležnom tijelu te o tome obavijestiti stranku. Sukladno st. 2. kad službena osoba primi podnesak stranke iz kojeg se ne može utvrditi koje je tijelo nadležno za rad po podnesku, bez odgode će, a najkasnije u roku od osam dana od dana primitka podneska, donijeti rješenje kojim će odbaciti podnesak zbog nenadležnosti i rješenje dostaviti stranci.
^ 11 Čl. 83. ZUP-a.
^ 12 Iz iskustva autorice kao upravne inspektorice koja postupa po predstavkama građana na rad javnopravnih tijela temeljem Zakona o upravnoj inspekciji „Nar. nov.“ br. 15/18., 98/19., 14/24. (dalje u tekstu – ZUI)
^ 13 „Nar. nov.“ br. 97/09. i 110/21. (dalje u tekstu – ZUP).
^ 14 Razlog je inicijativa stranke za pokretanje određenog postupaka, a koji postupak javnopravno tijelo treba riješiti u propisanom roku, stoga stranka ima pravni interes da tijelo reagira, odnosno odluči u propisanim rokovima. S druge strane, kod postupaka koji se pokreću po službenoj dužnosti štiti se javni interes, stoga u takvim postupcima nije potrebno stavljati na raspolaganje sredstva pravne zaštite kojima stranke štite svoje privatne interese.
^ 15 (1) Javnopravno tijelo dužno je obavijestiti zainteresiranu osobu na njezin zahtjev o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite njezinog prava ili pravnog interesa u određenoj upravnoj stvari.
(2) Na zahtjev zainteresirane osobe javnopravno tijelo dužno je u roku od 15 dana od podnošenja zahtjeva izdati obavijest u pisanom obliku.
(3) Ako javnopravno tijelo odbije izdati obavijest u pisanom obliku, zainteresirana osoba u roku od osam dana ima pravo izjaviti prigovor.
(4) Ako javnopravno tijelo u propisanom roku ne izda obavijest, zainteresirana osoba ima pravo izjaviti prigovor.
^ 16 Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
^ 17 (1) Pod postupanjem pružatelja javnih usluga smatra se poduzimanje ili propuštanje radnji pružatelja javnih usluga koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku.
(2) Ako korisnik javnih usluga smatra da su postupanjem pružatelja javnih usluga povrijeđena njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti i prigovor radi zaštite svojih prava, odnosno pravnih interesa tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga.
(3) Prigovor se može izjaviti sve dok radnja ili propuštanje radnje pružatelja javnih usluga traje.
^ 18 (1) Nadležno javnopravno tijelo dužno je ispitati navode korisnika javnih usluga te poduzeti mjere iz svoje nadležnosti po pravu nadzora.
(2) Nadležno tijelo dužno je bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana izjavljivanja prigovora, obavijestiti korisnika usluga u pisanom obliku o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo. Ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obaviješten o poduzetim mjerama, može pokrenuti upravni spor.
^ 19 Čl. 21. i čl. 33. ZUI-ja.
^ 20 Čl. 18. ZPPI-ja.
^ 21 Članak 65. ZUP-a propisuje da kad je za utvrđivanje ili ocjenu određene činjenice koja je bitna za rješavanje upravne stvari potrebno posebno stručno znanje kojim službena osoba ne raspolaže, dokaz se može izvesti vještačenjem. Primjerice, temeljem čl. 22. Zakona o inkluzivnom dodatku („Nar. nov.“ br. 156/23.) ako je za odlučivanje o pravu na inkluzivni dodatak potrebno utvrđivanje činjenice invaliditeta - oštećenja funkcionalnih sposobnosti, nadležni područni ured Hrvatskog zavoda za socijalni rad će zatražiti nalaz i mišljenje Zavoda za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom prema propisima kojima se uređuje vještačenje i metodologija vještačenja. Temeljem čl. 14. navedenog Zakona o pravu na inkluzivni dodatak rješenjem odlučuje Zavod. Čl. 11. Zakona propisuje da postupak utvrđivanja ispunjenosti uvjeta za priznavanje prava na inkluzivni dodatak provodi Hrvatski zavod za socijalni rad.
