Prijedlog zakona o zaštiti osoba uključenih u javno djelovanje

To su pravni instrumenti koji za krajnji cilj imaju zaustavljanje javne rasprave i debate o pitanjima javnog interesa, odnosno njihovo prebacivanje iz javne u pravnu sferu. Usmjerene su protiv slobode izražavanja koja predstavlja jedno od najvažnijih ljudskih prava i sloboda, zajamčeno i štićeno člankom 10. Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama te člankom 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Uperene su najčešće prema novinarima, nezavisnim medijima, akademicima, organizacijama civilnog društva i nevladinim organizacijama koje se bave zaštitom ljudskih prava.

Za strateške tužbe protiv javnog sudjelovanja obično je karakteristično da

-          nemaju pravnu osnovu

-          očito su neutemeljene

-          postoji neravnoteža moći i zloupotreba prava (ili postupka) od strane tužitelja koji imaju pretjerane zahtjeve u pogledu pitanja u kojima tuženik ostvaruje zakonom zaštićeno pravo.

Kako bi se odgovorilo na problem sve većeg broja strateških tužbi usmjerenih protiv javnog djelovanja koje se odnose na novinare, nevladine organizacije, znanstvenike i civilno društvo, u Europskoj uniji donesena je Direktiva (EU) 2024/1069 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o zaštiti osoba uključenih u javno djelovanje od očito neosnovanih tužbi ili zlonamjernih sudskih postupaka („strateške tužbe usmjerene protiv javnog djelovanja”) (SL L 2024/1069, 16.4.2024.).²

Sudski postupci protiv javnog djelovanja mogu negativno utjecati na vjerodostojnost i ugled fizičkih i pravnih osoba uključenih u javno djelovanje te mogu iscrpiti njihove financijske i druge resurse. Zbog takvih postupaka informacije o određenom pitanju od javnog interesa mogle bi se objaviti s odgodom ili bi objava takvih informacija mogla biti u potpunosti spriječena. Trajanje postupaka i financijski pritisak mogu imati odvraćajući učinak na fizičke i pravne osobe uključene u javno djelovanje. Postojanje takvih praksi stoga može imati odvraćajući učinak u pogledu njihova rada te doprinijeti autocenzuri zbog mogućih sudskih postupaka u budućnosti, što dovodi do osiromašenja javne rasprave na štetu društva u cjelini.

1. travnja ove godine u zakonodavnu proceduru je ušao Prijedlog zakona o zaštiti osoba uključenih u javno djelovanje³ kojim se u hrvatski pravni sustav prenose obveze iz Direktive 2024/1069 kojima je svrha ukloniti prepreke neometanom odvijanju građanskih postupaka i pritom pružiti zaštitu fizičkim i pravnim osobama uključenima u javno djelovanje u pitanjima od javnog interesa, među ostalim i novinarima, izdavačima, medijskim organizacijama, zviždačima i borcima za ljudska prava, kao i organizacijama civilnog društva, nevladinim organizacijama, sindikatima, umjetnicima, istraživačima i članovima akademske zajednice, od sudskih postupaka koji se protiv njih pokreću kako bi ih odvratili od javnog djelovanja.

U Prijedlogu zakona posebno je navedeno kako je „predloženim zakonom zaštita fizičkim i pravnim osobama uključenima u javno djelovanje u pitanjima od javnog interesa u velikoj mjeri proširena u odnosu na obveze iz Direktive 2024/1069“ jer se njome zaštita jamči samo u građanskim ili trgovačkim pravnim zahtjevima ili sudskim postupcima s prekograničnim implikacijama, dok se predloženim zakonom pruža zaštita u svim slučajevima, bez obzira na postojanje ili izostanak prekograničnog elementa.

Međutim, sukladno odredbi članka 1. stavka 3. Prijedloga zakona, njegove odredbe ne primjenjuju se na porezne, carinske, upravne stvari ni na odgovornost države za djelovanje ili propuste u okviru izvršavanja državne vlasti, na kaznene stvari ili arbitražu i njime se ne dovodi u pitanje kazneno procesno pravo.⁴

Ova odredba je bila predmet velikog broja primjedbi i kritika u javnom savjetovanju u kojima je istaknuto kako se često pritisak na fizičke i pravne osobe uključene u javno djelovanje u pitanjima od javnog interesa ostvaruje upravo kroz kaznene postupke, i to kaznene postupke za kaznena djela protiv časti i ugleda.⁵ Na taj način bi se moglo dogoditi da dobar dio zlonamjernih postupaka ostane izvan dosega ovog zakona, čime bi se mogao oslabiti njegov učinak.⁶

Definicija zlonamjernog postupka prenesena je iz Direktive, a definira zlonamjerne sudske postupke protiv javnog djelovanja kao sudske postupke koji nisu pokrenuti radi stvarnog isticanja ili ostvarivanja prava, nego čija je glavna svrha sprečavanje, ograničavanje ili sankcioniranje javnog djelovanja, pri čemu se često iskorištava neravnoteža moći između stranaka, i kojima se nastoje ostvariti neosnovane tužbe.

Naznake takve svrhe uključuju primjerice sljedeće:

(a) nerazmjerna, prekomjerna ili nerazumna priroda tužbenog zahtjeva ili njegova dijela, uključujući prekomjernu vrijednost spora

(b) postojanje više postupaka povezanih sa sličnim pitanjima koje je pokrenuo tužitelj ili s njim povezani subjekti

(c) zastrašivanje, uznemiravanje ili prijetnje od strane tužitelja ili njegovih zastupnika, prije ili tijekom sudskog postupka, kao i slično ponašanje tužitelja u sličnim ili paralelnim predmetima

(d) zloupotreba postupovnih taktika, kao što su odgađanje postupka, prijevarno ili zlonamjerno biranje najpovoljnije jurisdikcije ili odustajanje od tužbe, u zloj vjeri, u kasnijoj fazi postupka.

Predloženim zakonom uspostavljaju se postupovna jamstva kojima se štite prava fizičkih i pravnih osoba uključenih u javno djelovanje protiv kojih je pokrenut zlonamjerni sudski postupak, a koja uključuju:

• osiguranje procijenjenih troškova postupka
• rano odbijanje očito neosnovanog tužbenog zahtjeva
• naknada troškova postupka
• novčane kazne i druge sankcije

te se propisuje da će sud uvijek obratiti osobitu pažnju na potrebu hitnog postupanja po postupovnim jamstvima.

Kao jedinstvena kontaktna točka za pristup informacijama o raspoloživim postupovnim jamstvima, pravnim lijekovima i mjerama potpore određena je Pravosudna akademija.

Samim Zakonom uređuju se zaštitne mjere protiv očito neosnovanih tužbi ili zlonamjernih sudskih postupaka u građanskim i trgovačkim stvarima pokrenutih protiv fizičkih i pravnih osoba uključenih u javno djelovanje.

Zakon se primjenjuje na sudske postupke u građanskim i trgovačkim stvarima pokrenutim protiv fizičkih i pravnih osoba uključenih u javno djelovanje s prekograničnim implikacijama. Na pitanja postupka koja nisu uređena odredbama Zakona primjenjuju se odredbe Zakona o parničnom postupku.

Posebno je predviđeno da se u zlonamjernim sudskim postupcima protiv javnog djelovanja može kao umješač na strani osoba uključenih u javno djelovanje pridružiti pučki pravobranitelj te organizacije, ustanove, udruge ili druge fizičke ili pravne osobe koje se u okviru svoje djelatnosti bave zaštitom i promicanjem prava osoba uključenih u javno djelovanje, a imaju pravni interes. Međutim, uvijek se traži pristanak osoba uključenih u javno djelovanje.

Sud može na obrazloženi zahtjev fizičke ili pravne osobe protiv koje se vodi zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja naložiti tužitelju da položi osiguranje procijenjenih troškova postupka koje bi morao nadoknaditi u slučaju da ne uspije s tužbom. Fizička ili pravna osoba protiv koje se vodi zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja dužna je obrazloženi zahtjev postaviti već u odgovoru na tužbu.

Ako postoje elementi koji upućuju na to da je postupak zlonamjeran, u rješenju kojim se usvaja zahtjev za osiguranje procijenjenih troškova postupka sud određuje novčani iznos osiguranja i rok od osam dana u kojem se osiguranje mora dati te upozorava tužitelja na posljedice koje zakon predviđa, ako ne bude dokazano da je osiguranje dano u određenom roku. Procesna sankcija zbog neuplate potrebnih sredstava bit će presumpcija povlačenja tužbe.

Pri odlučivanju o osiguranju procijenjenih troškova postupka sud će uzeti u obzir da iznos koji je tužitelj dužan položiti kao osiguranje procijenjenih troškova postupka ne ograničava tužiteljevo pravo na pristup sudu.

Ako tuženik prigovori da se protiv njega vodi zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja, sud je dužan najprije odlučiti o tom prigovoru na temelju uspjeha dokazivanja u pogledu osnove zahtjeva. Umjesto prava na tzv. odbacivanje tužbe u ranoj fazi postupka u ovom Zakonu je, identično kao u Direktivi, uspostavljeno pravo na rano odbijanje tužbenog zahtjeva odnosno tužbe.

Fizička ili pravna osoba protiv koje se vodi zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja dužna je obrazloženi prigovor s dokazima na kojima temelji prigovor odnosno dokazima da se radi o SLAPP tužbi, iznijeti u odgovoru na tužbu.

Zakonodavac je u postupku javnog savjetovanja istaknuo da je zbog ekonomičnosti postupka te kako se postupak ne bi nepotrebno otezao u kasnijim fazama postupka propisano da se zahtjev za osiguranje procijenjenih troškova postupka treba postaviti već u odgovoru na tužbu, što znači da se u daljnjem tijeku postupka takav zahtjev ne bi mogao isticati.

Teret dokaza osnovanosti tužbenog zahtjeva je na tužitelju koji je dužan obrazložiti tužbeni zahtjev kako bi sud mogao ocijeniti je li on očito neosnovan.

Tužitelj koji u cijelosti izgubi parnicu ili uspije u manjem dijelu, dužan je fizičkoj ili pravnoj osobi protiv koje se vodio zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja i njezinu umješaču naknaditi sve troškove postupka izazvane vođenjem postupka uključujući i nagradu odvjetniku prema propisanoj tarifi za nagrade odvjetnika, uzimajući u obzir i troškove koje nisu bili potrebni za vođenje parnice, ali ih odvjetnik ima pravo naplatiti od stranke prema propisanoj tarifi za nagrade odvjetnika, osim ako su ti troškovi prekomjerni.

Zakon ne sadrži kriterije prema kojima bi se moglo utvrditi što bi značila „prekomjernost“ troškova, stoga će na to pitanje morati dati odgovor sudska praksa.

Propisane su i novčane kazne za vođenje zlonamjernih postupaka protiv javnog djelovanja.

Sankcije za pravne osobe propisane su u vidu novčane kazne u iznosu od 20 % vrijednosti predmeta spora, ali ne više od 20.000 eura, odnosno tužitelju fizičkoj osobi novčanu kaznu u iznosu od 10 % vrijednosti predmeta spora, ali ne više od 5.000 eura.

Naplaćena novčana kazna prihod je državnog proračuna Republike Hrvatske, a samo rješenje o kažnjavanju neće se provesti do pravomoćnosti odluke kojom je odlučeno u glavnom zahtjevu. Novčana kazna može se izreći i zastupniku tužitelja ako je on odgovoran za vođenje zlonamjernog sudskog postupka protiv javnog djelovanja.

Hoće li ovakve sankcije za potencijalne tužitelje imati odvraćajući učinak će se vidjeti kad se počne primjenjivati predmetni zakon. U javnom savjetovanju iznesene su primjedbe na visine novčane kazne i način na koji se kazna odmjerava, uvažavajući činjenicu da novčana kazna predviđena postotkom ovisi o vrijednosti predmeta spora koju određuje upravo (zlonamjerni) podnositelj tužbe.

Nadalje, tužitelji u ovim predmetima, osim fizičkih osoba mogu biti i korporacije i drugi pravni subjekti sa znatnim financijskim sredstvima, a koji svoju financijsku dominaciju pokušavaju iskoristiti pokretanjem ove vrste sudskih postupaka, a znaju da bi im maksimalan iznos sankcija u konkretnom slučaju iznosio najviše 20.000 eura, a koji iznos ne bi svakoj korporaciji nužno predstavljao ograničavajući iznos i financijsko opterećenje. Isto tako, posebno je propisano da se rješenje o kažnjavanju ne provodi prije pravomoćnosti odluke o tužbenom zahtjevu.

Posebno je propisano kako Sud može na prijedlog tuženika, a na trošak tužitelja, odrediti objavu presude u medijima, ako utvrdi da je tužitelj vodio zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja.

Odbit će se priznanje i ovrha stranih sudskih odluka protiv javnog djelovanja fizičke ili pravne osobe s prebivalištem ili sjedištem u Republici Hrvatskoj, ako je sudski postupak u toj državi bio očito neosnovan ili zlonamjeran prema pravu Republike Hrvatske.

Sam Zakon ne sadrži daljnje odredbe o tome na koji način bi se pristupilo utvrđivanju je li postupak koji je vođen u drugoj državi bio zlonamjeran prema odredbama nacionalnog prava.

Fizička ili pravna osoba s prebivalištem ili sjedištem u Republici Hrvatskoj protiv koje je tužitelj s prebivalištem ili sjedištem izvan Europske unije pokrenuo zlonamjerni sudski postupak u stranoj državi, koja nije članica Europske unije, može pred sudovima u Republici Hrvatskoj pokrenuti postupak za naknadu štete i troškove postupka koji su nastali u vezi s postupkom pred sudom strane države.

Predviđeno je Ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa svake godine dostavlja Europskoj komisiji dostupne statističke podatke o broju slučajeva zlonamjernih sudskih postupaka protiv osoba uključenih u javno djelovanje pokrenutih u relevantnoj godini, broju sudskih postupaka, razvrstanih prema vrsti tuženika i tužitelja te vrsti podnesene tužbe.

Ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa isto tako dužno je voditi evidencije i statističke podatke o sudskim predmetima vezanim uz zaštitu fizičkih ili pravnih osoba protiv koje se vodi zlonamjeran sudski postupak protiv javnog djelovanja.  

Konačno, propisano je kako se zakon neće primjenjivati na postupke pokrenute prije njegova stupanja na snagu. Sukladno Direktivi, Zakon treba stupiti na snagu najkasnije do 7. svibnja 2026. godine, s obzirom na to da je za države članice člankom 22. stavkom 1. Direktive obveza implementirati zakone i druge propise potrebne radi usklađivanja s Direktivom upravo do navedenog datuma.

Tihana Kozina Barišić, odvjetnica