Pravna zaštita u postupku ocjenjivanja rada državnih službenika

Navedeno je rezultiralo, između ostalog, i podnošenjem prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske članka 29. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama i članka 96. stavka 4. Zakona o državnim službenicima, s prijedlogom za privremenu obustavu izvršenja osporenih odredaba navedenih zakona. Prijedlog su podnijela 72 zaposlenika Općinskog suda u Vinkovcima, međutim o prijedlogu Ustavni sud još uvijek nije donio odluku.  

Iako su brojna pitanja u vezi novog sustava ocjenjivanja postojećim zakonodavnim okvirom ostala otvorena ili nedorečena, autorica se u radu osvrće na pitanje pravne zaštite koju državni službenik ima protiv odluke o ocjeni donesene u postupku ocjenjivanja, točnije na pitanje učinkovitosti i pravovremenosti osigurane pravne zaštite.

Zakonodavni okvir pravne zaštite u postupku ocjenjivanja državnih službenika

Zakonom o plaćama u državnoj službi i javnim službama¹ koji je stupio je na snagu 1. siječnja 2024. godine uređen je sustav plaća u državnoj službi i javnim službama, načela sustava plaća, vrednovanje radnih mjesta, ocjenjivanje učinkovitosti rada službenika i namještenika, plaća i dodaci na plaću, platna ljestvica i platni razredi, promicanje u plaći temeljem ocjene učinkovitosti rada, nagrađivanje službenika i namještenika za ostvarene radne rezultate, praćenje i unaprjeđenje sustava plaća u državnoj službi i javnim službama te nadzor nad provedbom toga Zakona. Ocjenjivanje učinkovitosti rada službenika i namještenika regulirano je člankom 10. Zakona o plaćama.

Istovremeno na snagu je stupio i novi Zakon o državnim službenicima², točnije stupio je na snagu istog datuma kada i Zakon o plaćama, odnosno 1. siječnja 2024. godine.  Navedenim Zakonom, između ostalog, odredbama članaka 92. -98., reguliran je novi sustav ocjenjivanja, odnosno načelno je razrađeno provođenje postupka ocjenjivanja učinkovitosti rada državnih službenika, dok je detaljnije uređenje postupaka, kriteriji i način ocjenjivanja učinkovitosti rada državnih službenika reguliran Uredbom o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika³. Uredba o ocjenjivanju je donesena na temelju članka 95. stavka 5. Zakona o državnim službenicima⁴ i članka 10. stavka 8. Zakona o plaćama.⁵

Iako je Uredba o ocjenjivanju detaljnije propisuje način i postupak provođenja ocjenjivanja učinkovitosti rada državnih službenika, ipak se već iz samog teksta Uredbe o ocjenjivanju moglo naslutiti da će određena pitanja koja nisu uređena ili nisu dovoljno razrađena imati za posljedicu određene izazove u praktičnom provođenju postupka ocjenjivanja. Predviđanja su se u određenoj mjeri ostvarila budući je provedeno ocjenjivanje državnih službenika za 2025. godinu pokazalo da postoje određeni tehnički ali i drugi nedostatci u provođenju postupka ocjenjivanja prema novom sustavu.

Ostvarivanje pravne zaštite protiv odluke o ocjeni učinkovitosti rada državnog službenika pred poslodavcem

Od navedenih propisa, vezano za pravnu zaštitu državnog službenika protiv ocjene o učinkovitosti rada, jedino Zakon o državnim službenicima u članku 42. stavku 2. kratko navodi da se na odlučivanje o pravima i obvezama iz državne službe, osim onih iz stavka 1. toga članka⁶, odgovarajuće primjenjuju odredbe općeg propisa o radu kojima se uređuje ostvarivanje prava i obveza iz radnog odnosa. Osim toga, člankom 96. stavkom 3. propisano je da državni službenik koji smatra da mu je odlukom o ocjeni povrijeđeno neko pravo iz službe, može zahtijevati ostvarenje toga prava u skladu s općim propisom o radu.

Odredbe na koje Zakon o državnim službenicima kao lex specialis upućuje sadržane su u člancima 131. -  135. Zakona o radu⁷ koji se u ovom slučaju primjenjuje kao lex generalis, u poglavlju koje regulira odlučivanje o pravima i obvezama iz radnog odnosa. Naime, članak 133. stavak 1. Zakona o radu propisuje da radnik koji smatra da mu je poslodavac povrijedio neko pravo iz radnog odnosa može u roku od petnaest dana od dostave odluke kojom je povrijeđeno njegovo pravo, odnosno od saznanja za povredu prava zahtijevati od poslodavca ostvarenje toga prava. U ovom slučaju, riječ je o dostavi odluke o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika. Ono što se u provedenom postupku ocjenjivanja pokazalo u vezi s dostavom odluke, a koja je u konkretnom slučaju važna radi računanja roka od 15 dana, je da se dostava obavljala na neujednačen način, odnosno elektroničkim putem, fizičkim putem na radnom mjestu, dostavom na kućnu adresu.

Stavak 2. članka 133. propisuje da ako poslodavac u roku od petnaest dana od dostave zahtjeva radnika iz stavka 1. ovoga članka ne udovolji tom zahtjevu, radnik može u daljnjem roku od petnaest dana zahtijevati zaštitu povrijeđenog prava pred nadležnim sudom. Pretpostavlja se da će državni službenik u pravilu poslodavcu uputiti zahtjev u slučaju da nije zadovoljan ocjenom kojom je ocijenjen, međutim postavlja se pitanje što, osim odbijanja udovoljenja zahtjevu, može očekivati ukoliko su kvote popunjene⁸. Pretpostaviti da će tijelo „ostaviti“ određeni prostor u okviru određene kvote za eventualne uvažene zahtjeve koji bi rezultirali promjenom ocjene u neku od ocjena za koje su predviđene zakonske kvote, poprilično je naivno i nerealno. Osim toga, postupanje na navedeni način dodatno bi izrazilo potencijalnu  mogućnost kalkuliranja i manipuliranja sustavom kvota. Dakle, moglo bi se reći da pravna zaštita državnog službenika na „prvostupanjskoj“ razini nije najučinkovitija i najsvrsishodnija. Osim toga, o zahtjevu za ostvarivanje prava, u pravilu odlučuju iste osobe koje su provodile postupak ocjenjivanja, odnosno donijele ocjenu o učinkovitosti rada državnog službenika,⁹ stoga se postavlja pitanje izglednosti donošenja drugačije odluke povodom zahtjeva za ostvarivanje prava u odnosu na ranije donesenu, za državnog službenika nepovoljnu, odluku o učinkovitosti rada.

Sudska kontrola odluke o ocjeni učinkovitosti rada državnog službenika

Stavkom 3. članka 133. Zakona o radu propisano je da zaštitu povrijeđenog prava pred nadležnim sudom ne može zahtijevati radnik koji prethodno poslodavcu nije podnio zahtjev iz stavka 1. toga članka, osim u slučaju zahtjeva radnika za naknadom štete ili drugog novčanog potraživanja iz radnog odnosa. Dakle, riječ je o procesnoj pretpostavci koju je potrebno ispuniti prije podnošenja tužbe sudu protiv poslodavca, u protivnom će sud tužbu odbaciti.¹⁰ S obzirom na naprijed navedeno u vezi s zahtjevom za ostvarivanje prava te očekivani ishod povodom podnesenog zahtjeva, iz perspektive državnog službenika, može se reći da je uloga toga zahtjeva prvenstveno ispunjenje procesne pretpostavke kako bi zaštitu svojega prava mogao ostvarivati pred sudom.

Uz pretpostavku da sud presudi u korist državnog službenika, smatrajući da je njegov zahtjev za povećanjem ili promjenom ocjene osnovan, postavlja se pitanje stvarnog pružanja pravne zaštite, budući su kvote unaprijed definirane i vrlo vjerojatno popunjene. Čak u slučaju da kvote nisu popunjene te sud nakon utvrđenih činjenica i okolnosti naloži državnom tijelu da državnog službenika ocijeni višom ocjenom (izvrstan ili naročito uspješan) postavlja se pitanje ostvarivanja svrhe tako donesene odluke o ocjeni. Naime, člankom 97. Zakona o državnim službenicima propisano je da  se ocjena državnog službenika uzima  u obzir pri utvrđivanju:

a) potrebe izobrazbe državnih službenika

b) uvjeta za napredovanje

c) dodatka za učinkovitost rada

d) uvjeta za upućivanje državnog službenika na rad izvan državne službe

e) uvjeta za korištenje plaćenog studijskog dopusta.

Pitanje svrsishodnosti donesene sudske odluke postavlja se u odnosu na navedene uvjete budući da je vrlo vjerojatno da takva sudska odluka, a slijedom toga ni odluka o ocjeni neće biti pravovremena. Naime, postavlja se pitanje što u slučaju da je državni službenik, primjerice, imao priliku napredovati ili ostvariti pravo na plaćeni dopust u ocjenjivačkom razdoblju. Naravno, najosjetljiviji i najvažniji uvjet odnosi se na dodatak za učinkovitost u radu. Čak i u slučaju da državno tijelo, izvršavajući presudu suda poveća ocjenu državnom službeniku zbog čega državni službenik ostvari veći dodatak na plaću¹¹, postavlja se pitanje realizacije i retroaktivnosti toga povećanja, kao i pitanje proračunske fleksibilnosti u trenutku donošenja takvih odluka. Osim toga, „prosječna“ ili niža ocjena rada zasigurno nije poželjna u životopisu državnog službenika niti je povoljna u slučaju njegovog eventualnog natjecanja za druga konkurentnija radna mjesta. Naravno, takva ocjena nije sporna ukoliko je odraz stvarnog stanja rada državnog službenika, međutim ako je rezultat ispunjenih kvota u koje državni službenik nije uspio „upasti“ itekako je problematična jer neosnovano nanosi štetu njegovoj karijeri. Pri tome, činjenica da ocjena kojom je državni službenik ocijenjen potencijalno nije konačna, a što će pokazati sudski epilog, nije od važnosti u takvim okolnostima ukoliko isti taj sudski epilog nije pravovremen.

Osim što se ocjena uzima u obzir pri navedenim postupcima i procesima određenim Zakonom o državnim službenicima, također se uzima u obzir i prilikom izračuna godišnjeg odmora na koje državni službenik ima pravo.¹² U vezi s tim se postavlja pitanje, što ako nakon sudske presude službenik bude ocijenjen višom ocjenom, a slijedom toga ostvari i veći broj dana godišnjeg u godini ocjenjivačkog razdoblja. Znači li to da će mu se dodatni dan/dani godišnjeg odmora dodati na osnovicu za izračun godišnjeg odmora u godini u kojoj mu je ocjena povišena, odnosno donesena odluka temeljem presude suda.

Uzimajući u obzir navedeno čini se, barem iz teorijske perspektive, budući da je još rano govoriti o sudskoj praksi, da je sudska zaštita u postupku ocjenjivanja učinkovitosti rada državnih službenika više formalnost dok stvarni učinak, odnosno učinkovitost i pravovremenost takve pravne zaštite ostaje upitna.

Naposljetku, važno je spomenuti  stavak 7. članka 133. Zakona o radu kojim je propisano da radnik ne smije biti doveden u nepovoljniji položaj zbog podnošenja zahtjeva za ostvarivanje prava radnika propisanih tim Zakonom, drugim zakonom ili propisom, kolektivnim ugovorom, sporazumom sklopljenim između radničkog vijeća i poslodavca, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu, zbog korištenja tih prava, odnosno zbog podnošenja zahtjeva i sudjelovanja u postupku za zaštitu prava toga radnika. Tekstopisac odredbe imao je na umu poprilično izglednu situaciju za koju je dobro da je zakonom predviđena, međutim suviše je općenita i teško provediva, barem kada govorimo o zahtjevu za ostvarivanje prava u slučaju kada državni službenik smatra da mu je odlukom o ocjeni povrijeđeno neko pravo iz službe. Naime, nepovoljniji položaj ne znači uvijek određenu vrstu formalnosti koju je lako dokazati. Najčešće se stavljanje u nepovoljniji položaj realizira kroz spornu suradnju, međuljudske odnose, suptilno tretiranje na nepoželjne načine i slično, a to je teško dokazivo. Štoviše, o stavljanju u nepovoljniji položaj može se govoriti čak i u fazi samog provođenja postupka ocjenjivanja, u slučaju da državni službenik izjavi primjedbu na ocjenu nadređenog državnog službenika.  

Zaključak

Ako uzmemo u obzir postojeći zakonodavni okvir i ono što on trenutno omogućava, odnosno ne omogućava, činjenicu da je provedeno ocjenjivanje učinkovitosti rada državnih službenika za 2025. godinu, a koje je ocjenjivačko razdoblje svojevrsno testno razdoblje u kojem su se pokazali određeni nedostatci, sa sigurnošću se može reći da postoji prostor za unapređenje novog sustava ocjenjivanja.

Vezano za učinkovitost pravne zaštite u postupku ocjenjivanja učinkovitosti rada državnih službenika, a osobito sudske pravne zaštite, za potvrdu navedenih predviđanja i pretpostavki temeljenih na postojećoj regulaciji, valja pričekati neko vrijeme, osobito kada govorimo o sudskoj praksi. Svakako ne treba isključiti mogućnost da i prije proteka toga vremena dođe do određenih promjena i unapređenja postojećeg sustava ocjenjivanja slijedom čega će i potreba za sudskom zaštitom izostati, ili se barem u određenoj mjeri smanjiti.

Kristina Ivanović Stakić, spec. iur. et mag. iur.