Razlike između „običnog“ prekršajnog naloga i obaveznog prekršajnog naloga

1. Uvodne napomene

Prema odredbama Prekršajnog zakona („Narodne novine“ br. 107/07., 39/13., 157/13., 110/15., 70/17,. 118/18. i 114/22. – dalje: PZ) meritorne odluke o prekršaju, uz presudu i rješenje o prekršaju, su i prekršajni nalog („obični“) i obavezni prekršajni nalog.

Naime, ovim posebnim odlukama o prekršaju nastoji se konsenzualno riješiti problem krivnje počinitelja prekršaja i njegovog sankcioniranja bez da se vodi adekvatni prekršajni postupak, a sve u cilju podizanja efikasnosti prekršajnog postupka i u konačnici smanjenja broja prekršajnih predmeta pred nadležnim sudovima.

Institut „običnog“ prekršajnog naloga datira još iz doba Zakona o prekršajima, dok je institut obaveznog prekršajnog naloga uveden u prekršajno pravo stupanjem na snagu Prekršajnog zakona iz 2007. godine („Narodne novine“ br. 107/07. – stupio na snagu 1. siječnja 2008.).

Osim prethodno navedene razlike između ovih instituta, postoji, dakako, još niz razlika, što uostalom sugeriraju i sami njihovi nazivi, a o kojima će nešto više biti riječi u nastavku ovoga teksta.

Međutim, u tom smislu potrebno je istaknuti i da između ove dvije odluke o prekršaju postoje i određene sličnosti, a što, uz ostalo, implicira i  odredba članka 239 stavak 5. PZ-a koja propisuje da u postupku izdavanja obaveznog prekršajnog naloga na odgovarajući se način primjenjuju i odredbe ovoga Zakona o izdavanju prekršajnog naloga, osim ako odredbama ovoga Zakona o izdavanju obaveznog prekršajnog naloga nije nešto drukčije određeno.

2. Obveza izdavanja prekršajnog naloga

Dakle, polazeći od samih naziva ovih posebnih odluka o prekršaju, osnovna razlika između njih je u tome da je izdavanje „običnog“ prekršajnog naloga propisano kao fakultativno (ovlašteni tužitelj može, ali ne mora izdati prekršajni nalog), dok je izdavanje obaveznog prekršajnog naloga, kako mu kaže i sam naziv, propisano kao obligatorno (ovlašteni tužitelj mora izdati obavezni prekršajni nalog).

Naime, prema članku 228. stavku 1. PZ-a „obični“ prekršajni nalog se može izdati:

- prije pokretanja prekršajnog postupka (u toj fazi se izdaje i obavezni prekršajni nalog)

- te za razliku od obaveznog prekršajnog naloga, nakon pokretanja prekršajnog postupka, bez provođenja glavne rasprave odnosno postupka.

Prema tome, izdavanje „običnog“ prekršajnog naloga nije uvjetovano vrstom i visinom propisane prekršajnopravne sankcije, odnosno može se izdati i za prekršaje za koje je alternativno propisana i kazna zatvora.

Nasuprot tome, obavezni prekršajni nalog se sukladno članku 239. stavku 1. točke 1. i 2. PZ-a izdaje:

- s obzirom na vrstu propisa – obvezno se izdaje za prekršaj propisan odlukom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (primjerice odlukama o komunalnom redu)

- s obzirom na vrstu i visinu propisane prekršajnopravne sankcije (osnova za izdavanje je visina posebnog zakonskog maksimuma propisane novčane kazne za predmetni prekršaj-cenzus) – obvezno se izdaje za  prekršaj propisan zakonom za koji je kao kazna propisana samo novčana kazna:

- do 663,61 eura (ranije: do 5.000,00 kuna) za fizičku osobu

- do 1327,23 eura (ranije: do 10.000,00 kuna) za fizičku osobu obrtnika

- do 1990,84 eura (ranije: do 15.000,00 kuna) za pravnu osobu i

- do 663,61 eura (ranije: do 5.000,00 kuna) za odgovornu osobu u pravnoj osobi.

3. Ovlaštenici za izdavanje prekršajnog naloga

Ono u čemu ne postoji razlika je to da kako „obični“ prekršajni nalog tako i obavezni prekršajni nalog su ovlašteni izdati državni odvjetnik, kao univerzalni tužitelj, te tijelo državne uprave (u pravilu policijska i inspekcijska tijela).

Za razliku od obaveznog prekršajnog naloga, „obični“ prekršajni nalog ovlašteni su izdati i sud, zatim tijelo državne uprave koje vodi prekršajni postupak te državne agencije osnivač kojih je Hrvatski sabor i Vlada RH. U slučaju da je optužni prijedlog podnio tužitelj oštećenik (primjerice HDS-ZAMP) tada sud i tijelo koje vodi prekršajni postupak mogu izdati prekršajni nalog samo na njegov prijedlog.

K tome, nadležna tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (primjerice komunalna i prometna redarstva) ovlašteni su izdati obavezni prekršajni nalog, a što je izrijekom i propisano u članku 143. stavku 5. PZ-a, te se na ova tijela kada je riječ o prekršajima iz njihove nadležnosti na odgovarajući način primjenjuju odredbe PZ-a koje se odnose na tijela državne uprave (članak 109. stavak 8. PZ-a).

U tom kontekstu referirat ćemo se i na odredbu članka 161. stavak 7. PZ-a koja propisuje: „(7) Ako sud smatra da za to postoje uvjeti predviđeni ovim zakonom, odmah će izdati prekršajni nalog.“, a koja implicira pitanje - je li sud obvezan izdati prekršajni nalog?

Međutim, bez obzira na ovakvu koncepciju prethodno citirane odredbe, sud nema obvezu izdati prekršajni nalog, jer intencija zakonodavca nije propisivanje obveze sudu već je to isključivo odluka suda, s tim da je obveza izdavanja prekršajnog naloga propisana isključivo u situaciji iz članka 239. stavak 1. PZ-a.

4. Prekršajnopravne sankcije i druge mjere

Uspoređujući članak 228. stavak 3. PZ-a i članak 239. stavak 4. PZ-a, koji se odnose na opće uvjete za izdavanje „običnog“ prekršajnog naloga, odnosno obaveznog prekršajnog naloga, u bitnome se primjećuje da je za razliku od izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga, gdje nije postavljena granica, u odnosu na izdavanje obaveznog prekršajnog naloga određeno da se može izreći paušalna svota troška izdavanja prekršajnog naloga do 26,54 eura (ranije: 200,00 kuna).

U tom smislu napominjemo da je člankom 5. stavkom 1. Rješenja o utvrđivanju cijena posebnih troškova nastalih radom Ministarstva unutarnjih poslova („Narodne novine“, broj: 55/11., 58/11., 100/12., 83/13., 140/14. i 45/16.) propisano da naknada paušalne svote troškova za izdavanje prekršajnog naloga (općeg) iznosi 500 kuna.

Glede izricanja zaštitne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom, a što je jedina zaštitna mjera koja se može izreći ovim posebnim odlukama o prekršaju, za razliku od izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga, gdje i u tom dijelu, također, nije postavljena nikakva granica, u odnosu na izdavanje obaveznog prekršajnog naloga reducirano je izricanje ove zaštitne mjere na način da je izricanje iste uvjetovano time da je za prekršaj propisana novčana kazna iznad 265,45 eura (ranije: 2.000,00 kuna) do 663,61 eura (ranije: 5.000,00 kuna).

5. Odbacivanje prigovora

U prethodnom postupku po prigovoru kako protiv „običnog“ prekršajnog naloga tako i protiv obaveznog prekršajnog naloga propisano je, naravno, odbacivanje nepravodobnog, nedopuštenog i nepotpunog prigovora (članak 238. i članak 243. PZ-a), no razlika je u ovlašteniku za donošenje rješenja o odbacivanju prigovora, kao i u dopuštenosti žalbe protiv takvog rješenja.

Naime, nepravodoban, nedopušten ili nepotpun prigovor podnesen protiv „običnog“ prekršajnog naloga rješenjem će odbaciti izdavatelj prekršajnog naloga i protiv takvog rješenja pravo na žalbu ima podnositelj prigovora, koji dakle, ne mora nužno biti i okrivljenik, dok će prigovor s takvim svojstvima podnesen protiv obaveznog prekršajnog naloga rješenjem odbaciti sud, te protiv takvog rješenja nije dopuštena žalba s obzirom na pravilo da u postupku po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga o svemu pravomoćno odlučuje sud.

U tome smislu napominjemo da nakon stavljanja prekršajnog naloga izvan snage, nije moguće odbacivanje prigovora nepravodobnim, jer prekršajni nalog više ne postoji kao odluka o prekršaju.

Osim toga, za razliku od postupka izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga, gdje je to predviđeno u članku 235. stavku 4. PZ-a (primjenjuju se odredbe o pravu na povrat u prijašnje stanje zbog propuštanja roka za podnošenje žalbe protiv presude), u postupku izdavanja obaveznog prekršajnog naloga nije moguće podnositi molbu za povrat u prijašnje stanje (članak 243. stavak 6. PZ-a)

6. Nadležnost za vođenje postupka

Uvodno napominjemo da se prigovor protiv „običnog“ prekršajnog naloga/obaveznog prekršajnog naloga (članak 237. stavak 1. i članak 242. stavak 1. PZ-a) može podnijeti iz dvije osnove:

- poricanja prekršaja

- izrečene odnosno primijenjene prekršajnopravne sankcije i drugih mjera¹ ili određenih troškova u povodu izdavanja prekršajnog naloga.

Upravo kroz te osnove podnošenja prigovora proizlazi slijedeća razlika između izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga i obaveznog prekršajnog naloga.

Naime, u slučaju kada je prigovor protiv „običnog“ prekršajnog naloga podnesen zbog izrečene odnosno primijenjene prekršajnopavne sankcije i drugih mjera tada je za odlučivanje o takvom prigovoru nadležan Visoki prekršajni sud RH (članak 95. točka 2. PZ-a), no ako se radi o prigovoru podnesenom zbog poricanja prekršaja tada je za vođenje postupka u povodu takvog prigovora nadležan općinski sud, odnosno tijelo državne uprave koje vodi prekršajni postupak uz uvjet da je posebnim zakonom propisana stvaran nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju.

Međutim, u slučaju podnošenja prigovora protiv obaveznog prekršajnog naloga (bez obzira na osnovu podnošenja) uvijek su nadležni odlučivati općinski sudovi. Dakle, prema članku 94. stavku 1. točki 2. PZ-a općinski sudovi su nadležni odlučivati o prigovorima protiv obaveznih prekršajnih naloga svih ovlaštenih izdavatelja, odnosno posebnim se zakonom može propisati stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju, osim u postupku po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga (članak 93. stavak 1. PZ-a).

Prema tome, za razliku od slučaja izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga, prekršajni postupak za sve vrste prekršaja po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga vode općinski sudovi, bez obzira što je posebnim zakonom propisana stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju, čime se, podsjećamo, ostvaruje sudska kontrola s obzirom na to da protiv presude donesene u postupku vođenom u povodu podnesenog prigovora protiv obaveznog prekršajnog naloga nije dopuštena žalba, pa bi, dakle, u tom slučaju postupak završavao pred tijelom državne uprave bez mogućnosti sudske kontrole zakonitosti odluka tijela državne uprave u povodu redovnog pravnog lijeka, što bi bilo suprotno članku 19. stavku 2. Ustava Republike Hrvatske koji jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

7. Žurni postupak

Prije svega, potrebno je istaknuti da se protiv okrivljenika koji je podnio prigovor protiv izdanog obaveznog prekršajnog naloga, ako poriče prekršaj, sukladno članku 221. stavak 1. točka 6., kao i članka 244. stavak 1. PZ-a, provodi žurni postupak.

Nešto je drukčija situacija ako je izdan „obični“ prekršajni nalog. Naime, u tim slučajevima protiv okrivljenika koji je podnio prigovor protiv izdanog prekršajnog naloga provest će se glavna rasprava odnosno žurni postupak ovisno, u bitnome, o vrsti i visini propisane kazne za određeni prekršaj.

Naime, u tom slučaju je relevantna odredba članka 221. stavak 1. točka 1. PZ-a prema kojoj će se žurni postupak provesti za prekršaje za koje je kao jedina kazna propisana:

- novčana kazna do 1327,23 eura za fizičku osobu

- novčana kazna do 3981,68 eura za pravnu osobu i

- novčana kazna do 1327,23 eura za odgovornu osobu u pravnoj osobi.

Potrebno je napomenuti da se prethodni cenzus propisan za fizičku osobu primjenjuje i na fizičku osobu obrtnika i osobe koje obavljaju samostalnu djelatnost, a sve sukladno članku 11. stavku 2. PZ-a.

Dakle, u slučaju da novčana kazna za pojedini prekršaj premašuje gore naznačene cenzuse ili da je alternativno propisana i kazna zatvora, tada će se protiv okrivljenika koji je podnio prigovor protiv izdanog „običnog“ prekršajnog naloga, ako poriče prekršaj, provesti glavna rasprava.

8. Dopuštenost žalbe

Jedna od bitnih razlika u slučaju izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga u odnosu na izdavanje obaveznog prekršajnog naloga ogleda se u dopuštenosti odnosno nedopuštenosti žalbe protiv odluke koja je donesena u provedenom postupku povodom izdavanja nekog od tih prekršajnih naloga.

Dakle, protiv prvostupanjske odluke o prekršaju donesene u postupku provedenom povodom podnesenog prigovora protiv „običnog“ prekršajnog naloga, a zbog poricanja prekršaja, žalba je dopuštena.

Za razliku od toga, protiv presude suda prvog stupnja, donesene nakon provedenog žurnog postupka po prigovoru okrivljenika na obavezni prekršajni nalog, a zbog poricanja prekršaja, po zakonu nije dopuštena žalba, sukladno članku 244. stavku 1. PZ-a. Međutim, ako je sud prilikom ispitivanja osnove za donošenje presude zbog postojanja nekog od razloga iz čl. 196. točke 1.-4. PZ-a donio presudu zbog nekog od navedenih razloga, protiv takve presude žalba je dopuštena, jer, dakle, žalba nije isključena članka 244. stavak 1. PZ-a, no, ako je ipak proveden žurni postupak i nakon takvog postupka donesena odgovarajuća presuda zbog postojanja nekog od takvih razloga, protiv te presude žalba nije dopuštena.

U tom kontekstu posebno ističemo:

- u slučaju da se spaja postupak u kojemu je izdan obavezni prekršajni nalog s postupkom koji se vodi po pravilima glavne rasprave/žurnog postupka – ne može se uskratiti pravo na žalbu niti glede prekršaja za koji je prethodno izdan obavezni prekršajni nalog

- u slučaju da se za prekršaje u stjecaju (za koje je podnijet optužni prijedlog ili prethodno izdan „obični“ prekršajni nalog) razdvoji postupak za prekršaj za koji bi da je isključivo za njega pokrenut postupak trebao biti izdan obavezni prekršajni nalog - ne može se temeljem toga okrivljeniku uskratiti pravo žalbe protiv presude koja se odnosi na taj prekršaj      

- u slučaju da je postupak protiv okrivljenika protiv kojega je izdan obavezni prekršajni nalog spojen s postupkom protiv okrivljenika protiv kojega je izdan „obični“ prekršajni nalog – protiv takve presude oba okrivljenika imaju pravo žalbe.

9. Zastara prekršajnog progona

U članku 13. PZ-a je propisano:

„(1) Prekršajni progon zastarijeva nakon četiri godine.

(2) Prekršajni progon zastarijeva nakon tri godine za prekršaje za koje je ovlašteni tužitelj obvezan izdati prekršajni nalog.

…“

Prema tome, PZ propisuje jedinstveni (opći) rok zastare od četiri godine. Međutim, isti Zakon iznimno propisuje zastarni rok od tri godine za prekršaje za koje je ovlašteni tužitelj obavezan izdati prekršajni nalog.

Slijedom navedenog, proizlazi da za prekršaje koji ulaze u režim obaveznog prekršajnog naloga prekršajni progon zastarijeva nakon tri godine, dok za sve ostale prekršaje, koji, dakle, ne ulaze u režim obaveznog prekršajnog naloga, prekršajni progon zastarijeva nakon četiri godine.

Međutim u praksi se pokazalo da ipak oko ovoga pitanja ima određenih dvojbi. Naime, vezano uz situaciju u kojoj ovlašteni tužitelj za određeni prekršaj izda obavezni prekršajnog naloga temeljem članka 239. stavka 2. PZ-a (tzv. „fakultativno“ izdavanje obaveznog prekršajnog naloga), nameće se pitanje koji zastarni rok važi za takav prekršaj, s obzirom na to da je člankom 13. stavkom 2. PZ-a propisano da prekršajni progon zastarijeva nakon tri godine za prekršaje za koje je ovlašteni tužitelj obvezan izdati prekršajni nalog. Dakle, navedenom odredbom članka 239. stavka 2. PZ-a propisano je da ovlašteni tužitelji mogu izdati, uz određeni uvjet, obavezni prekršajni nalog i ako je za prekršaj propisana novčana kazna veća od iznosa iz stavka 1. točke 2. iste odredbe. Tu treba staviti akcent na formulaciju „mogu izdati“, što, ponavljamo, znači da ovlašteni tužitelji nisu obavezni izdati prekršajni nalog, a što je uvjet za primjenu zastarnog roka iz odredbe članka 13. stavka 2. PZ-a, pa je zaključak da za takve prekršaje važi zastarni rok od četiri godine iz odredbe članka 13. stavka 1. PZ-a, jer je, dakle, osnova za primjenu trogodišnjeg zastarnog roka okolnost da određeni prekršaj prema propisanoj novčanoj kazni ulazi u režim obaveznog prekršajnog naloga.

Isto tako postoji dvojba u situacijama kad se radi o prekršaju za kojega je ovlašteni tužitelj obvezan izdati prekršajni nalog, no on to ne učini, već podnese optužni prijedlog protiv počinitelja prekršaja, a sud takav optužni akt ne odbaci sukladno odredbi članka 239. stavak 6. PZ-a već provede postupak i donese odluku ili u drugoj situaciji ne izda obavezni prekršajni nalog s obzirom da je u pitanju maloljetni počinitelj prekršaja protiv kojega se prema članku 239. stavak 7. PZ-a i ne može izdati obavezni prekršajni nalog. Postavlja se pitanje treba li u takvim situacijama primijeniti trogodišnji ili četverogodišnji zastarni rok. Prije svega treba poći od toga da je u članku 13. stavak 2. PZ-a apostrofirano da se radi o prekršaju za kojeg postoji obveza izdavanja prekršajnog naloga, a ne i je li zaista izdan obavezni prekršajni nalog, pa se u tom smislu nameće odgovor kako u prethodno opisanim situacijama treba primijeniti trogodišnji zastarni rok, jer, dakle, prema navedenoj odredbi nije bitno je li za odnosni prekršaj izdan obavezni prekršajni nalog, već je li za taj prekršaj postojala zakonska obveza ovlaštenog tužitelja da izda prekršajni nalog.

10. Zaključno

Radi bolje preglednosti u nastavku ćemo taksativno navesti neke od bitnih posljedica izdavanja obaveznog prekršajnog naloga, koje se razlikuju od slučaja izdavanja „običnog“ prekršajnog naloga:

- po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga zbog poricanja prekršaja isključivo se vodi žurni prekršajni postupak (članak 221. stavak 1. točka 6. PZ-a)

- nepravodoban, nedopušten i nepotpun prigovor rješenjem će odbaciti sud, a ne izdavatelj obaveznog prekršajnog naloga (članak. 243. stavak 2. PZ-a), s tim da protiv rješenja o odbacivanju prigovora nije dopuštena žalba (članak 243. stavak 4. PZ-a)

- prekršajni postupak za sve vrste prekršaja po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga vode općinski sudovi kada rješavaju prekršajne predmete (članak 93. stavak 1. i članak 94. stavak 1. točka 2. PZ-a), čime je isključena stvarna nadležnost tijela državne uprave koja bi inače prema posebnom zakonu bila nadležna voditi prekršajni postupak u prvom stupnju

- u postupku izdavanja obaveznog prekršajnog naloga nije moguće podnositi molbu za povrat u prijašnje stanje (članak 243. stavak 6. PZ-a)

- protiv presude donijete u postupku vođenom u povodu prigovora podnesenom zbog poricanja prekršaja nije dopuštena žalba (članak 244. stavak 1. PZ-a)

- za prekršaje iz režima obaveznog prekršajnog naloga relevantan je trogodišnji zastarni rok iz članka 13. stavka 2. PZ-a.

Željko Kudrić, dipl. iur.