Razmotreno je opće uređenje standarda dokazivanja u upravnom postupku, kao i primjeri posebnog uređenja te materije.
Ne primjenjuje se jednak standard dokazivanja pri rješavanju svih vrsta upravnih stvari u upravnom postupku. Kod standarda dokazivanja posrijedi je, u osnovi, pitanje stupnja (vjerojatnosti, izvjesnosti, uvjerenosti) koji se treba postići pojedinim dokazom da bi se pojedina činjenica uzela za dokazanu, odnosno razina uvjerenja ili vrsta i količina dokaza koja je potrebna u pravnom postupku da bi sud ili javnopravno tijelo prihvatilo neku činjenicu kao istinitu, odnosno prag koji dokaz određene činjenice treba prijeći da bi se ta činjenica smatrala dokazanom. Uobičajeno se uz kazneni postupak povezuje standard dokazivanja „izvan razumne sumnje“, a u građanskim predmetima standard odvagivanja vjerojatnosti. Gdje se u tom pogledu nalazi upravno postupovno pravo?
Standardna razina propisana je odredbama Zakona o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP). S time povezani normativni okvir obuhvaća, prije svega, sljedeće odredbe ZUP-a:
- u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari (članak 8. – načelo utvrđivanja materijalne istine)
- koje će činjenice i okolnosti uzeti za dokazane, utvrđuje službena osoba slobodnom ocjenom, na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka (članak 9. stavak 2. – dio uređenja načela samostalnosti i slobodne ocjene dokaza)
- službena osoba utvrđuje sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje o upravnoj stvari (članak 47. stavak 1.)
- službena osoba u postupku utvrđuje činjenično stanje svim sredstvima prikladnim za dokazivanje (članak 58. stavak 1.).
Ipak, navedene odredbe ZUP-a više su usmjerene na standard konačnog rezultata dokazivanja (koji je postavljen razmjerno visoko), nego na standard ocjene uvjerljivosti pojedinoga dokaznog sredstva u odnosu na konkretnu relevantnu činjenicu. Stoga ovdje smatramo primjenjivim opći zaključak1 prema kojem standard dokazivanja nije moguće izraziti objektivnim matematičkim formulama vjerojatnosti, niti može biti prepušten isključivo subjektivnosti pojedine suca ili službene osobe, već ga je potrebno postaviti između dviju krajnosti, u sferu praktičnog dokazivanja, tj. na utemeljenju na dovoljno jakim razlozima koji bi mogli i kod trećih osoba izazvati uvjerenje da bi razborite osobe, ravnajući se tim kriterijima, mogle doći do jednakog zaključka.
Usto, standard dokazivanja jedan je od elemenata (varijabli) prosuđivanja je li u konkretnom predmetu službena osoba odnosno javnopravno tijelo ispunilo svoje dužnosti radi ostvarivanja načela utvrđivanja materijalne istine. Primjerice, smatra se da su te dužnosti ispunjene kada su izvedeni dokazi koji zadovoljavaju standard dokazivanja posebno propisan za rješavanje odnosne upravne stvari, a stranka ne predlaže izvođenje dodatnih dokaza kojima bi rezultati već izvedenog dokazivanja mogli biti osporeni.2
Odstupanja od razine sadržane u navedenim odredbama ZUP-a propisana su posebnim (sektorskim) zakonima, ali i pojedinim odredbama ZUP-a. U nastavku donosimo nekoliko primjera s time povezanih posebnih odredaba.
U okviru regulacije odjave prebivališta po službenoj dužnosti, člankom 12. stavkom 3. Zakona o prebivalištu propisano je da prije donošenja rješenja o odjavi prebivališta osobe, nadležna policijska uprava mora utvrditi činjenice i okolnosti na temelju kojih se može nedvojbeno zaključiti živi li osoba na adresi prijavljenog prebivališta.
Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, po službenoj dužnosti rješenjem će otkazati kratkotrajni boravak državljaninu treće zemlje ako postoji opravdana sumnja da kratkotrajni boravak nije koristio u namjeravanu svrhu (članak 56. stavak 1. točka 5. Zakona o strancima).
Osnovana sumnja te formulacija ako službena osoba „posumnja“ u postojanje određenih činjenica, podloga su za poduzimanje više vrsta mjera propisanih Zakonom o predmetima opće uporabe (primjerice: članak 5. stavak 1. točka 11., članak 10. - oba stavka, članak 35. stavak 1. točka 1., članak 36. stavak 1. točka 1., članak 46. stavak 1. točka 1.).
U članku 22. Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade propisano je da će nadležno tijelo rješenjem odobriti obavljanje pripremnih radnji iz članka 21. stavka 1. toga Zakona ako podnositelj zahtjeva učini vjerojatnim da su mu takve radnje potrebne u svrhu propisanu navedenim Zakonom.
Ako porezno tijelo ne može utvrditi poreznu osnovicu na temelju poslovnih knjiga i evidencija, mora je procijeniti, uz primjenu zakonom propisanih polazišta (članak 92. Općeg poreznog zakona).
Prema članku 49. točki 2. ZUP-a, službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti kad je propisano da se stvar može riješiti na temelju činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ili se dokazima samo posredno utvrđuju pa su činjenice ili okolnosti učinjene vjerojatnima, a iz svih okolnosti slučaja proizlazi da se zahtjevu stranke može udovoljiti.
Člankom 50. točkom 2. ZUP-a propisano je, pak, da službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut na zahtjev stranke kad je propisano da se stvar može riješiti na temelju činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ili se dokazima samo posredno utvrđuju pa su činjenice ili okolnosti učinjene vjerojatnima, a iz svih okolnosti slučaja proizlazi da se zahtjevu stranke može udovoljiti.
Riječ je, dakako, tek o primjerima takvih odredaba. Ovih nekoliko primjera možemo podijeliti u sljedeće skupine:
- strogo propisivanje standarda dokazivanja pri oneroznom interveniranju u postojeći pravni položaj stranke (Zakon o prebivalištu)
- blaži standard pri donošenju onerozne odluke vezano uz posebnosti konkretne vrste predmeta (Zakon o strancima, Zakon o predmetima opće uporabe)
- blaži standard pri donošenju favorabilne odluke povezano s posebnostima konkretne vrste predmeta (Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade)
- blaži standard pri donošenju onerozne odluke kao posljedica nedostataka u dokazima koje je dužna predočiti stranka ili kao posljedica opstrukcije stranke (Opći porezni zakon)
- blaži standard pri donošenju odluke favorabilne po stranku (ZUP).
dr. sc. Alen Rajko
